Toimialajohtaja Timo Jalonen 1.12.2018:

Käsitellessään ensimmäisen osavuosikatsauksen edellyttämiä toimenpiteitä 4.6.2018 § 239 kaupunginhallitus päätti, että sivistystoimiala tekee varhaiskasvatuksen palveluohjaus- ja kustannusselvityksen yhteistyössä konsernihallinnon talouden ja rahoituksen vastuualueen kanssa ja sen ohjauksessa käsiteltäväksi kaupunginhallituksessa. Tehtyyn selvitykseen liittyen kaupunginhallitus päätti 5.11.2018 § 421 palveluohjausta koskien seuraavasti:

Lisäksi kaupunginhallitus päätti, että muita kuutoskaupunkeja merkittävästi suuremman vuorohoidon %-osuuden syistä Turussa tehdään erillinen selvitys ja että varhaiskasvatuksen tilaohjelma arvioidaan välittömästi uudelleen ottaen huomioon kaupungin palvelutarpeiden alueelliset (kaupunginosat) muutokset.

Samalla kaupunginhallitus päätti, että sivistystoimialalla kootaan yhden johtajan alaisuuteen kunnallinen suomenkielinen varhaiskasvatus, yksityinen varhaiskasvatus sekä varhaiskasvatuksen palveluohjaus.

Vuorohoitoa koskeva selvitys

Kaupunginhallitus ei ole antanut tarkempia määräyksiä vuorohoitoa koskevan selvityksen tekemisestä. Vuorohoitoselvitys on tarkoituksenmukaista tehdä siten, että asia tulee kasvatus- ja opetuslautakunnan käsiteltäväksi viimeistään toukokuussa 2019.

Palveluverkkopäätöksen 2019 - 2022 valmistelun käynnistäminen

Apulaiskaupunginjohtaja on 6.11.2018 § 3 päättänyt käynnistää sivistystoimialan varhaiskasvatuksen palveluverkon 2019 - 2022 valmistelun siten, että valmistelun koordinoimiseksi asetetaan konsernihallinnon, sivistystoimialan ja kaupunkiympäristötoimialan edustajista seuraava ohjausryhmä:

Jarkko Virtanen (pj.), Nora Hildén (siht.), Minna Juselius, Timo Jalonen, Vesa Kulmala, Valtteri Mikkola, Timo Collanus, Paula Keskikastari ja Andrei Panschin.

Ohjausryhmän jäsenet vastaavat toimialoillaan operatiivisen valmistelutyön toteuttamisesta konsernihallinnon, sivistystoimialan ja kaupunkiympäristötoimialan yhteistyönä.

Apulaiskaupunginjohtajan päätöksen mukaan palveluverkon valmistelu tulee toteuttaa siten, että asia voidaan esitellä kaupunginhallitukselle lausunnoille lähettämistä varten huhtikuussa 2019 ja päättää lausuntokierroksen jälkeen kaupunginvaltuustossa viimeistään kesäkuussa 2019.

Varhaiskasvatuksen hallinnollinen muutos

Hallintosäännön 30 §:n mukaan sivistystoimialan yhteisten palveluiden palvelualue vastaa tällä hetkellä vastaa varhaiskasvatuksen palveluohjauksesta, varhaiskasvatuslain mukaisista hankituista varhaiskasvatuspalveluista sekä perusopetuslain mukaisesta hankitusta esiopetuksesta, lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain määräämistä kunnalle kuuluvista tehtävistä, perusopetuslain mukaisesta aamu- ja iltapäivätoiminnasta oppilas- ja opiskelijahuoltopalveluista sekä hanke- ja projektitoiminnan koordinoinnista.

Kaupunginhallituksen linjaus varhaiskasvatuksen hallinnollisesta muutoksesta edellyttää muutoksia hallintosääntöön. Yhteisten palveluiden palvelualue tulisi lakkauttaa ja varhaiskasvatuksen palveluohjaus, varhaiskasvatuslain mukaiset hankitut varhaiskasvatuspalvelut, perusopetuslain mukainen hankittu esiopetus sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain määräämät kunnalle kuuluvat tehtävät siirtää varhaiskasvatuksen palvelualueen vastattavaksi. Loput yhteisistä palveluista eli oppilas- ja opiskelijahuoltopalvelut sekä hanke- ja projektitoiminnan koordinointi tulisi siirtää yhteisen hallinnon vastattavaksi.

Asian historiallinen tausta

Varhaiskasvatus siirtyi osaksi silloista opetustoimea 1.8.2010. Aiemmin varhaiskasvatus kuului muutamaa vuotta aiemmin yhdistettyyn sosiaali- ja terveystoimeen, jossa varhaiskasvatuksella oli oma tulosalueensa. Tulosalue muodosti oman kokonaisuutensa, johon kuuluivat sekä kunnalliset että yksityiset varhaiskasvatuspalvelut molemmilla kotimaisilla kielellä. Toiminta oli yhden tulosaluejohtajan alaisuudessa. Tulosalue jakautui maantieteellisesti viiden aluepäällikön alaisuuteen, jotka vastasivat tulosaluejohtajan tavoin alueensa kunnallisista ja yksityisistä varhaiskasvatuspalveluista sekä yhdestä kehittämistehtävästä.

Kun ammattiopetus päätettiin liittää osaksi opetustoimea 1.1.2011 lukien, muodostetiin uusi kasvatus- ja opetustoimi. Samassa yhteydessä päädyttiin ottamaan käyttöön sopimusohjaukseksi kutsuttu tilaaja-tuottaja -malli, jossa uuden palvelujohtajan tehtäviin kuului varhaiskasvatus- ja perusopetuspalveluiden tilaaminen. Kasvatus- ja opetustoimelle kuuluivat samat palvelutehtävät kuin nykyiselle sivistystoimialalle. Sivistystoimiala muodostettiin 1.1.2013, jolloin kaupunki luopui useammasta apulaiskaupunginjohtajasta ja virastopäälliköistä.

Silloinen opetuslautakunta käsitteli sopimusohjausjärjestelmän toteuttamista ja valmistautumista varhaiskasvatuksen siirtoon 31.3.2010 § 64, jolloin lautakunta äänin 7-3 ei lainkaan puoltanut uutta toimintamallia. Lautakunta piti mallia kalliina, vaikeaselkoisena ja sisäisiä erimielisyyksiä aiheuttavana. Kaupunginhallitus kuitenkin kumosi lautakunnan tekemän päätöksen.

Hallintouudistuksen seurauksena ruotsinkieliset varhaiskasvatuspalvelut vähitellen eriytyivät ruotsinkieliselle palvelualueelle. Suomenkielisen varhaiskasvatuspalveluiden tehtäväksi jäivät suomenkieliset varhaiskasvatuspalvelut.

Palvelujohtajan tehtäväkuva on vuosien kuluessa muuttunut merkittävästi. Perusopetuspalveluiden tilaajatehtävä on jäänyt kokonaan pois ja tilalle on tullut vastuu peruskoulujen aamu- ja iltapäivätoiminnasta ja uutena kokonaisuutena varhaiskasvatuksen palveluohjaus. Tällä hetkellä varhaiskasvatus on kolmen palvelualuejohtajan alaisuudessa, joista yksi hoitaa pelkästään varhaiskasvatuksen asioita, toinen pääosin ja kolmas osittain.

Myös aluepäälliköiden määrä on vähentynyt ja työnkuva muuttunut. Kaksi aluepäällikköä vastaa suomenkielisistä kunnallisista palveluista, kolmas ruotsinkielisistä ja neljäs yksityisistä palveluista.

Mikäli organisaatiota uudistettaisiin tämän esityksen mukaisesti, olisi kysymyksessä osittain paluu vuotta 2011 edeltäneeseen aikaan.

Tilanne muissa suurissa kaupungeissa

Kaksikielisyyden vuoksi tilanne Vantaalla, Espoossa ja Helsingissä muistuttaa eniten Turkua. Ruotsinkieliset palvelut on eriytetty omaksi kokonaisuudekseen, mutta suomenkielinen varhaiskasvatus on yhden johtajan alaisuudessa riippumatta siitä, onko kyse yksityisestä tai kunnallisesta palvelusta. Tampereella varhaiskasvatus- ja perusopetuspalvelut on yhdistetty yhden johtajan alaisuuteen. Oulussa varhaiskasvatus muodostaa yhden kokonaisuuden.

Kaikissa suurissa kaupungeissa on saman tyyppinen aluejärjestelmä kuin Turussa.

Muutos, sen tarkoitus ja vaikutukset

Kaupunginhallitus linjasi 5.11.2018 § 421, että varhaiskasvatuksen tulisi olla yhden johtajan alaisuudessa ruotsinkielistä varhaiskasvatusta lukuun ottamatta. Linjaus merkitsee, että palvelualuejohtajia olisi yksi vähemmän.

Toimialajohtajan tekemien kuulemisten perusteella näyttää tarkoituksenmukaiselta, että aluepäälliköiden tehtäväkuva palautettaisiin vuotta 2011 edeltävään tilanteeseen, jolloin he vastaisivat sekä kunnallisen että yksityisen varhaiskasvatuksen valvonnasta. Myös aluepäälliköiden keskuuteen on syntynyt vääränlaista vastakkainasettelua yksityisen ja kunnallisen varhaiskasvatuksen välille.

Mikäli organisaatiouudistus toteutuisi pääosin tehtäväkuvia muuttamalla, rajoittuisivat taloudelliset säästöt ainoastaan siihen, että toisesta palvelualuejohtajasta voitaisiin luopua. Kustannukset vähenisivät noin 106.500 euroa vuodessa pelkästään henkilöstömenoina. Henkilöstömenojen lisäksi tulisi jonkin verran muita säästöjä matkustamisesta, koulutuksista, tiloista ja työvälineistä. Kun tarkoituksena ei kuitenkaan ole kenenkään irtisanominen, säästöt toteutuisivat vain osittain. Toteutuvat säästöt riippuisivat siitä, mihin uuteen tehtävään toinen palvelualuejohtaja sijoittuisi. Vuoden 2019 talousarviossa on varhaiskasvatukseen varattu rahaa 96 miljoonaa euroa, joten suorat taloudelliset säästöt eivät olisi merkittäviä.

Tunnettu tosiasia on, että varhaiskasvatukseen sisältyy runsaasti polittis-ideologista latausta. Enimmillään suhtautuminen yksityiseen varhaiskasvatukseen on intohimoisen vastustavaa tai sitä kannattavaa. Nykyinen virkaorganisaatiomalli tukee vahvasti kyseistä toimintamallia, joka Turussa on muihin kaupunkeihin verrattuna poikkeuksellisen kärjistynyt. Käsitykseni mukaan virkaorganisaation tarkoituksena ei ole vahvistaa tämän tyyppistä toimintatapaa.

Kasvatus- ja opetuslautakunta sekä kaupunginhallitus ovat useampaan otteeseen kiinnittäneet huomiota siihen, että varhaiskasvatuksen kustannukset ovat Turussa korkeat. Mistään yleisestä huolettomuudesta ei toimialalla ole kuitenkaan kysymys, koska perusopetuksen, lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen kustannukset ovat alle koko maan keskitason ja samalla tasolla muiden suurten kaupunkien keskiarvon kanssa. Kaupunginhallitukselle tehdyn selvityksen perusteella varhaiskasvatuksella olisi noin neljän miljoonan euron säästöpotentiaali. Selkeämpi organisaatio saattaisi mahdollistaa tuon tavoitteen toteutumista. Tässä käsityksessä oli myös opetuslautakunta aikanaan maaliskuussa 2010. Muutoksen epäsuorat taloudelliset vaikutukset voisivat olla merkittävät.

Lapsi- ja perhevaikutusten näkökulmasta asialla ei ole vaikutusta. Kysymys on päiväkodinjohtajien lähiesimiesten tehtäväkuvien muuttumisesta ja uuden palvelualuejohtajan nimeämisestä, eikä näillä ole mitään suoraa yhteyttä lasten asemaan. Perheiden asemaan asialla saattaa olla merkitystä, koska uudella ratkaisulla voidaan paremmin turvata lähipalveluperiaatteen toteutuminen.

Asian käsittely

Hallintosäännön 30 §:ssä määrätään sivistystoimialan kunkin palvelualueen perustehtävistä. Hallintosäännön muuttamisesta päättää kaupunginvaltuusto. Hallintosäännön 37 §:n mukaisesti kasvatus- ja opetuslautakunta valitsee palvelualuejohtajan. Hallintosäännön 45 §:n mukaisesti toimialajohtaja päättää toimialansa muusta organisaatiosta, ellei ole kysymys koulujen perustamisesta tai lakkauttamisesta.

Asiaa on käsitelty sivistystoimialan yhteistyöryhmässä 19.11.2018. Asiaa tullaan seuraavan kerran käsittelemään sivistystoimialan yhteistyöryhmässä 10.12.2018.

Kaupunginhallituksen linjauksen toteuttamisella saattaa olla henkilöstövaikutuksia. Toimialajohtaja oli selvittämässä asiaa varhaiskasvatuksen johtoryhmälle 14.11.2018. Varhaiskasvatuksen johtoryhmä on käsitellyt asiaa 29.11.2018.

Palvelualuejohtaja Maija-Liisa Rantasta on kuultu asiasta 14.11.2018. Palvelualuejohtaja Vesa Kulmalaa on kuultu asiassa 15.11.2018. Aluepäällikkö Virpi Kariluomaa on kuultu asiassa 16.11.2018. Aluepäällikkö Pia Jokista on kuultu asiassa 23.11.2018. Aluepäällikkö Kirsti Yrttiahoa on kuultu asiassa 26.11.2018. Mikäli kaupunginvaltuusto hyväksyy hallintosäännön muutoksen, ao. henkilöiden kanssa käydään yhteistoimintalain mukainen käsittely mahdollisista muutoksista työtehtäviin.

Kasvatus- ja opetuslautakunta käsitteli asiaa 21.11.2018 § 197. Asia palautettiin uudelleen valmisteltavaksi.

Yhteenveto

Sen lisäksi, mitä aikaisemmin on todettu, tulisi

Mahdollinen muutos olisi järkevää toteuttaa toimintavuoden alussa 1.8.2019 tai varainhoitovuoden alussa 1.1.2020.

Liite 1                                  Ehdotus hallintosäännön 30 §:n muutoksiksi

Oheismateriaali 1               Kaupunginhallituksen päätös 5.11.2018 § 421

Oheismateriaali 2               Sivistystoimialan yhteistyöryhmän päätös 19.11.2018 § 67

Oheismateriaali 3               Ote varhaiskasvatuksen johtoryhmän muistiosta 29.11.2018

Oheismateriaali 4               Sivistystoimialan yhteistyöryhmän päätös 10.12.2018 § 76 (tarkastamaton)

Oheismateriaali 5               Henkilöstöjärjestöjen lausunto varhaiskasvatuksen hallinnollisen muutoksen valmistelusta 11.12.2018

Ehdotus        Kasvatus- ja opetuslautakunta merkitsee kaupunginhallituksen päätöksen 5.11.2018 § 421 tiedokseen.

Lisäksi kasvatus- ja opetuslautakunta päättää, että muita kuutoskaupunkeja merkittävästi suuremman vuorohoidon %-osuuden syistä tehtävä erillinen selvitys tuodaan kasvatus- ja opetuslautakunnan käsiteltäväksi viimeistään toukokuussa 2019.

Edelleen kasvatus- ja opetuslautakunta päättää esittää kaupunginhallitukselle ja edelleen kaupunginvaltuustolle, että hallintosäännön 30 § muutettaisiin liitteen 1 mukaisesti.