Apulaiskaupunginjohtaja Jarkko Virtanen 16.6.2016:

Taustaa

Työterveyshuoltolain (1383/2001) mukaan työnantajan on järjestettävä ennalta ehkäisevät työterveyshuoltopalvelut kustannuksellaan. Työnantajan järjestämä sairaanhoito perustuu Suomessa vapaaehtoisuuteen.

Terveydenhoitolain (1326/2010) 18 §:n mukaan kunnan on järjestettävä alueellaan sijaitsevissa työpaikoissa työskenteleville työntekijöille työterveyshuoltolain 12 §:ssä ja muualla laissa säädetyt työterveyshuoltopalvelut. Kunta voi sopia työnantajan kanssa vapaaehtoisten sairaanhoito- ja muiden terveydenhuoltopalvelujen järjestämisestä osana työterveyshuoltopalveluja.

Sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistus on edelleen vireillä, mutta tällä hetkellä käytettävissä olevien tietojen mukaan uudistus ei tulisi kuitenkaan koskemaan työterveyshuoltoa. Tämä tarkoittaisi muun ohella sitä, että kunnalla olisi edelleen järjestämisvastuu työterveyshuollon lakisääteisten ennaltaehkäisevien palvelujen osalta.

Kuntalakia (365/1995) muutettiin vuonna 2013. Kyseisen muutoksen taustalla oli muun ohella ns. Palmia -tapaus ja EU:n valtiontukisäännökset, joita sovelletaan sellaiseen taloudelliseen toimintaan, joka määriteltiin yhtiöittämistä koskevassa kuntalain muutoksessa käyttämällä ”kilpailutilanteessa markkinoilla” -termiä. Säännökset kunnan toiminnasta kilpailutilanteessa markkinoilla (yhtiöittämisvelvollisuus) ja poikkeuksista yhtiöittämisvelvollisuudesta on otettu uuteen kuntalakiin (410/2015, jäljempänä kuntalaki) pääosin edellistä lakia vastaavina.

Kuntalain 126 §:n mukaisesti kunnalla on yhtiöittämisvelvollisuus kunnan toimiessa kilpailutilanteessa markkinoilla. Pykälän 2 momentissa säädetään tarkemmin, millaista toimintaa ei katsota hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla. Momentissa suljetaan tapauskohtaisella tulkinnalla pois tiettyjä toimintoja, jolloin kunnan ei katsota olevan kilpailutilanteessa markkinoilla. Momentin 1 kohdan mukaan kilpailutilanteesta markkinoilla ei ole kyse, jos kunta järjestää lain perusteella omana toimintanaan palveluja kunnan asukkaille ja muille, joille kunnan on lain perusteella järjestettävä palveluja.

Kuntalakia koskevassa eduskuntakäsittelyssä (HaVM 55/2014 vp) kuntalain 150 §:n 2 momenttiin lisättiin työterveyshuollon palvelujen tuottamista koskeva siirtymäsäännös siten, että yhtiöittämisvelvoitetta sovelletaan säännöksessä tarkoitettuihin palveluihin vuoden 2017 alusta. Siirtymäaika koskee työterveyshuollon sairaanhoitopalveluja, jotka ilman siirtymäaikaa olisi pitänyt yhtiöittää jo aiemmin. Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevaan siirtymäsäännökseen liittyvät myös säännökset eläketurvasta ja varainsiirtoverovapaudesta.

Viimeisimmät julkisia hankintoja koskevat direktiivit (2014/23–25/EU) annettiin 26.2.2014. Jäsenvaltioiden tuli saattaa direktiivien määräykset osaksi kansallista lainsäädäntöä 18.4.2016 mennessä. Työ- ja elinkeinoministeriö julkaisi 3.3.2016 tiedotteen siitä, että hankintadirektiivit eivät ole osana Suomen kansallista hankintalainsäädäntöä vielä 18.4.2016, jolloin direktiivien voimaansaattamisaika päättyi. Tiedotteen mukaan hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle viimeistään kesäkuussa 2016 ja tavoitteena on, että uusi hankintalainsäädäntö olisi voimassa loppuvuodesta 2016.

Sidosyksikköjä koskeva sääntely on syntynyt Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Voimassa olevassa julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) on sidosyksikköjä koskeva säännös (10 §).

EU-tasolla sidosyksikköjä koskeva säännös on uuden hankintadirektiivin 12 artiklassa, jossa täsmennetään sidosyksiköitä koskevia säännöksiä esimerkiksi yhteisen määräysvallan käyttämisen ja toiminnan pääasiallisen kohdistumisen osalta. Artiklassa säädetään sidosyksikön toiminnan kohdistumisen vaatimus siten, että yli 80 % sidosyksiköksi määritellyn toimijan toiminnoista tulee kohdistua sen määräysvaltaa käyttävään tahoon. Direktiivin mukaan sallittu ulosmyynti avoimilla markkinoilla on siis 20 prosenttia.

Tällä hetkellä vaikuttaa siltä, että Suomen kansallisessa hankintalainsäädännössä ei tultaisi esittämään direktiivin sallimaa liikkumavaraa taikka pitäytymään direktiivin sanamuodossa, vaan myyntiä muille kuin määräysvaltaa käyttäville tahoille ei Suomessa tultaisi sallimaan käytännössä juuri lainkaan tai enintään 10 %.

Turun Työterveystalon nykytilanne

Kaupunginhallitus päätti 5.11.2012 § 511, että työterveyshuollon palvelujen järjestämiseksi ja tuottamiseksi perustetaan 1.1.2013 toimintansa aloittanut itsenäinen taseyksikkö kaupunginhallituksen alaisuuteen aiemman peruspalvelulautakunnan alaisen työterveyshuollon nettoyksikön sijaan.

Kaupunginhallituksen johtosäännön (Kv 15.12.2014 § 193) 21 §:n mukaan palvelukeskuksen tehtävänä on tuottaa kaupunginhallituksen päättämiä palveluja kaupunkikonsernille ja ulkoisille asiakkaille. Turun Työterveystalo, jota johtaa työterveysjohtaja, on kaupunginhallituksen alaisuudessa toimiva palvelukeskus. Palvelukeskuksen johtaja johtaa ja valvoo kaupunginhallituksen konsernijaoston ja kaupunginjohtajan alaisena palvelukeskusta, vastaa sen kehittämisestä, taloudesta ja toiminnasta sekä asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta. Kaupunginjohtaja määrää palvelukeskusten johtajien tehtävistä sekä palvelukeskusten ohjaamisesta ja raportoinnista. Kaupunginjohtaja päättää palvelukeskuksen nettobudjetoinnista.

Turun Työterveystalo palvelee Turun kaupungin, sen konserniyhteisöjen sekä Turun alueella toimivien pk-yritysten, varustamojen ja julkisten yhteisöjen asiakkaita laadukkaan työterveyshuoltokäytännön mukaisesti. Palvelujen laajuudesta ja mittareista neuvotellaan aina työnantajien kanssa.

Turun Työterveystalo on täyttänyt lain kaupungille asettamat velvoitteet työterveyshuoltopalvelujen järjestämisestä alueellaan oleville työpaikoille. Konsernihallinnossa palvelukeskuksen valvontavastuullinen viranhaltija on henkilöstöjohtaja.

Työterveystalon henkilöstömäärä on 82. Turun Työterveystalon työterveyspalveluiden piirissä on noin 12.000 Turun kaupungin työntekijää sekä noin 10.000 julkisten ja yksityisten yritysten työntekijää.   

Työterveyshuollon lakisääteiset palvelut sisältävät työterveysyhteistyön, työkyvyn arvioinnin ja tukemisen, työpaikkaselvitykset, työterveystarkastukset, neuvonnan ja ohjauksen, ryhmätoiminnan sekä ensiapuvalmiuden arvioinnin ja tukemisen. Sairaanhoidon palvelut voivat sisältää yleislääkäritasoisen sairaanhoidon (työterveyslääkärin ja -hoitajan vastaanotto, tavanomaiset tutkimukset) lisäksi tarvittaessa työfysioterapeutin ja työterveyspsykologin palvelut sekä erikoislääkäri-konsultaatioita ja joitain erikoistutkimuksia.

Yhtiöiden perustaminen

Työterveyshuollon kokonaisuuden tarkoituksenmukaisen ja tuloksellisen järjestämisen kannalta on valmistelussa pidetty käytännössä hyvin ongelmallisena organisoida työterveyshuoltoa esimerkiksi siten, että yhtiöittämisvelvollisuuden piiriin kuulumatonta osaa toiminnoista hoidettaisiin palvelukeskuksen/taseyksikön toimesta ja yhtiöittämisvelvoitteen piiriin kuuluvia toimintoja yhtiön toimesta. Käytäntö saattaisi johtaa toimintojen kokonaisuuden eriytymiseen. Se olisi ristiriidassa hyvän työterveyshuoltokäytännön kanssa, jonka mukaisesti työterveyshuolto toteutetaan yhtenä kokonaisuutena siten, että samat työterveyshuollon ammattihenkilöt ja asiantuntijat toteuttavat sekä ehkäisevää työterveyshuoltoa että sairaanhoitoa.

Turun kaupungilla on työterveyshuollon asiakkaana riittävän suuri volyymi tuotantotoimintojen kriittisen tuottavuuden saavuttamiseksi. Valtakunnallisessa vertailussa ei ole osoitettavissa, että Turun työterveyshuollon laajuisella palvelujen kilpailuttamisella olisi saavutettavissa pitkällä aikavälillä kustannushyötyjä. Päinvastoin kilpailuttaminen saattaisi nostaa merkittävästi ostopalvelujen kustannuksia, jotka tällä hetkellä ovat erittäin kohtuullisella tasolla markkinoilta saataviin vastaaviin palveluihin verrattuna.

Mikäli perustettaisiin tässä vaiheessa vain yksi, kilpailluilla markkinoilla toimiva yhtiö, kaupunki joutuisi kilpailuttamaan myös itse siltä hankkimansa palvelut. Tällaisessa murrostilanteessa esimerkiksi riskiä ns. saalistushinnoittelusta ei voida täysin sulkea pois. Valmistelussa onkin päädytty esittämään kahden erillisen yhtiön perustamista, joista toinen, Turun kaupungin Työterveyshuolto Oy, olisi hankintalainsäädännössä tarkoitettu sidosyksikkö ja toinen, Turun Työterveyshuolto Oy, olisi perustettu kilpailemaan markkinoilla.

Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä, joka on hankintayksikön määräysvallassa. Lisäksi sidosyksikön edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa. Määräysvallan täyttymisen osalta hankintayksikön katsotaan käyttävän määräysvaltaa samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa silloin, jos se käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Tällaista määräysvaltaa voi käyttää myös toinen oikeushenkilö, joka on samalla tavoin hankintayksikön määräysvallassa.  Vielä edellytyksenä on, että sidosyksikkö harjoittaa vähintään laissa säädettyä osuutta (edellä olevaan viitaten ulosmyynnin sallittu raja kansallisesti vielä ratkaisematta) toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Kaikkien lueteltujen tunnusmerkkien pitää täyttyä samaan aikaan, jotta kyse olisi sidosyksiköstä.

Hankintayksiköiden katsotaan yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista. Yksittäinen edustaja voi kuitenkin edustaa useita tai kaikkia osallistuvia hankintayksiköitä sidosyksikön hallintotoimielimessä. Yhteisen määräysvallan edellytyksenä on myös, että hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin sekä se, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti.

Yhteisen määräysvallan täyttyminen on hankintalainsäädännön väline arvioida määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden tapaa vaikuttaa sidosyksikön toimintaan ja tavoitteisiin. Tällä ei poiketa osakeyhtiölain (624/2006) tarkoittamasta peruslähtökohdasta, jonka mukaan osakeyhtiön hallitus edustaa yhtiötä.

Hankintayksikön kuten Turun kaupungin tai Turun Ammattikorkeakoulun Oy:n on mahdollista tehdä yhtiöltä kynnysarvon ylittäviä työterveyspalveluhankintoja kilpailuttamatta vain, mikäli sidosyksikköstatukselle asetetut edellytykset yhtiön osalta täyttyvät. Yhtiöllä tulisi siten olla hankintayksikköomistus ja sen tulisi muutoinkin täyttää sidosyksikölle säädetyt edellytykset. Turun kaupungin lisäksi omistajina voisivat olla ne Turun kaupungin konserniyhteisöt, jotka ovat itse hankintayksiköitä. Myöhemmin harkittavaksi voisi tulla myös muiden hankintayksiköiden osa-omistajuus. Lähtökohtana kuitenkin on, että Turun kaupungilla säilyy enemmistö osakkeista. Yhtiön perustamisvaiheessa omistajana olisi Turun kaupunki. Muiden hankintayksiköiden kuten konserniyhtiöiden mukaantulo aikataulutettaisiin ja neuvoteltaisiin myöhemmin. 

Tässä valmisteluvaiheen yhtiöiden osakepääoma olisi osakeyhtiölain mukainen minimipääoma. Työterveyshuollon jatkuvuuden ja yhtiöiden toiminnan kannalta vakavaraisuusvaatimukset edellyttänevät kuitenkin osakepääoman merkittävää nostamista myöhemmässä vaiheessa.

Päätöksenteko

Kaupunginhallituksen johtosäännön (Kv 15.12.2014 § 193) 8 §:n mukaan kaupunginhallitus ratkaisee muun ohella asiat, jotka koskevat yhtiöiden ja yhteisöjen perustamista kaupunginvaltuuston linjausten mukaisesti.

Yhtiöittämistä koskeva päätöksenteko on tarkoitus toteuttaa kaksivaiheisesti. Nyt käsittelyssä olevassa ensimmäisessä vaiheessa kaupunginhallitus päättää yhtiöiden perustamisesta ja hyväksyy niiden perustamisasiakirjat, joita ovat yhtiöjärjestys ja perustamissopimus. Lisäksi kaupunginhallitus päättää yhtiöille perustettaessa maksettavasta osakepääomasta. Kaupunginjohtaja nimeää yhtiön väliaikaisen toimeenpanevan hallituksen.

Toinen päätöksenteon vaihe ajoittuu tehtävien siirtymiseen yhtiöille vuoden 2016 loppuun mennessä. Ennen liikkeen luovutuksen ratkaisemista asiaa on käsiteltävä työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetussa laissa (449/2007) ja työterveyshuoltolaissa laissa säädetyllä tavalla. Neuvottelut on aloitettava niin ajoissa kuin mahdollista. Yhtiöiden perustamista koskevaa asiaa käsitellään yhteistyötoimikunnan kokouksessa 21.6.2016.

Kaupunginhallitus päättää liiketoiminnan mahdollisesta siirrosta tai luovutuksesta ja hyväksyy siihen liittyvät asiakirjat.

Liite 1Turun kaupungin Työterveyshuolto Oy:n perustamissopimus

Liite 2Turun kaupungin Työterveyshuolto Oy:n yhtiöjärjestys

Liite 3Turun Työterveyshuolto Oy:n perustamissopimus

Liite 4Turun Työterveyshuolto Oy:n yhtiöjärjestys

Kaupunginjohtaja Aleksi Randell:

EhdotusKaupunginhallitus päättää perustaa Turun kaupungin Työterveyshuolto Oy:n ja Turun Työterveyshuolto Oy:n ja hyväksyä liitteenä olevat yhtiöiden perustamisasiakirjat hyväksytään.

Lisäksi kaupunginhallitus päättää, että yhtiöiden osakepääoma perustamisvaiheessa on osakeyhtiölain mukainen minimipääoma 2.500 euroa ja yhtiöiden käynnistämisvaiheen hallituksissa on kolme jäsentä.

Kaupunginjohtaja oikeutetaan tekemään myöhemmin tarvittavat vähäiset muutokset yhtiöiden perustamisasiakirjoihin.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Yrttiahon ehdotus asian pöydälle panemisesta raukesi kannatuksen puuttuessa.