Palvelualuejohtaja, toimialajohtajan varahenkilö Vesa Kulmala:

Kaupunginhallitus on päättänyt kokouksessaan 4.6.2018 § 239, että sivistystoimiala tekee varhaiskasvatuksen palveluohjaus- ja kustannusselvityksen yhteistyössä konsernihallinnon talouden ja rahoituksen vastuualueen kanssa ja sen ohjauksessa käsiteltäväksi kaupunginhallituksessa syyskuun loppuun mennessä. Toisen osavuosikatsauksen yhteydessä 17.9.2018 §:ssä 348 kaupunginhallitus edelleen päätti, että varhaiskasvatuksen palveluohjaus- ja kustannusselvitys on tarkoituksenmukaista tuoda kaupunginhallituksen käsittelyyn lokakuun loppuun mennessä.

Kaupunginhallitus on aikaisemmin linjannut, että kunnallisten päiväkotien täyttöasteen tavoitetason tulee olla 100 prosenttia. Päätöksen johdosta varhaiskasvatuksessa on tiivistetty yhteistyötä eri osapuolten kesken. Varhaiskasvatuspaikkatilannetta käsitellään säännöllisesti varhaiskasvatuksen johtoryhmän kokouksissa että erillisissä palveluohjaustapaamisissa. Tämän lisäksi palveluohjaus tarpeen mukaan keskustelee varhaiskasvatuspaikkojen riittävyydestä aluepäälliköiden kesken. Edellä olevissa tapaamisissa tarkastellaan resurssien kohdentumista ja niiden riittävyyttä vastaamaan palvelutarpeeseen.

Varhaiskasvatus on palvelu, johon on huoltajilla ja lapsella lakisääteinen oikeus. Varhaiskasvatuslaissa 540/2018 säädetään 17 §:ssä, että lapsen vanhemman tai muun huoltajan, joka haluaa lapselle kunnan järjestämän varhaiskasvatuspaikan, on tehtävä sitä koskeva hakemus viimeistään neljä kuukautta ennen kuin lapsi tarvitsee paikan ja kunnan on järjestettävä varhaiskasvatusta mahdollisuuksien mukaan lapsen vanhemman tai muun huoltajan toivomassa muodossa. Varhaiskasvatuslain 5 §:ssä todetaan edelleen, että kunnan on pyrittävä järjestämään varhaiskasvatusta lähellä palvelun käyttäjiä ottaen huomioon asutuksen sijainti sekä liikenneyhteydet.

Edellä oleva säädös ei kuitenkaan merkitse sitä, että huoltajilla olisi oikeus saada palvelua aina lähimmästä yksiköstä. Hallituksen esityksessä (HE 40/2018) eduskunnalle kyseistä määräystä perustellaan seuraavasti: ”Varhaiskasvatus on palvelu, jota tulee pyrkiä tarjoamaan lähellä asukkaita huomioiden asutuksen sijainti sekä liikenneyhteydet. Säännös asettaisi ennen kaikkea kunnalle velvoitteen pyrkiä suunnittelemaan ja järjestämään palveluja ja palveluverkostoa asutus ja liikenneyhteydet huomioiden. Kyseessä on yleinen kunnan toimintaa ohjaava säännös, jolla ei luotaisi oikeuksia varhaiskasvatuksen asiakkaille. Säännös ei esimerkiksi oikeuttaisi saamaan palvelua aina lähimmästä toimintayksiköstä. Yleisenä säännöksenä sovellettavan kuntalain 1 §:n 2 momentin mukaan kunta edistää asukkaidensa hyvinvointia ja alueensa elinvoimaa sekä järjestää asukkailleen palvelut taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävällä tavalla.”

Lukuohje: Syksyn 2017-2018 ja kevään 2018-2019 ovat keskenään vertailukelpoiset. Syksyn osalta keskiarvoon on otettu mukaan elokuu-joulukuu ja kevään osalta tammikuu-toukokuu.

Kevään osalta voidaan todeta, että kunnalliset varhaiskasvatuspaikat on pystytty täyttämään tehokkaasti. Henkilöstöresursseja jouduttiin jopa lisäämään ja tilapäisryhmiä perustamaan useassa päiväkodissa eri puolilla kaupunkia, jotta kaikki varhaiskasvatukseen hakeneet ovat päässeet palvelun piiriin pyrkien vielä huomioimaan lähipalveluperiaatteen. Varhaiskasvatuksen kysyntä on jatkuvasti ollut korkeimmillaan keväällä. Korkean kysynnän vuoksi on hyödynnetty myös palvelusetelipäiväkoteja.

Syksyn 2018 (elokuu ja syyskuu) osalta palveluohjaus on huomioinut kaupunginhallituksen linjauksen kunnallisten päiväkotien täyttöasteesta. Täyttöaste on kasvanut merkittävästi syksyyn 2017 verrattuna ja kevätkauden 2019 täyttöasteen arvioidaan olevan suurempi kuin keväällä 2018 kuten osavuosikatsauksen käsittelyn yhteydessä edellytettiin. Perheille on lähtökohtaisesti ensin tarjottu kunnallista varhaiskasvatuspaikkaa. Mikäli lähipalveluperiaatteen mukaisesti kunnallisessa palvelussa ei ole ollut paikkoja vapaana, on perheelle esitelty muita vaihtoehtoa, kuten kuljetusmatkan päässä olevia kunnallisia palveluita ja lähialueella olevia palvelusetelipäiväkoteja. Erityisesti Runosmäki ja kaupungin keskusta ovat kärsineet kunnallisten paikkojen riittämättömyydestä, lähimmät vapaat paikat ovat olleet keskustaan auenneessa palvelusetelipäiväkodissa.

Palveluohjauksessa otetaan käyttöön syksyn aikana uusi käytössä olevan tietojärjestelmän lisäominaisuus. Tällä järjestelmällä tavoitellaan nopeampaa asiakaspalvelua, tehokkaampaan resurssien hyödyntämistä ja tietoturvallisempaan asiakastietojen käsittelyä.

Konsernihallinnon talousasiat, controller Timo Collanus:

Varhaiskasvatuksen kustannusvertailu ja -analyysi

Varhaiskasvatuksen taloudellisen näkökulman tarkastelu voidaan aloittaa Suomen kuuden suurimman kaupungin kunnallisissa päiväkodeissa järjestetyn varhaiskasvatuksen kokonaiskustannuksista 2017, jossa varhaiskasvatuksen kustannuksia laskennallista lasta kohden vertaillaan Helsingin, Espoon, Vantaan, Turun ja Tampereen kesken (Lähde: Kuuden suurimman kaupungin varhaiskasvatuksen palvelut ja kustannukset vuonna 2017, Kuusikko-työryhmä). Oulun kustannuksia ei voi verrata muiden kuntien laskennallisen lapsen kustannuksiin johtuen siitä, että Oulu on ainoana kuutoskaupungeista ottanut käyttöön henkilöstömitoitusta koskevan muutoksen 1/7:stä 1/8:aan. Viiden suurimman kaupungin kunnallisissa päiväkodeissa järjestetyn varhaiskasvatuksen kokonaiskustannukset laskennallista lasta kohden olivat vuoden 2017 lopussa keskimäärin 9 873 euroa.

Taulukko 1. Kunnallisen päiväkotihoidon vuosikustannukset (€) laskennallista lasta (kahden vuoden keskiarvo) kohden vuonna 2017.

Kunnallisten päiväkotien kustannusrakenne vaihtelee muun muassa tukipalvelujen erilaisesta järjestämistavasta johtuen. Henkilöstökustannuksiin sisältyvät päiväkotien henkilöstökustannukset. Päiväkotien osuus varhaiskasvatuksen yhteisistä henkilöstökustannuksista (varhaiskasvatuksen johto- ja hallintohenkilöstö) sisältyy kohtaan ”muut kustannukset”. Pitkät työurat samalla työnantajalla ja eläkkeellä olevien ihmisten lukumäärä vaikuttaa eläkemenoperusteisen maksun suuruuteen.

Taulukko 2. Eri kustannuslajien osuus kunnallisessa päiväkodissa järjestetyn varhaiskasvatuksen kokonaiskustannuksista vuonna 2017.

Turussa tilakustannukset olivat kuusikkokaupunkien vertailussa tavanomaisella tasolla vuonna 2017. Laskennallista lasta kohden ne olivat 1.580 euroa vuodessa. Tilakustannusten osuus kunnallisten päiväkotien kustannuksista vaihteli Turun 15,2 prosentista Espoon 18,5 prosenttiin. Tilakustannuksista suurin osa on sisäisiä vuokria kunnan toimitiloja hallinoivalle yksikölle. Kustannuksiin laskennallista lasta kohden vaikuttavat muun muassa päiväkoteihin sijoitettavien lasten lukumäärä, vuokran määrity, neliöhinta lasta kohden, tehdyt peruskorjaukset ja uudet tilat. Kunnat käyttävät sisäisen vuokran määrittämisessä erilaisia perusteita ja laskentatapoja, minkä seurauksena tilakustannusten vertailu ei välttämättä ole yhteismitallista.

Kuusikkokaupunkien vertailussa Turussa oli vuonna 2017 kalleimmat henkilöstökustannukset laskennallista lasta kohden (7.485 euroa). Tukipalvelujen eli ateria-, siivous- ja laitoshuollon kulujen osuus päiväkotien kokonaiskustannuksista vaihteli Turun 9,3 prosentista Tampereen 15,1 prosenttiin ja niiden kustannukset laskennallista lasta kohden vaihtelivat Turun 964 eurosta Espoon 1.467 euroon. Siivouspalvelujen osalta korkeimmat kustannukset olivat Vantaalla (360 euroa/laskennallinen lapsi), alhaisimmat kustannukset olivat Turussa (30 euroa/laskennallinen lapsi) ja Helsingissä (161 euroa/laskennallinen lapsi). Turussa ja Helsingissä päiväkotien siivous järjestetään suurelta osin varhaiskasvatuksen omien päiväkotiapulaisten ja laitoshuoltajien toimesta, ja siivouksen kulut sisältyvät kunnallisessa päiväkodissa järjestettävän varhaiskasvatuksen henkilöstökustannuksiin ja muihin kustannuksiin. Tämä selittänee osaltaan Turun korkeampia henkilöstökustannuksia.

Kuva 1. Kustannukset menolajeittain kunnallisen päiväkotihoidon laskennallisen lapsen1 vuosikustannuksista vuonna 2017.

Kunnallisten päiväkotien vuosikustannukset olivat Turussa toiseksi korkeimmat laskennallista lasta kohden vuonna 2017 (10.393 euroa). Kuvassa 2 on kuvattu kunnallisten päiväkotien vuosikustannusten kehitystä laskennallista lasta kohden vuodesta 2005 vuoteen 2017. Yleisenä kehityssuuntana on ollut kaupunkien välisten kustannuserojen kaventuminen. Turun kustannusten trendi on ollut kasvava vuodesta 2008 lähtien. Vuonna 2016 vuosikustannukset olivat Turussa kuusikkokaupunkien korkeimmat, mikä selittyy parhaiten palvelusetelien määrän nopealla kasvulla samalla kun varhaiskasvatuksen kokonaiskysyntä pysyi lähes ennallaan. Kuusikon keskiarvo ylittyi vuonna 2011 ja tällä hetkellä Turun kustannukset ovat hieman alle kalleimpana olevan Espoon.

Kuva 2. Kunnallisten päiväkotien deflatoitujen1 vuosikustannusten kehitys laskennallista lasta kohden vuosina 2005–2017 suhteutettuna Kuusikon aritmeettiseen keskiarvoon (vuosi 2005=1).

Vuorohoitoa eli ilta- ja viikonloppu- tai ympärivuorokautista varhaiskasvatusta on Turussa eniten kaikista kuutoskaupungeista. Vuorohoidossa olevien lasten prosentuaalinen osuus kunnan järjestämässä varhaiskasvatuksessa olevista lapsista oli Turussa 7,1 % kuutoskaupunkien keskiarvon ollessa 3,5 %. Alhaisimmat osuudet olivat Helsingissä ja Espoossa, 2,4 prosenttia. Vuorohoidon osuus on kasvanut Turussa huomattavasti viime vuosina. Lisäkustannukset syntyvät siitä, että henkilöstöä tulee resursoida koko aukioloajalle päivähoitoasetuksen mukaisesti. Ilta-, yö- ja viikonloppuna tehdyn työn korvaukset maksetaan KVTES:en mukaisesti. Vuorohoidon ruokailu- ja siivousjärjestelyihin tarvitaan lisäresurssia suhteessa päiväaikaan toimivaan varhaiskasvatukseen.

Keskeisenä havaintona kuutoskaupunkien vertailusta voidaan todeta, että mikäli Turun omissa päiväkodeissa järjestetty päiväkotihoito olisi yksikkökustannuksiltaan suurten kaupunkien keskimääräisellä tasolla (Helsinki, Espoo, Vantaa, Tampere), säästöpotentiaalia olisi Turussa vuoden 2017 vertailutiedoilla arvioituna noin 4 milj. euroa.

Edellä mainitun kuusikkotyöryhmän raportin lisäksi sivistystoimiala on viime syksynä 18.10.2017 § 148:ssä raportoinut kasvatus- ja opetuslautakunnalle varsin kattavasti tekijöistä, jotka kohottavat päivähoidon kustannustasoa suhteessa muihin kuutoskaupunkeihin (ks. alla oleva taulukko). Nämä tiedot ovat edelleen ajankohtaisia.

Varhaiskasvatuksen toimintaympäristön muutos ja siihen vastaaminen

Suuntaviivat nykyiselle varhaiskasvatuksen järjestämisen mallille asetettiin kaupunginhallituksessa 7.5.2012 § 234 ”Päivähoidon järjestämissuunnitelma”.

Kaupungin järjestämän varhaiskasvatuksen kysyntä on kasvanut vuodesta 2012 – vuoteen 2017 vajaalla 600 lapsella. Kysynnän kasvu on johtunut 2013-2015 väestön kasvusta ja vuodesta 2016 alkaen osallistumisasteen kasvusta työttömyyden vähentymisen seurauksena. Palveluiden kasvu on tapahtunut palveluseteleillä hankitussa varhaiskasvatuksessa (noin +1400 lasta v. 2012 -2017), sillä samaan aikaa kaupungin omien varhaiskasvatuspalveluiden piirissä olevien lasten kokonaismäärä on pysynyt entisellään tai jonkin verran vähentynyt. Pääosin siirtymää palveluseteleihin on tapahtunut kotihoidon tuesta.

Väestöennusteen perusteella varhaiskasvatuksen palvelujen kokonaiskysynnässä ei odoteta kaupunkitasolla oleellisia muutoksia lähivuosina 2019 – 2023. Sen sijaan vuodesta 2023 eteenpäin varhaiskasvatuksen kysyntä alkaa ennusteen mukaan taas kasvaa, mikä johtuu valtakunnallisesti tapahtuvasta väestön ikärakenteen muutoksesta.

Vuosina 2018–2019 kunnalliseen varhaiskasvatukseen on otettu käyttöön ja tullaan ottamaan käyttöön uusia kiinteistöjä. Kiinteistöt korvaavat osittain käytöstä pois jääneitä tai jätettäviä tiloja. Uusien yksiköiden tilakapasiteetti mahdollistaa kunnallisten päiväkotipaikkojen lisäämisen. Päiväkotipaikkojen kokonaismäärän osalta ei muuta tilojen lisäämistarvetta ole näköpiirissä vuoteen 2023 mennessä.

Kuva 3. Varhaiskasvatuksen palvelut 2012–2017 ja väestöennuste 2018–2024.

Alueellisesti tarkasteltuna tilanne on kuitenkin haastavampi kuin kaupunkitasolla. Joillakin Turun alueilla varhaiskasvatuksen kysyntä kasvaa myös lähivuosina. Varhaiskasvatuslain 17 §:n mukaan varhaiskasvatusta on järjestettävä mahdollisuuksien mukaan huoltajan toivomassa muodossa ja 5 §:n mukaan lähellä palvelun käyttäjiä ottaen huomioon asutuksen sijainti ja liikenneyhteydet. Kasvatus- ja opetuslautakunnassa 15.8.2018 olleen koulu- ja päiväkotikohteiden investointisuunnitelman 2018–2028 mukaan uusille päivähoitopaikoille on lähivuosina tarvetta ainakin keskustassa ja Skanssissa.

Mikäli kasvavaan alueelliseen päivähoidon kysyntään reagoidaan uusien kaupungin omien päiväkotien rakentamisella, varhaiskasvatuksen lapsikohtaiset kustannukset kasvavat. Uusien tilojen vuokrat ovat vanhoja korkeampia eikä muiden kustannusten osalta saatane oleellisia säästöjä.

Päiväkotihoidon tarpeen alueellinen kasvu tulisi hoitaa omien päiväkotien käytön tehostamisella parantamalla täyttöastetta sekä vanhojen toimitilojen kustannustehokkaalla korjaamisella. Täyttöastetta parannettaessa kaupungin henkilöstö- ja tilakustannukset pysyvät entisellään, jolloin lapsikohtainen kustannus pienenee. Edullista voi olla myös korjata omia vanhoja tiloja siten, että niihin voidaan sijoittaa nykyistä suurempi määrä lapsia.

Mikäli edellä mainittu alueellinen lisäkapasiteetti ei riitä, seuraavaksi kustannustehokkain vaihtoehto on palveluseteleillä hankittu varhaiskasvatus. Vuonna 2016 on sivistystoimialalla tehty laskelma, jonka mukaan palveluseteleillä hankitut päiväkotihoitopaikat ovat kaupungille noin 30 % edullisempia kuin kaupungin omissa päiväkodeissa. Vaikka kyseinen arvio on jo muutaman vuoden vanha ja kustannustekijöissä on tapahtunut muutoksia, ja laskentamallin tarkkuuttakin voidaan kyseenalaistaa, on edelleen aihetta olettaa, että edullisin tapa uusien päivähoitopaikkojen tarjontaan on palveluseteleillä hankittu varhaiskasvatus. Tällä hetkellä kaupunginvaltuuston tavoitteena kaupungin oman tuotannon ja yksityisen hoidon suhde 70/30. Mikäli toiminnan taloudellista tehokkuutta halutaan lisätä, edellä mainittua suhdelukua jouduttaisiin todennäköisesti tarkistamaan.

Kaupunginjohtaja Minna Arve:

Mikäli Turun kunnallisissa päiväkodeissa järjestetty päiväkotihoito olisi yksikkökustannuksiltaan kuutoskaupunkien keskimääräisellä tasolla, säästöpotentiaalia olisi Turussa vuoden 2017 vertailutiedoilla arvioituna noin 4 milj. euroa. Kunnallisten päiväkotien keskimääräistä korkeammat yksikkökustannukset johtuvat osittain tekijöistä, joihin ei voida vaikuttaa, kuten väestörakenteesta.

Tämän lisäksi voidaan todeta, että Turussa kunnallisissa päiväkodeissa on vertailukaupungeista korkeimmat henkilöstökustannukset lasta kohden. Tähän vaikuttavia tekijöitä ovat muun muassa henkilöstön korkeampi koulutustaso ja sijaistusjärjestelyt. Myös vertailukaupunkeihin nähden poikkeuksellisen korkea vuorohoidon osuus kasvattaa henkilöstökuluja kunnallisissa päiväkodeissa.

Tilakustannukset hoitopaikkaa kohden ovat maltilliset kunnallisissa päiväkodeissa muihin kuutoskaupunkeihin nähden, mutta nykyisellä kokonaiskustannustasolla tilakustannusten kasvuun ei olisi varaa uudisrakentamisen yhteydessä, mikä tulee ottaa huomioon sopeutettaessa kaupungin palveluverkkoa alueelliseen kysyntään.

Palveluohjauksen toimivuus kaupungin itse tuottaman varhaiskasvatuksen ja palvelusetelipäiväkotien välillä on tärkeää, koska palveluohjauksen onnistuminen vaikuttaa oleellisesti varhaiskasvatuksen järjestämisen kokonaiskustannuksiin ja asiakastyytyväisyyteen. Kaupunginhallituksen palveluverkkopäätöksessä 7.5.2012 linjatut alueellisesti rinnakkaiset kaupungin omat ja yksityiset varhaiskasvatuspalvelut ovat olleet vastaus kysynnän kasvuun, mutta malli on käytännössä johtanut omien päiväkotien täyttöasteen alentumiseen. Uusien päiväkotipaikkojen yksikköhinta on palveluseteleillä laskenut, mutta samalla oman varhaiskasvatuksen yksikkökustannukset ovat kasvaneet.