Toimialajohtaja Timo Jalonen 18.1.2019:

Käsitellessään ensimmäisen osavuosikatsauksen edellyttämiä toimenpiteitä 4.6.2018 § 239 kaupunginhallitus päätti, että sivistystoimiala tekee varhaiskasvatuksen palveluohjaus- ja kustannusselvityksen yhteistyössä konsernihallinnon talouden ja rahoituksen vastuualueen kanssa ja sen ohjauksessa käsiteltäväksi kaupunginhallituksessa. Tehtyyn selvitykseen liittyen kaupunginhallitus päätti 5.11.2018 § 421 mm., että sivistystoimialalla kootaan yhden johtajan alaisuuteen kunnallinen suomenkielinen varhaiskasvatus, yksityinen varhaiskasvatus sekä varhaiskasvatuksen palveluohjaus.

Hallintosäännön 30 §:n mukaan sivistystoimialan yhteisten palveluiden palvelualue vastaa tällä hetkellä vastaa varhaiskasvatuksen palveluohjauksesta, varhaiskasvatuslain mukaisista hankituista varhaiskasvatuspalveluista sekä perusopetuslain mukaisesta hankitusta esiopetuksesta, lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain määräämistä kunnalle kuuluvista tehtävistä, perusopetuslain mukaisesta aamu- ja iltapäivätoiminnasta, oppilas- ja opiskelijahuoltopalveluista sekä hanke- ja projektitoiminnan koordinoinnista.

Kaupunginhallituksen linjaus varhaiskasvatuksen hallinnollisesta muutoksesta edellyttää muutoksia hallintosääntöön. Varhaiskasvatuksen palveluohjaus, varhaiskasvatuslain mukaiset hankitut varhaiskasvatuspalvelut sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain määräämät kunnalle kuuluvat tehtävät tulisi siirtää yhteisten palveluiden palvelualueelta varhaiskasvatuksen palvelualueen vastattaviksi.

Siirron jälkeen yhteisten palveluiden palvelualueelle jäisi perusopetuslain mukainen hankittu esiopetus, perusopetuslain mukainen aamu- ja iltapäivätoiminta, oppilas- ja opiskelijahuoltopalvelut sekä hanke- ja projektitoiminnan koordinointi. Nämä ovat pienehköjä kokonaisuuksia, joita ei olisi tarkoituksenmukaista pitää omana palvelualueenaan. Varhaiskasvatuksen palvelualue vastaa jo kaupungin omana tuotantona järjestettävästä suomenkielisestä esiopetuksesta, joten perusopetuslain mukainen hankittu esiopetus voitaisiin myös siirtää varhaiskasvatuksen palvelualueen vastattavaksi. Samoin perusopetuslain mukainen aamu- ja iltapäivätoiminta voitaisiin siirtää varhaiskasvatuksen palvelualueen vastattavaksi. Loput yhteisistä palveluista eli oppilas- ja opiskelijahuoltopalvelut sekä hanke- ja projektitoiminnan koordinointi voitaisiin siirtää yhteisen hallinnon vastattavaksi. Tämän jälkeen yhteisten palveluiden palvelualue voitaisiin lakkauttaa.

Asian historiallinen tausta

Varhaiskasvatus siirtyi osaksi silloista opetustoimea 1.8.2010. Aiemmin varhaiskasvatus kuului muutamaa vuotta aiemmin yhdistettyyn sosiaali- ja terveystoimeen, jossa varhaiskasvatuksella oli oma tulosalueensa. Tulosalue muodosti oman kokonaisuutensa, johon kuuluivat sekä kunnalliset että yksityiset varhaiskasvatuspalvelut molemmilla kotimaisilla kielillä. Toiminta oli yhden tulosaluejohtajan alaisuudessa. Tulosalue jakautui maantieteellisesti viiden aluepäällikön alaisuuteen, jotka vastasivat tulosaluejohtajan tavoin alueensa kunnallisista ja yksityisistä varhaiskasvatuspalveluista sekä yhdestä kehittämistehtävästä.

Kun ammattiopetus päätettiin liittää osaksi opetustoimea 1.1.2011 lukien, muodostetiin uusi kasvatus- ja opetustoimi. Samassa yhteydessä päädyttiin ottamaan käyttöön sopimusohjaukseksi kutsuttu tilaaja-tuottaja -malli, jossa uuden palvelujohtajan tehtäviin kuului varhaiskasvatus- ja perusopetuspalveluiden tilaaminen. Kasvatus- ja opetustoimelle kuuluivat samat palvelutehtävät kuin nykyiselle sivistystoimialalle. Sivistystoimiala muodostettiin 1.1.2013, jolloin kaupunki luopui useammasta apulaiskaupunginjohtajasta ja virastopäälliköistä.

Silloinen opetuslautakunta käsitteli sopimusohjausjärjestelmän toteuttamista ja valmistautumista varhaiskasvatuksen siirtoon 31.3.2010 § 64, jolloin lautakunta äänin 7-3 ei lainkaan puoltanut uutta toimintamallia. Lautakunta piti mallia kalliina, vaikeaselkoisena ja sisäisiä erimielisyyksiä aiheuttavana. Kaupunginhallitus kuitenkin kumosi lautakunnan tekemän päätöksen.

Hallintouudistuksen seurauksena ruotsinkieliset varhaiskasvatuspalvelut vähitellen eriytyivät ruotsinkieliselle palvelualueelle. Suomenkielisen varhaiskasvatuspalveluiden tehtäväksi jäivät suomenkieliset varhaiskasvatuspalvelut.

Palvelujohtajan tehtäväkuva on vuosien kuluessa muuttunut merkittävästi. Perusopetuspalveluiden tilaajatehtävä on jäänyt kokonaan pois ja tilalle on tullut vastuu peruskoulujen aamu- ja iltapäivätoiminnasta ja uutena kokonaisuutena varhaiskasvatuksen palveluohjaus. Nykyään palvelujohtajan nimike on palvelualuejohtaja. Tällä hetkellä varhaiskasvatus on kolmen palvelualuejohtajan alaisuudessa, joista yksi hoitaa pelkästään varhaiskasvatuksen asioita, toinen pääosin ja kolmas osittain.

Myös aluepäälliköiden määrä on vähentynyt ja työnkuva muuttunut. Kaksi aluepäällikköä vastaa suomenkielisistä kunnallisista palveluista, kolmas ruotsinkielisistä ja neljäs yksityisistä palveluista.

Mikäli organisaatiota uudistettaisiin tämän esityksen mukaisesti, olisi kysymyksessä osittain paluu vuotta 2011 edeltäneeseen aikaan.

Tilanne muissa suurissa kaupungeissa

Kaksikielisyyden vuoksi tilanne Vantaalla, Espoossa ja Helsingissä muistuttaa eniten Turkua. Ruotsinkieliset palvelut on eriytetty omaksi kokonaisuudekseen, mutta suomenkielinen varhaiskasvatus on yhden johtajan alaisuudessa riippumatta siitä, onko kyse yksityisestä tai kunnallisesta palvelusta. Tampereella varhaiskasvatus- ja perusopetuspalvelut on yhdistetty yhden johtajan alaisuuteen. Oulussa varhaiskasvatus muodostaa yhden kokonaisuuden.

Kaikissa suurissa kaupungeissa on saman tyyppinen aluejärjestelmä kuin Turussa.

Tarkempi selvitys muiden suurien kaupunkien organisaatioista on oheismateriaalina 1.

Muutoksen tarkoitus ja vaikutukset

Kaupunginhallitus linjasi 5.11.2018 § 421, että varhaiskasvatuksen tulisi olla yhden johtajan alaisuudessa ruotsinkielistä varhaiskasvatusta lukuun ottamatta. Linjaus merkitsee, että palvelualuejohtajia olisi yksi vähemmän.

Toimialajohtajan tekemien kuulemisten perusteella näyttää tarkoituksenmukaiselta, että palvelualuejohtajia koskevien muutosten lisäksi aluepäälliköiden tehtäväkuva palautettaisiin osittain vuotta 2011 edeltävään tilanteeseen, jolloin he vastaisivat sekä kunnallisen että yksityisen varhaiskasvatuksen valvonnasta. Myös aluepäälliköiden keskuuteen on syntynyt vastakkainasettelua yksityisen ja kunnallisen varhaiskasvatuksen välille.

Mikäli organisaatiouudistus toteutuisi pääosin tehtäväkuvia muuttamalla, rajoittuisivat taloudelliset säästöt ainoastaan siihen, että toisesta palvelualuejohtajasta voitaisiin luopua. Kustannukset vähenisivät noin 106.500 euroa vuodessa pelkästään henkilöstömenoina. Henkilöstömenojen lisäksi tulisi jonkin verran muita säästöjä matkustamisesta, koulutuksista, tiloista ja työvälineistä. Kun tarkoituksena ei kuitenkaan ole kenenkään irtisanominen, säästöt toteutuisivat vain osittain. Toteutuvat säästöt riippuisivat siitä, mihin uuteen tehtävään toinen palvelualuejohtaja sijoittuisi. Vuoden 2019 talousarviossa on varhaiskasvatukseen varattu rahaa 96 miljoonaa euroa, joten suorat taloudelliset säästöt eivät olisi merkittäviä.

Tunnettu tosiasia on, että varhaiskasvatukseen sisältyy runsaasti poliittis-ideologista latausta. Enimmillään suhtautuminen yksityiseen varhaiskasvatukseen on intohimoisen vastustavaa tai sitä kannattavaa. Nykyinen virkaorganisaatiomalli tukee vahvasti kyseistä toimintamallia, joka Turussa on muihin kaupunkeihin verrattuna poikkeuksellisen kärjistynyt. Käsitykseni mukaan virkaorganisaation tarkoituksena ei ole vahvistaa tämän tyyppistä toimintatapaa.

Kasvatus- ja opetuslautakunta sekä kaupunginhallitus ovat useampaan otteeseen kiinnittäneet huomiota siihen, että varhaiskasvatuksen kustannukset ovat Turussa korkeat. Mistään yleisestä huolettomuudesta ei toimialalla ole kuitenkaan kysymys, koska perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen kustannukset ovat alle koko maan keskitason ja samalla tasolla muiden suurten kaupunkien keskiarvon kanssa. Kaupunginhallitukselle tehdyn selvityksen perusteella varhaiskasvatuksella olisi noin neljän miljoonan euron säästöpotentiaali. Selkeämpi organisaatio saattaisi mahdollistaa tuon tavoitteen toteutumista. Tässä käsityksessä oli myös opetuslautakunta aikanaan maaliskuussa 2010. Muutoksen epäsuorat taloudelliset vaikutukset voisivat olla merkittävät.

Lapsi- ja perhevaikutusten näkökulmasta asialla ei ole vaikutusta. Kysymys on päiväkodinjohtajien lähiesimiesten tehtäväkuvien muuttumisesta ja uuden palvelualuejohtajan nimeämisestä, eikä näillä ole mitään suoraa yhteyttä lasten asemaan. Perheiden asemaan asialla saattaa olla merkitystä, koska uudella ratkaisulla voidaan paremmin turvata lähipalveluperiaatteen toteutuminen.

Yhteenveto

Kaupunginhallituksen päätöksen 5.11.2018 § 421 varhaiskasvatuksen hallinnollista muutosta koskevan linjauksen toteuttamiseksi tulisi tehdä seuraavat toimenpiteet:

Mahdollinen muutos olisi järkevää toteuttaa toimintavuoden alussa 1.8.2019 tai varainhoitovuoden alussa 1.1.2020. Vaikka muutos toteutettaisiin vasta 1.1.2020, tulisi ko. vuoden talousarvion olla pitkälti valmiina jo 20.9.2019.

Hallinnollisen muutoksen valmistelu voidaan toteuttaa siten, että hallintosäännön muuttamista koskevan päätöksen jälkeen valitaan uusi palvelualuejohtaja, joka tämän jälkeen vastaa palvelualueen organisaatiomuutoksen yksityiskohtaisesta valmistelusta. Valmistelu voidaan suorittaa myös siten, että varhaiskasvatuksen palvelualueen organisaatio valmistellaan ensin, mahdollisesti konsultin tuella, ja organisaation valmistumisen jälkeen valitaan palvelualuejohtaja. Valmistelun kannalta on katsottu tarkoituksenmukaiseksi, että uusi palvelualuejohtaja valitaan johtamaan valmistelua.

Asian käsittely

Hallintosäännön 30 §:ssä määrätään sivistystoimialan kunkin palvelualueen perustehtävistä. Hallintosäännön muuttamisesta päättää kaupunginvaltuusto. Hallintosäännön 37 §:n mukaisesti kasvatus- ja opetuslautakunta valitsee palvelualuejohtajan. Hallintosäännön 45 §:n mukaisesti toimialajohtaja päättää toimialansa muusta organisaatiosta, ellei ole kysymys koulujen perustamisesta tai lakkauttamisesta.

Kasvatus- ja opetuslautakunta käsitteli asiaa 21.11.2018 § 197 ja 12.12.2018 § 200. Asia palautettiin uudelleen valmisteltavaksi.

Yhteistoimintamenettely

Kaupunginhallituksen linjauksen toteuttamisella saattaa olla henkilöstövaikutuksia.

Asiaa on käsitelty sivistystoimialan yhteistyöryhmässä 19.11.2018 ja 10.12.2018. Sivistystoimialan yhteistyöryhmä tulee käsittelemään asiaa 21.1.2019. Toimialajohtaja oli selvittämässä asiaa varhaiskasvatuksen johtoryhmälle 14.11.2018. Varhaiskasvatuksen johtoryhmä on käsitellyt asiaa 29.11.2018 ja 10.1.2019. Varhaiskasvatuksen YT-ryhmä on käsitellyt asiaa 15.1.2019. Yhteisen hallinnon ja yhteisten palveluiden johtoryhmä (YT-ryhmä) on käsitellyt asiaa 16.1.2019.

Palvelualuejohtaja Maija-Liisa Rantasta on kuultu asiasta 14.11.2018 ja 7.1.2019. Palvelualuejohtaja Vesa Kulmalaa on kuultu asiassa 15.11.2018 ja 7.1.2019. Aluepäällikkö Virpi Kariluomaa on kuultu asiassa 16.11.2018 ja 9.1.2019. Aluepäällikkö Pia Jokista on kuultu asiassa 23.11.2018 ja 14.1.2019. Aluepäällikkö Kirsti Yrttiahoa on kuultu asiassa 26.11.2018 ja 14.1.2019.

Kuultavat on kutsuttu jälkimmäiseen kuulemiseen kirjallisesti ja kutsun liitteenä on ollut kirjallinen selvitys varhaiskasvatuksen hallinnollisesta muutoksesta ja sen mahdollisista vaikutuksista työtehtäviin siinä laajuudessa kuin asiaa on kutsun toimittamiseen mennessä valmisteltu. Kuultaville on varattu mahdollisuus antaa kirjallinen kannanottonsa asiasta 18.1.2019 mennessä. Annetut kannanotot ovat liitteinä 2 ja 3.

Mikäli kaupunginvaltuusto hyväksyy hallintosäännön muuttamisen esitetyllä tavalla, yhteistoimintalain mukainen käsittely mahdollisista muutoksista työtehtäviin käydään erikseen niiden henkilöiden kanssa, joita muutokset koskevat.

Liite 1                                  Ehdotus hallintosäännön 30 §:n muutoksiksi

Liite 2                                  Maija-Liisa Rantasen kannanotto 14.1.2019

Liite 3                                  Vesa Kulmalan kannanotto 16.1.2019

Oheismateriaali 1               Selvitys muiden suurten kaupunkien varhaiskasvatuksen organisaatioista

Oheismateriaali 2               Ote varhaiskasvatuksen johtoryhmän muistiosta 29.11.2018

Oheismateriaali 3               Ote varhaiskasvatuksen johtoryhmän muistiosta 10.1.2019

Oheismateriaali 4               Varhaiskasvatuksen YT-ryhmän muistio 15.1.2019

Oheismateriaali 5               Ote yhteisen hallinnon ja yhteisten palvelujen johtoryhmän muistiosta 16.1.2019

Oheismateriaali 6               Muistio Maija-Liisa Rantasen kuulemisesta 14.11.2018 (salassa pidettävä, JulkL 24 § 1 mom. 32 kohta)

Oheismateriaali 7               Muistio Maija-Liisa Rantasen kuulemisesta 7.1.2019 (salassa pidettävä, JulkL 24 § 1 mom. 32 kohta)

Oheismateriaali 8               Muistio Vesa Kulmalan kuulemisesta 15.11.2018 (salassa pidettävä, JulkL 24 § 1 mom. 32 kohta)

Oheismateriaali 9               Muistio Vesa Kulmalan kuulemisesta 7.1.2019 (salassa pidettävä, JulkL 24 § 1 mom. 32 kohta)

Oheismateriaali 10               Muistio Virpi Kariluoman kuulemisesta 9.1.2019 (salassa pidettävä, JulkL 24 § 1 mom. 32 kohta)

Oheismateriaali 11               Muistio Pia Jokisen kuulemisesta 14.1.2019 (salassa pidettävä, JulkL 24 § 1 mom. 32 kohta)

Oheismateriaali 12               Muistio Kirsti Yrttiahon kuulemisesta 14.1.2019 (salassa pidettävä, JulkL 24 § 1 mom. 32 kohta)

Oheismateriaali 13               Sivistystoimialan yhteistyöryhmän päätös 19.11.2018 § 67

Oheismateriaali 14               Sivistystoimialan yhteistyöryhmän päätös 10.12.2018 § 76

Oheismateriaali 15               Sivistystoimialan yhteistyöryhmän päätös 21.1.2019 § 5 (tarkastamaton)

Ehdotus        Kasvatus- ja opetuslautakunta päättää esittää kaupunginhallitukselle ja edelleen kaupunginvaltuustolle, että hallintosäännön 30 § muutettaisiin liitteen 1 mukaisesti.