Johtava kaupunginlakimies Laura Klami, johtaja Tuomas Heikkinen, konserniasioista vastaava controller Kim Moisiolinna ja konsernilaskennan päällikkö Merja Vuorinen 20.8.2016:

Kuntalaki omistajaohjauksen ja konsernijohdon näkökulmasta

Kuntalain kokonaisuudistuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena on konserninäkökulman huomioon ottaminen. Kuntalaissa (410/2015) on säännöksiä omistajaohjauksesta, kunnan tytäryhteisöjen toiminnasta ja konserniohjeesta.

Kuntalaissa on kokonaisuudistuksen myötä omaksuttu laaja näkökulma kunnan toimintaan. Laissa on määritelty kunnan toiminta -käsite, joka sisältää juridisen kuntakonsernin lisäksi kuntien yhteistyöhön tai kunnan omistukseen, sopimuksiin tai rahoittamiseen perustuvan kunnan toiminnan. Kuntastrategiaa, kunnan johtamista ja omistajaohjausta koskevia säännöksiä sovelletaan kuntaan tässä laajemmassa merkityksessä.

Kunnan omistajaohjaus

Kuntalain 46 §:n mukaan omistajaohjaus tarkoittaa toimenpiteitä, joilla kunta omistajana tai jäsenenä myötävaikuttaa yhtiön tai muun yhteisön hallintoon ja toimintaan. Toimenpiteet voivat liittyä ainakin perustamissopimuksiin, yhtiöjärjestysmääräyksiin, muihin sopimuksiin, henkilövalintoihin, ohjeiden antamiseen kuntaa eri yhteisöissä edustaville henkilöille ja muuhun kunnan määräysvallan käyttöön.

Kuntalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 268/2014) todetaan:

”Omistajaohjauksen tavoitteena on, että ohjauksen kohteena oleva yhteisö ottaa toiminnassaan huomioon omistajansa tahdon ja tavoitteet. Yhteisön päätösvaltaa käyttää kuitenkin aina sen oma, kutakin organisoitumismuotoa koskevassa erityislainsäädännössä säädelty toimielin. Kunta ei siis voi puuttua yhtiön oman toimielimen yksittäiseen päätökseen tai tehdä päätöstä suoraan sen puolesta. Erityislainsäädäntö ei kuitenkaan muodosta estettä sille, että kunta tavoittelee vahvaa ja aktiivista omistajuutta, jonka seurauksena omistajaohjauksen kohteena oleva yhteisö toimii kunnan strategisten tavoitteiden suuntaisesti.”

Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että omistajaohjausta ovat ainakin kaikki ne toimenpiteet, jotka liittyvät perustamissopimuksiin, yhtiöjärjestysmääräyksiin sekä erilaisiin muihin sopimuksiin kuten osakassopimuksiin. Omistajaohjausta ovat myös henkilövalintoihin, ohjeiden antamiseen kuntaa eri yhteisöissä ja eri toimielimissä sekä niiden kokouksissa edustaville henkilöille sekä muuhun kunnan määräysvallan käyttöön liittyvät toimet. Omistajaohjaukselliset toimet eivät ole lueteltavissa tyhjentävästi, vaan ne ovat tilanteesta ja ohjauksen kohteena olevasta yhteisöstä ja sitä koskevasta lainsäädännöstä riippuvaisia. Lisäksi pelkät muodollisen omistajuuden keinot eivät riitä aktiiviseen omistajuuteen, vaan kuntaomistajan ja omistetun yhteisön välillä tarvitaan myös epämuodollista ohjausta ja keskustelua yhteisöön kohdistuvista odotuksista ja tavoitteista.

Kunnan tytäryhteisöjen toiminta 

Kuntalain 47 §:ssä säädetään kunnan tytäryhteisöjen toiminnasta ja konserniohjeesta.  Säännöksen mukaan omistajaohjauksella on huolehdittava siitä, että kunnan tytäryhteisön toiminnassa otetaan huomioon kuntakonsernin kokonaisetu. 

Tätä kohtaa koskien hallituksen esityksen kuntalaiksi yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että tytäryhteisön perustamisella tulee aina olla jokin kunnan toimintaan liittyvä strateginen tavoite ja tytäryhteisön tulee lähtökohtaisesti pyrkiä toteuttamaan näitä omistajan tavoitteita ja tarkoitusperiä sekä ottaa toiminnassaan ja päätöksenteossaan huomioon yhteisön asema osana kuntakonsernia. Vastaavasti yhteisön hallituksen jäsenen tulee olla tietoinen yhtiön toiminta-ajatuksesta ja omistajan tavoitteista siinä vaiheessa, kun hän antaa suostumuksensa tehtävään. Tähän liittyen on olennaisen tärkeää kiinnittää huomiota tytäryhteisöjen jäsenten nimittämiskäytäntöihin.

Kuntalain 47 §:n 3 momentin mukaan konserniohjetta sovelletaan kunnan tytäryhteisöjen ja soveltuvin osin osakkuusyhteisöjen omistajaohjaukseen. 

Konserniohjeet

Konserniohjeen antaminen kuuluu esitetyn kuntalain 14 §:n mukaan valtuuston toimivaltaan.

Kuntalain 47 §:n 4 momentin mukaan konserniohjeessa annetaan tarpeelliset määräykset ainakin:

1) kuntakonsernin talouden ja investointien suunnittelusta ja ohjauksesta;

2) konsernivalvonnan ja raportoinnin sekä riskienhallinnan järjestämisestä;

3) tiedottamisesta ja kunnan luottamushenkilöiden tietojensaantioikeudesta;

4) velvollisuudesta hankkia kunnan kanta asiaan ennen päätöksentekoa;

5) konsernin sisäisistä palveluista;

6) kunnan tytäryhteisöjen hallitusten kokoonpanosta ja nimittämisestä; sekä

7) kunnan tytäryhteisöjen hyvästä hallinto- ja johtamistavasta.

Kunnan tytäryhteisöjen tulee hyväksyä konserniohjeet yhteisöä sitovaksi, jotta konserniohjeet sitovat oikeudellisesti tytäryhteisöjen toimielimiä. Yhteisöjen toimielinten, toimielinten jäsenten sekä toimitusjohtajan velvoitteet ja vastuut määräytyvät kyseistä yhteisöä koskevan lainsäädännön mukaan. Konserniohjeista poikkeamiseen tulisi tytäryhteisön kuitenkin esittää erityisen perusteltu syy.

Konsernijohto

Uuden kuntalain 48 § vastaa aikaisemman kuntalain 25 a §:ää. Kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja ja muut hallintosäännössä määrätyt viranomaiset. Konsernijohto vastaa kuntakonsernissa omistajaohjauksen käytännön toteuttamisesta sekä konsernivalvonnan järjestämisestä. Valtuusto päättää hallintosäännöllä yksityiskohtaisemmin konsernijohdon tehtävistä.

Hallitusten kokoonpano ja esteellisyyssäännökset 

Kuntalain 47 §:n 2 momentin mukaan kunnan tytäryhteisöjen hallituksen kokoonpanossa tulee ottaa huomioon yhtiön toimialan edellyttämä, riittävä talouden ja liiketoiminnan asiantuntemus. Perusteluissa todetaan, että hallitusten jäsenillä tulisi olla riittävä ja monipuolinen osaaminen, toisiaan täydentävä kokemus sekä kyseisen toimialan, talouden ja liiketoiminnan osaamista.

Valtuusto antaa konserniohjeessa kuntalain säännöksiä täydentävät ohjeet hallitusten kokoonpanosta ja nimittämiskäytännöistä.

Hallitusten kokoonpanossa on otettava huomioon myös kuntalain esteellisyyssäännökset. Aikaisemmasta laista poiketen ns. yhteisöjäävisäännöksestä ei enää poiketa kuntakonserniin kuuluvan yhteisön tai säätiön hallituksen jäsenen osalta.

Uuden kuntalain edellyttämät muutokset

Turun kaupungin hallintosääntö sekä konserniohjeet vastaavat jo nykyisessä muodossaan suurilta osin uudessa kuntalaissa esitettyjä vähimmäisedellytyksiä. Tässä päätösesityksessä hyväksyttäväksi esitettävissä konserniohjeissa on huomioitu kuntalain omistajaohjausta ja konserniohjeita koskeva sääntely.

Omistajaohjauksen periaatteiden ulottaminen yhteisöjen toimintaan saattaa edellyttää myös nykyisten yhteisöjen yhtiöjärjestysten ja osakassopimusten tarkistamista.

Konserniohjeet on päivitetty vastaamaan kuntalain muutoksia. Lisäksi ohjeita on päivitetty vastaamaan niitä vaatimuksia, joita edellytetään tehokkaasti johdetulta kuntakonsernilta.

Muu säännöstö 

Turun kaupungin hallintosäännön 35 § tulee muuttaa siten, että konserniohjeet hyväksyy valtuusto.

Liite 1Turun kaupungin konserniohjeet

Kaupunginjohtaja Aleksi Randell:

EhdotusKaupunginhallituksen konsernijaosto päättää esittää kaupunginhallitukselle edelleen kaupunginvaltuustolle esitettäväksi, että liitteenä 1 olevat Turun kaupungin konserniohjeet hyväksytään.

PäätösEhdotus hyväksyttiin seuraavin muutoksin:

Kohta 8 ”Hyvä hallintotapa”

Muutetaan em. kohdan kohta 13 ”Vaitiolovelvollisuus ja asiakirjajulkisuus” ensimmäinen kappale seuraavaksi (lisäys lihavoituna):

Yhteisön hallituksen jäsen, toimitusjohtaja, konsernijohtoon kuuluva (ml. asianomaiset luottamushenkilöt), valvontavastuuhenkilö tai muu kaupungin viranhaltija tai työntekijä ei saa paljastaa ulkopuoliselle yhteisön liikesalaisuuteen kuuluvaa asiaa. Yhteisössä saatua salassa pidettävää tietoa ei saa käyttää yhtiön tai kolmannen vahingoksi tai hyödyksi kaupungin muussa päätöksenteossa.

Kohta 11 ”Konserniraportointi ja tavoitteiden asettaminen”

Muutetaan kohdan viimeinen kappale seuraavaksi: ”Yhteisöjen tulee itse todeta ja ilmoittaa, mitkä konsernijohdolle lähetetyistä materiaaleista sisältävät liikesalaisuuksia tai ovat muulla perusteella salassa pidettäviä. Muuten materiaalit ovat julkisia.”

Kohta 19 ”Tiedottaminen kunnan asukkaille, palvelujen käyttäjille, järjestöille ja muille yhteisöille”

Muutetaan em. kohdan kolmas kappale seuraavaksi (lisäys lihavoituna): ”Viestinnän on oltava avointa, aktiivista ja julkisuuslain mukaista. Viestinnässä on otettava huomioon yhteisöjen erilainen oikeudellinen asema, toiminnan luonne ja kilpailutilanne markkinoilla, mikä saattaa vaikuttaa tiedottamisen laajuuteen ja ajoitukseen.”

Päätös edellä mainittujen kahden ensimmäisen muutoksen osalta tehtiin yksimielisesti esittelijän muutetusta päätösehdotuksesta ja viimeisen muutoksen osalta yksimielisesti Rantasen Vornasen kannattamana tekemästä ehdotuksesta.

Liite 2Turun kaupungin konserniohjeet (Khkon 24.10.2016)

Rauenneet muutosehdotukset

Yrttiahon seuraavansisältöiset muutosehdotukset raukesivat kannatuksen puuttuessa:

Kohta 8 ”Hyvä hallintotapa”

Lisätään kohtaan ”Hallitus” teksti: ”Hallituksen kokoonpanossa tulee huomioida henkilöstön edustus vähintään siten kuin laki henkilöstön edustuksesta yrityksen hallinnossa edellyttää."

Kohta 17 ”Henkilöstöpolitiikka”

Muutetaan viimeisen kappaleen jälkimmäinen lause kuulumaan: "Henkilöstön edustus perustuu edustukseen hallinnossa ja erilliseen yhteistoimintaan henkilöstön ja työnantajan välillä."

Tavion seuraavansisältöiset muutosehdotukset raukesivat kannatuksen puuttuessa:

Kohta 8 ”Hyvä hallintotapa”

Korvataan kohdan ”Hallitus” teksti: ”Hallitusten valinnassa noudatetaan tasa-arvolain 4a § 3 momentin mukaisesti sukupuolten välistä tasa-arvoa, ellei siitä jouduta perustellusta syystä poikkeamaan”, seuraavalla tekstillä: ”Hallituksen jäsenten valinta tehdään erityisesti hallituksen ammattitaidon näkökulmasta. Henkilövalinnoissa henkilön osaaminen tulee asettaa henkilön sukupuolen edelle.”

Kohta 17 ”Henkilöstöpolitiikka”

Lisätään kohdan alkuun seuraava teksti:

”Kaupungin tytäryhteisöt ovat vastuullisia työnantajia, jotka toteuttavat hyvää johtamista sekä huolehtivat työelämän laadusta ja henkilöstön työhyvinvoinnista.

Henkilöstön työsuhdeturvan osalta tavoitteena on, että vakinaisen henkilökunnan työsuhteen pysyvyys turvataan tilanteissa, joissa on lainmukaiset perusteet lomauttamiseen tai irtisanomiseen tuotannollisin tai taloudellisin perustein. Niissä tilanteissa, joissa työsuhteiden pysyvyyden tavoitetta ei voida toteuttaa, yhteisön henkilöstö voi hakea kaupungin sisäisiin avoimiin työtehtäviin.

Kaupungin markkinaehtoisesti toimivissa tytäryhteisöissä voidaan noudattaa alan ja kilpailijoiden käytäntöjä vastaavaa henkilöstöpolitiikkaa, kuitenkin koko ajan huomioiden kaupungin tytäryhteisön velvollisuus toimia henkilöstöpolitiikassaan korostetun vastuullisesti. Markkinaehtoisesti toimivien tytäryhteisöjen henkilöstön työsuhdeturva määräytyy työlainsäädännön ja yhteisön järjestäytymisen mukaisen työehtosopimuksen mukaisesti.”

Liite 1Turun kaupungin konserniohjeet (Khkon 24.10.2016)

Kaupunginjohtaja Aleksi Randell

EhdotusKaupunginhallitus päättää esittää kaupunginvaltuustolle,

että liitteenä 1 olevat Turun kaupungin konserniohjeet hyväksytään ja

että kaupunginhallituksen 8.2.2010 § 98 hyväksymät konserniohjeet niihin myöhemmin tehtyine muutoksineen kumotaan.

Samalla kaupunginhallitus päättää, että konserniohjeet saatetaan kaupunginvaltuuston hyväksyttäväksi yhtä aikaa omistajapolitiikka-asiakirjan kanssa.

PäätösEhdotus hyväksyttiin siten muutettuna, että Turun Vesihuolto Oy lisättiin konserniohjeiden kohdan 7 strategisten yhtiöiden energia- ja infrastruktuuriliiketoimintaa koskevaan yhtiölistaan.

Päätös asiassa tehtiin esittelijän muutetusta päätösehdotuksesta.

Liite 2            Turun kaupungin konserniohjeet (Kh 7.11.2016)

Rauenneet muutosehdotukset 

Miikkolan seuraavansisältöinen muutosehdotus raukesi kannatuksen puuttuessa:

Kohta 8 ”Henkilöstöpolitiikka”

Lisätään kohdan alkuun seuraava teksti:

”Kaupungin tytäryhteisöt ovat vastuullisia työnantajia, jotka toteuttavat hyvää johtamista sekä huolehtivat työelämän laadusta ja henkilöstön työhyvinvoinnista.

Henkilöstön työsuhdeturvan osalta tavoitteena on, että vakinaisen henkilökunnan työsuhteen pysyvyys turvataan tilanteissa, joissa on lainmukaiset perusteet lomauttamiseen tai irtisanomiseen tuotannollisin tai taloudellisin perustein. Niissä tilanteissa, joissa työsuhteiden pysyvyyden tavoitetta ei voida toteuttaa, yhteisön henkilöstö voi hakea kaupungin sisäisiin avoimiin työtehtäviin.

Kaupungin markkinaehtoisesti toimivissa tytäryhteisöissä voidaan noudattaa alan ja kilpailijoiden käytäntöjä vastaavaa henkilöstöpolitiikkaa, kuitenkin koko ajan huomioiden kaupungin tytäryhteisön velvollisuus toimia henkilöstöpolitiikassaan korostetun vastuullisesti. Markkinaehtoisesti toimivien tytäryhteisöjen henkilöstön työsuhdeturva määräytyy työlainsäädännön ja yhteisön järjestäytymisen mukaisen työehtosopimuksen mukaisesti.”

Yrttiahon seuraavansisältöiset muutosehdotukset raukesivat kannatuksen puuttuessa:

Kohta 8 ”Hyvä hallintotapa”

Lisätään kohtaan ”Hallitus” teksti: ”Hallituksen kokoonpanossa tulee huomioida henkilöstön edustus vähintään siten kuin laki henkilöstön edustuksesta yrityksen hallinnossa edellyttää."

Kohta 17 ”Henkilöstöpolitiikka”

Muutetaan viimeisen kappaleen jälkimmäinen lause kuulumaan: "Henkilöstön edustus perustuu edustukseen hallinnossa ja erilliseen yhteistoimintaan henkilöstön ja työnantajan välillä."