Kaupunkiympäristö, luvat ja valvonta, valvontajohtaja Leena Salmelainen 14.8.2024:

Turussa on valtakunnallisestikin arvioiden tavanomaista enemmän vanhoja rakennuksia, joiden kunnossapito on kulttuurihistorian säilymisen kannalta tärkeää. Turun kaupungin voimassa olevissa asemakaavoissa on yhteensä 1​ 137 rakennusalaa, jolle on asemakaavassa osoitettu jonkinlainen suojelumerkintä (tilanne 06/2024). Samalla rakennusalalla saattaa olla useita suojeltuja rakennuksia, joten todellisuudessa suojeltujen rakennusten määrä on jonkin verran suurempi. Lisäksi Turun kaupungissa on 28 rakennussuojelulailla – tai asetuksella suojeltua rakennuskokonaisuutta. Osa näistä kohteista sisältää useampia rakennuksia, esimerkiksi Bryggmannin huvilat ovat yksi kohde. Suojeltujen rakennusten määrä on suuri, koska Turku on Suomen vanhin kaupunki, jolloin myös rakennuskanta on vanhaa.

Valtaosassa näistä suojelluista rakennuskohteista kiinteistöjen omistajat ovat huolehtineet rakennusten kunnossapidosta asianmukaisesti ja maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Kuitenkin joukossa on myös arvokkaita rakennuskohteita, joiden kunnossapito on vuosien varrella pahasti laiminlyöty. Lisäksi Turussa on useita rakennushistoriallisesti tärkeitä rakennuksia, joita ei ole suojeltu asemakaavalla tai rakennussuojelulailla.

Turun kaupungin ja rakennusvalvontaviranomaisen ensisijaisena tavoitteena on suojeltujen, arvokkaiden rakennusten säilyminen turvallisessa, terveellisessä ja käyttökelpoisessa kunnossa riippumatta siitä, kuka kiinteistöt ja rakennukset omistaa. Suomen vanhimmalla kaupungilla ei ole varaa jättää vanhoja, arvokkaita rakennuksiaan rapistumaan vain siitä syystä, että kiinteistön omistaja ei syystä tai toisesta huolehdi lain mukaisista velvoitteistaan.

Rakennusvalvontaviranomaisen (rakennus- ja lupalautakunta) sekä rakennusvalvonnan yhtenä tehtävänä on valvoa rakennetun ympäristön kunnossapitoa sekä maankäyttö- ja rakennuslain velvoitteiden noudattamista (ns. jatkuva valvonta). Merkittävä osa rakennusten kunnostusta koskevista ilmoituksista tulee rakennusvalvontaan tiedoksi kuntalaisten kautta. Myös rakennusvalvonnan viranhaltijat tekevät havaintoja kunnostusta edellyttävistä kohteista valvoessaan rakennustyömaita ja liikkuessaan virkatehtävissä Turun kaupungin alueella. Näiden lisäksi rakennus- ja lupalautakunta tekee vuosittain ympäristökatselmuksia, joiden tarkoituksena on havainnoida kunnostusta edellyttäviä rakennuskohteita Turun kaupungin alueella.

Lainsäädäntö

Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) 22 luvussa annetaan määräyksiä rakennusten ja niiden ympäristön kunnossapidosta:

Rakennus ympäristöineen on pidettävä sellaisessa kunnossa, että se jatkuvasti täyttää terveellisyyden, turvallisuuden ja käyttökelpoisuuden vaatimukset eikä aiheuta ympäristöhaittaa tai rumenna ympäristöä. Rakennus ja sen energiahuoltoon kuuluvat järjestelmät on pidettävä sellaisessa kunnossa, että ne rakennuksen rakennustapa huomioon ottaen täyttävät energiatehokkuudelle asetetut vaatimukset. Kaavassa suojelluksi määrätyn tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain nojalla suojellun rakennuksen käytössä ja kunnossapitämisessä on lisäksi otettava huomioon rakennussuojelun tarkoitus.

Jos rakennuksen kunnossapitovelvollisuus laiminlyödään, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi määrätä rakennuksen korjattavaksi tai sen ympäristön siistittäväksi. Jos rakennuksesta on ilmeistä vaaraa turvallisuudelle, tulee rakennus määrätä purettavaksi tai kieltää sen käyttäminen. Ennen korjauskehotuksen antamista rakennusvalvontaviranomainen voi määrätä rakennuksen omistajan esittämään rakennusta koskevan kuntotutkimuksen terveellisyyden tai turvallisuuden johdosta ilmeisen välttämättömien korjaustoimenpiteiden selvittämiseksi. Rakennuksen omistajan on seurattava rakennuksen kantavuuden kannalta keskeisten rakenteiden kuntoa.​ (MRL 166 §)

Mikäli kiinteistön omistaja ei noudata MRL:ssa säädettyä rakennuksen kunnossapitovelvollisuutta, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin. Viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella. (MRL 182 §) Uhkasakkoa ja teettämisuhkaa koskevan asian käsittelyssä noudatetaan menettelyn osalta uhkasakkolakia.

1.1.2025 voimaan tulevassa rakentamislaissa rakennusten kunnossapitoa koskeva sääntely säilyy pääpiirteissään ennallaan.

Uhkasakko ja teettämisuhka

Kiinteistön omistaja on edellä kuvatulla tavalla velvollinen pitämään rakennuksen rakennusluvan ja asemakaavan mukaisessa kunnossa. Tämä tarkoittaa myös rakennuksen kunnostamista tarvittavalla tavalla. Rakennusvalvontaviranomainen voi tehostaa kunnostusmääräystä joko uhkasakolla tai uhalla, että kunnostustyöt teetetään velvoitetun eli yleensä näissä tapauksissa kiinteistön omistajan kustannuksella.

Uhkasakkomenettely tarkoittaa, että kiinteistön omistajalle annetaan määräys esimerkiksi kunnostaa rakennuksen katto ja julkisivut sakon uhalla. Sakko voidaan asettaa kertaluonteisena tai juoksevana. Juokseva uhkasakko tarkoittaa, että maksettavan sakon määrä kasvaa ajan kuluessa (esimerkiksi kuukausittain) niin kauan kunnes määräystä noudatetaan. Mikäli määräystä ei noudateta annetussa määräajassa, viranomainen tuomitsee sakon maksettavaksi. Juokseva uhkasakko voidaan tuomita useaan kertaan ajan kuluessa ja sakon määrän kertyessä. Juoksevankin uhkasakon ongelma on, että rakennuksen rapistuminen jatkuu, mikäli kiinteistön omistaja maksaa tuomitut sakot tai mikäli omistajalla ei ole varaa maksaa sakkoja. Mikäli omistaja ei maksa sakkoja, saatavat etenevät ulosottoon. Kiinteistö voi tällä menettelyllä päätyä myytäväksi, mutta tämäkin tapahtuu viiveellä.

Teettämisuhkamenettely tarkoittaa, että mikäli kiinteistön omistaja ei noudata määräystä määräajassa (esimerkiksi määräystä kunnostaa rakennuksen katto ja julkisivut), rakennusvalvontaviranomainen voi määrätä kaupungin tekemään määrätyt toimenpiteet kiinteistön omistajan kustannuksella. Kaupungin toteuttamana töiden teettäminen edellyttää normaalia hankintamenettelyä, esimerkiksi kilpailutusta. Hankintamenettelyn sijaan kaupunki voi hankkia kunnostustyöt omalta sidosyksikköyhtiöltään (Kaarea Oy). Kaupunki maksaa kunnostuskustannukset ensin itse ja perii kustannukset jälkikäteen siltä, jolle määräys on alun perin annettu.

Teettämisuhan käytön riskinä on, että kaupunki ei saa perittyä kustannuksia takaisin esimerkiksi omistajan varattomuuden vuoksi, jolloin kunnostus- ja korjauskustannukset jäävät lopulta kaupungin kustannuksiksi. Toisaalta teettämisuhan käyttäminen varmistaa alkuperäisen tavoitteen, eli rakennuksen kunnostamisen, toteutumisen.

Nykyinen menettely

Turussa on rakennusten kunnossapitoa koskevissa asioissa noudatettu tähän saakka menettelyä, jossa rakennusvalvontaviranomainen on ensisijaisesti määrännyt MRL 166 §:n vastaisen, huonokuntoisen rakennuksen kunnostettavaksi juoksevan uhkasakon uhalla. Sakon suuruus vaihtelee määrätyn toimenpiteen ja velvoitetun tahon maksukyvyn mukaan siten, että yksityisille henkilöille sakon peruserä ja juokseva lisäerä ovat olleet 2 000 € ja 200 € yksityisille ja 5​ 000 € ja 500 € yrityksille. Tapauskohtaisesti summat ovat voineet olla suuremmatkin, kuten esimerkiksi Linnankatu 71-73:ssa ja Kaskenkatu 3:ssa sijaitsevien rakennusten kohdalla. Tuomitut uhkasakot maksetaan valtiolle, joten kunta ei hyödy tuomituista sakoista millään tavalla.

Rakennusten kunnostamista koskevissa asioissa ei toistaiseksi ole käytetty teettämisuhkaa. Koska teettämisuhan käyttäminen tarkoittaa, että kaupunki tekee kiinteistön omistajalle määrätyt toimenpiteet viime kädessä tämän puolesta, teettämisuhan käyttämisessä on aina riskinä, että kaupunki ei saa perittyä kunnostuskustannuksia kiinteistön omistajalta ja kulut jäävät kaupungin maksettaviksi.

Nykyisen menettelyn huono puoli on erityisesti se, että uhkasakkomenettelyllä ei kaikissa tapauksissa päästä toivottuun lopputulokseen eli siihen, että kyseinen rakennus tosiasiassa kunnostettaisiin. Tapaukset, joissa kiinteistön omistaja on valmis tekemään yhteistyötä ratkeavat yleensä viimeistään silloin, kun rakennusvalvontaviranomainen tekee päätöksen uhkasakon asettamisesta päävelvoitteen tueksi. Tällöin kiinteistön omistajalla on vielä kohtuullisessa määräajassa mahdollisuus kunnostaa rakennus ilman sakkoa. Suuri osa erityisesti pienemmistä kunnostustöistä ratkeaa tällä menettelyllä eikä uhkasakkoa tarvitse tuomita maksettavaksi.

Erityisesti rakennuskohteita, joissa rakennuksen kunnostaminen edellyttää suurempaa rahallista panostusta ei tyypillisesti saada kunnostettua lain edellyttämälle tasolle uhkasakkomenettelyn avulla. Rakennusten kunnostaminen on näissä tapauksissa yleensä laiminlyöty useiden vuosien ajan, jopa vuosikymmeniä. Näissä rakennuskohteissa on usein myös suojeluarvoja, koska mikäli rakennukset olisivat rakennussuojelun kannalta arvottomia, niille olisi todennäköisesti haettu ja myönnetty purkamislupa viimeistään silloin kun rakennusten kunto todetaan merkittävästi heikentyneeksi. ​

Sekä uhkasakon että teettämisuhan käyttäminen on hidasta, koska rakennusvalvontaviranomaisen on ensin tehtävä päätös joko sakon uhan tai teettämisen uhan asettamisesta ja vasta sen jälkeen voidaan tehdä päätös sakon tuomitsemisesta maksettavaksi tai kunnostamisen teettämisestä velvoitetun kustannuksella. Kaikista päätöksistä tulee asian valmistelun yhteydessä lähtökohtaisesti kuulla asianosaisia eli kiinteistön omistajia. Kaikista päätöksistä on muutoksenhakuoikeus sekä hallinto-oikeuteen että korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jolloin päätösten lainvoimaiseksi tulemisessa ja siten itse kunnostustyön loppuun saattamisessa saattaa kestää pahimmillaan useita vuosia.

Esitys menettelystä jatkossa

Nykyinen menettely, jossa ensin asetetaan uhkasakko, tuomitaan uhkasakko ja vasta sen jälkeen harkitaan teettämisuhan asettamista ja edelleen sen tuomitsemista kestää kaikkien valituskierrosten jälkeen pahimmillaan lähes kymmenen vuotta, mikä on aivan liikaa tavoitteeseen nähden. Asian käsittelyn kestäessä rakennuksen kunto heikkenee koko ajan ja lopputuloksena voi olla, että rakennuksen suojeluarvot menetetään yksinomaan prosessin pitkän käsittelyajan vuoksi.

Jotta arvorakennusten tosiasiallinen kunnossapito voitaisiin varmistaa, kaupunkiympäristön palvelukokonaisuudessa on valmisteltu toimintamalli nykyistä joutuisammalle ja rakennusten kunnossapidon kannalta tehokkaammalle menettelylle. Tarkoituksena on heti kunnostuskehotusta koskevan prosessin alkuvaiheessa tunnistaa ne rakennuskohteet, joissa rakennuksen kunnostaminen on kustannuksista ja kiinteistön omistajan yhteistyökyvystä riippumatta tarpeellista.

Näissä kohteissa luovuttaisiin kokonaan uhkasakon asettamisesta ja tuomitsemisesta ja käynnistettäisiin heti kunnostustarpeen havaitsemisen jälkeen teettämisuhkaprosessi. Kohteet olisivat sellaisia, jotka Turun kaupunki arvioi niin merkittäviksi rakennuksiksi, että niiden kunnostaminen on tarpeellista viime kädessä kaupungin omalla kustannuksella, vaikka rakennukset eivät ole kaupungin omistuksessa eivätkä hallinnassa. Luonnollisesti näissäkin kohteissa ensisijaisena päämääränä olisi saada perittyä kunnostuskustannukset takaisin kiinteistön omistajalta.

Uudessa toimintamallissa rakennusvalvonta arvioisi rakennuksen kunnostamista koskevan asian vireilletulon yhteydessä, onko kyseessä sellainen rakennuskohde, jonka kunnossa pysyminen pitää varmistaa viime kädessä kaupungin kustannuksella. Tässä arvioinnissa käytössä olisivat kaupunginhallituksen vahvistamat arviointikriteerit. Mikäli kohde todettaisiin merkittäväksi kunnostuskohteeksi, rakennusvalvontaviranomainen määräisi kiinteistön omistajan tekemään selvityksen välttämättömistä korjaus- ja kunnostustöistä ja arvion niiden kustannuksista uhalla, että kaupunki teettää tällaisen selvityksen kiinteistön omistajan kustannuksella. Vaadittavan selvityksen sisältö riippuisi tapauskohtaisesti kyseessä olevasta kohteesta. Kyseeseen voisi tulla esimerkiksi kuntotutkimus ja rakennusalan ammattilaisen sen pohjalta tekemä arvio siitä, mitkä ovat välttämättömät korjaustyöt juuri kyseisessä kohteessa sen varmistamiseksi, että rakennuksen suojeluarvot voidaan säilyttää. Tässä vaiheessa olennaista on myös määrätä vaadittavan selvityksen laadusta ja laajuudesta sekä siitä, mitä asiantuntemusta selvityksen laatiminen edellyttää.

Selvityksen ja sen perusteella tehdyn kustannusarvion valmistumisen jälkeen asia tuotaisiin kaupunginhallitukselle päätettäväksi. Kaupunginhallituksen tehtävänä olisi selvitysten perusteella ratkaista, onko kyseessä sen tyyppinen kohde, jonka säilyttäminen viime kädessä kaupungin omalla kustannuksella on Turun kaupungin arvojen mukaista ja sen hetkisen taloustilanteen mahdollistamaa. Tässä yhteydessä kaupunginhallitus osoittaisi kustannusarvion mukaisen lisämäärärahan kyseisiä kunnostustöitä varten kunnostustyön teettävälle vastuualueelle.

Mikäli kaupunginhallitus päättäisi, että kyseessä on tällainen merkittävä kunnostuskohde, rakennusvalvonta käynnistäisi teettämisuhkaprosessin ja varsinaisen kunnostustyön jälkeen konsernihallinnon lakipalvelut huolehtisi kustannusten perinnästä kiinteistön haltijalta.

Mikäli rakennuskohde arvioitaisiin muuksi kuin merkittäväksi kunnostuskohteeksi, rakennusvalvontaviranomainen määräisi rakennuksen kunnostettavaksi uhkasakon uhalla nykyisen käytännön mukaisesti eikä teettämisuhkaa otettaisi lainkaan käyttöön.

Merkittävän kunnostuskohteen arviointikriteerit

Edellä kuvatussa toimintamallissa on tärkeää tunnistaa ne kriteerit, joiden perusteella voidaan arvioida kulloisenkin kunnostusta edellyttävän rakennuksen merkittävyys Turun kaupungin rakennetussa ympäristössä. Asiaa on valmisteltu valvontajohtajan johdolla työryhmässä, jossa on ollut edustettuina rakennusvalvonta, asemakaavoitus, tonttipalvelut, toimitilojen rakennuttaminen ja Turun Museokeskus. Tarkoitus on ollut tunnistaa erilaiset rakennusten arvottamisen kriteerit kuitenkin siten, että kunnostustöiden toteuttaminen kriteerit täyttävissä rakennuksissa kaupungin kustannuksella on sekä teknisesti että taloudellisesti realistista.

Työryhmässä on tunnistettu, että yksiselitteisten arviointikriteerien nimeäminen ja tyhjentävän kriteeristön määritteleminen ei ole tarkoituksenmukaista, koska rakennuskohteet ja niiden arvottamisen perusteet ovat niin erilaiset. Arvioinnin pitää perustua muun muassa rakennusten rakennushistorialliseen arvoon, kaupunkikuvaan, taloudellisiin realiteetteihin ja Turun kaupungin imagoon Suomen vanhimpana kaupunkina. Tästä syystä työryhmä esittää, että rakennuskohde luokitellaan merkittäväksi kunnostuskohteeksi seuraavien arviointikriteerien perusteella:

• Onko rakennus suojeltu joko asemakaavalla tai lailla rakennusperinnön suojelemisesta (498/2010)?
• Sijaitseeko rakennus kaupunkikuvan kannalta näkyvässä paikassa?
• Onko rakennus RKY-luokiteltu rakennuskohde (Rakennetun kulttuuriympäristön kohde)?
• Onko rakennuksen suojelukategoria korkealla (valtakunnallinen/maakunnallinen/alueellinen/paikallinen)?
• Onko rakennus suuressa vaarassa menettää arvonsa (esimerkiksi puu- vs. kivirakenteinen rakennus)?
• Onko rakennuksen kunnostamiseen jokin muu erityisen painava syy?

Mitä useampaan kysymykseen vastaus on myönteinen, sitä herkemmin kyseessä olisi merkittävä kunnostuskohde. Lähtökohtana arvioinnissa kuitenkin olisi, että kyseessä on aina oltava asemakaavalla tai lailla suojeltu rakennus. Koska arviointi on tapauskohtaista ja kaupungin panos rakennusten kunnostamiseen on arvovalinta, kaupunginhallituksella olisi aina viime kädessä päätösvalta siitä, onko juuri kyseinen rakennuskohde sellainen, että kaupungin on syytä varautua taloudellisesti rakennuksen kunnostamiseen.

Ennakoivan puuttumisen keinot

Rakennusten kunnossa pysymistä koskevan toimintamallin parantamisen yhteydessä on erittäin tärkeää tunnistaa myös keinot, joilla arvokkaiden rakennusten rapistumista voitaisiin ehkäistä ja rakennusten kunnossapitoa edesauttaa riittävän ajoissa. Työryhmässä on tunnistettu myös keinoja, millä tavoin vältetään jo ennakolta tilanteet, joissa maanomistajalla on mahdollisuus vältellä rakennuksen kunnostamisvelvoitetta.

Kunnostusvelvoitetta koskevien riitojen pitkittymistä pystytään tarkoituksenmukaisimmin ehkäisemään riittävillä kaavanmääräyksillä. Esimerkiksi tontin minimikokoa koskevalla kaavanmääräyksellä estetään tilanne, jossa tontilla oleva vanhan (kunnostettavan) rakennuksen rakennusala jää tontinmuodostuksen jälkeen omaksi kiinteistökseen uudisrakennuksen kerrosalan siirtyessä mahdollisesti tonttikauppojen jälkeen uudelle omistajalle. Kaavoituksessa tutkitaan jatkossa myös mahdollisuudet kaavanmääräyksin rajoittaa kaavanmukaisten rakennusten rakentamisjärjestystä (esimerkiksi vanha rakennus on kunnostettava ennen uudisrakentamisen aloittamista).

Velvoittavien, rakennuksen kunnossapitämiseen ohjaavien kaavanmääräysten käyttäminen on kuitenkin mahdollista vain uusissa kaavoissa ja kaavanmuutosten yhteydessä. Kunnostusvelvoitteen noudattamisen valvonnassa valmius rakennuskiellon asettamiseen ja kaavoituksen ripeään käynnistämiseen ovat myös vaikuttavia keinoja, joita voidaan käyttää silloin kun tunnistetaan olemassa olevan kaavan vanhentuneisuus rakennusten suojelun ja kunnossapidon näkökulmasta.

Kunnostusvelvoitetta voidaan tietyssä määrin tehostaa myös maankäyttösopimuksiin tai maanvuokrasopimuksiin kirjattavilla velvoitteilla. Tällaisten sopimusvelvoitteiden käyttäminen edellyttää myös nykyistä parempaa sopimusten valvontaa, mikä taas edellyttää jossain määrin uudelleen resursointia. Toisaalta asian valmistelussa on tunnistettu, että ostajan maakaupan jälkeiset sopimusjärjestelyt saattavat tehdä tästä näkökulmasta alkuperäisen sopimuksen velvoitteet tehottomiksi. Ennaltaehkäisyn keinot on lueteltu liitteessä 1.

Asian valmistelussa on tunnistettu myös niiden maanomistajien rooli, joilla on paljon maanomistusta Turun kaupungin alueella. Kaupunginhallituksen olisi syytä periaatetasolla antaa näkemyksensä, missä määrin Turun kaupungin on tarkoituksenmukaista neuvotella erilaisista uusista maankäytön kohteista niiden maanomistajien kanssa, joilla on keskeneräisiä, arvokkaiden rakennusten kunnostamiseen liittyviä asioita vireillä Turun kaupungin eri viranomaisten kanssa. Luonnollisesti Turun kaupungin eri toimijoiden toimenpiteiden tulisi olla myös tässä asiassa linjassa keskenään.

Liite 1Toimintamalli Turun kaupungin alueella sijaitsevien rakennusten kunnossapidon parantamiseksi

Kansliapäällikkö Tuomas Heikkinen:

Ehdotus​Kaupunginhallitus päättää hyväksyä noudatettaviksi liitteen 1 mukaisen toimintamallin Turun kaupungin alueella sijaitsevien rakennusten kunnossapidon varmistamiseksi, merkittävän kunnostuskohteen arviointikriteerit sekä rakennusten kunnossapidon laiminlyöntiä vähentävät ennaltaehkäisyn keinot.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.