Toimialajohtaja Timo Jalonen 5.10.2017:

Kaupunginhallitus päätti 18.9.2017 § 379, että ”sivistystoimialan tulee esittää kaupunginhallitukselle 20.10.2017 mennessä selvitys, millä toimenpiteillä toimialan tuottavuutta voidaan kasvattaa tilanteessa, jossa palvelukysyntä kasvaa sekä ajantasainen ennuste lapsi- ja oppilasmäärien kehityksestä kaupunki- ja aluekohtaisesti. Edelleen kaupunginhallitus päättää, että sivistystoimialan tulee laatia selvitys, miksi tuetun opetuksen ja varhaiskasvatuksen osuus on Turussa verrokkikaupunkeja suurempi ja onko tältä osin tarpeen tehdä rakenteellisia tai toiminnallisia muutoksia.”

1. Tuottavuutta lisäävät toimenpiteet:

Sivistystoimiala on aiemmin arvioinut, että tuottavuutta voidaan parantaa eri keinoin:

Varhaiskasvatuksen osalta tarjolla on erilaisia vaihtoehtoja. Aiemmin tehdyt esitykset ovat edelleen toimeenpantavissa:

1. Ryhmäkokojen kasvattaminen lain sallimaan ylärajaan varhaiskasvatuksen suhdelukua nostamalla. Suurista kaupungeista Oulu on toteuttanut ratkaisun elokuussa 2016. Kaupunginhallitus hylkäsi tätä koskevan esityksen 18.4.2016.

2. Subjektiivisen päivähoito-oikeuden rajaaminen 20 tuntiin. Suurista kaupungeista Oulu ja Vantaa ovat toteuttaneet rajauksen. Vantaa tosin selvittää mahdollisuutta luopua rajauksesta. Kaupunginhallitus hylkäsi tätä koskevan esityksen 18.4.2016.

Perusopetuksen ja muunkin koulutuksen osalta tuottavuutta voidaan parantaa henkilökunnan ja asiakkaiden välisen suhdeluvun muuttamisella, joka konkreettisesti näkyy opettajien ja koulukäynnin ohjaajien määrän vähentämisenä samaan aikaan kun oppilasmäärä kasvaa. Konkreettisesti tämä näkyy vuoden 2016 ja 2017 henkilötyövuosia vertaamalla. Henkilötyövuosien määrä ei ole lainkaan muuttunut, vaikka asiakaspalveluiden kysyntä on kasvanut. Peruskoulussa tämä näkyy ryhmäkokojen kasvamisena. Asiaa on erikseen raportoitu kasvatus- ja opetuslautakunnalle 20.9.2017.

Toinen merkittävä tapa lisätä tuottavuutta on tilojen käytön vähentäminen, joka tulee mahdolliseksi sen jälkeen kun ryhmäkokoja on kasvatettu ja opetusryhmiä on muodostettu aiempaa vähemmän.

2. Lapsimääräennusteet:

Sivistystoimialalla ei ole käytössään kuin muutaman vuoden takaiset kaupungin rakennemallien yhteydessä laaditut ennusteet. Ennusteet ovat väärässä jo kuluvan vuoden osalta lähivuosista puhumattakaan. Sivistystoimialalla ei ole mahdollisuutta laatia alueellisia ennusteita varhaiskasvatuksen osalta. Lapsimäärien osalta päivähoidon kysyntään vaikuttaa osallistumisaste.

Sivistystoimiala on laatinut liitteenä olevat oppilasmääräennusteet peruskouluille.

Liite 1                                  Peruskoulujen oppilasmääräennuste

Sivistystoimialalla ei ole käytössä kuin yllä oleva reaaliaikainen kuvaus väestökehityksestä, mikä on toiminnan kannalta vakava puute. Toisaalta peruskoulujen osalta ennuste on varsin helppo laatia, koska tosiasiassa koko oppivelvollisuuskoulun ikäluokka käy koulua joko kaupungin koulussa, Normaalikoulussa tai Steiner-koulussa. Erityisen ongelmallinen on tilanne alle oppivelvollisuusikäisten osalta. Vaikka lapsimäärä ei ole lainkaan kasvanut, kuten yllä olevasta kuviosta on helppo havaita, on päivähoidon kysyntä kuitenkin kasvanut koko ajan. Siten ennusteen tekeminen ei asiaa edes suuresti auta. Myös maan hallituksen varhaiskasvatuspolitiikka on ollut varsin vaihtelevaa.

Perusopetuksen palvelualuejohtaja Tommi Tuominen 29.9.2017:

3. Perusopetuksen tuen tarpeessa olevien oppilaiden määrä muihin suuriin kaupunkeihin verrattuna

Turku ei erotu merkittävällä tavalla isojen kaupunkien vertailussa erityisen tuen oppilaiden määrässä suhteessa perusopetuksen oppilasmäärään. Vuonna 2016 Turussa opiskeli 14 850 oppilasta, joista erityisen tuen päätös oli 1 003 oppilaalla (6,8 %). Espoossa, Vantaalla ja Lahdessa erityisen tuen oppilaiden määrä oli suhteessa ko. kunnan oppilasmäärään 6,0 % - 6,8 %. Turku erottuu vain vaikeimmin vammaisten ja muiden vammaisten lasten suuremmalla osuudella.

Perusopetuksessa on edelleen ns. keskitettyjen palvelujen kouluja, joita aikaisemmin kutsuttiin erityiskouluiksi. Näiden koulujen erityisosaamista tarjotaan turkulaisten erityisen tuen oppilaiden lisäksi myös ympäristökuntien vammaisille oppilaille.

Ympäristökuntien kanssa on solmittu yhteistyösopimuksia erityisopetuksen järjestämisestä naapurikuntien erityisoppilaille. Sopimus koskee Luolavuoren, Nummenpakan, Hannunniitun ja Katariinan kouluja. Kunnan sivistystoimi voi hakea koulupaikkaa sopimuksen mukaisille erityisen tuen oppilaille, kun kunnan omien koulutuspalveluiden ei katsota olevan riittävän tukevia ko. oppilaalle. Syksyllä 2017 ympäristökuntien erityisen tuen oppilaita opiskelee 62 kpl ko. kouluissa eli 12 % oppilaista. Oppilaista enemmistö on Luolavuoren koulun pienluokilla (36 oppilasta). Tämä kouluverkkoperinne ja tarjottava palvelurakenne ylläpitävät ja ohjaavat joltain osin erityisen tuen kysyntää.

Vammaisten lasten erityissairaanhoidon osalta voidaan todeta, että Turussa toimii kaupungin omana palveluna lasten neurologinen yksikkö, joka on poikkeuksellinen koko valtakunnan tasolla. Neurologisella yksiköllä on merkittävä asema lasten erityisen tuen ohjauksessa erityisesti koulun aloitusvaiheessa. Lisäksi neurologinen yksikkö tarjoaa kouluterveydenhuollon (kouluterveydenhoitajat, lääkärit) keskitetyn palvelun kouluille. Yksikön poikkeuksellinen aktiivisuus osaltaan aiheuttaa, että Turussa on vammaisia lapsia poikkeuksellisen runsaasti.

Turku on lounaisessa Suomessa alueellinen kaupunkikeskus, joka koulutuspalveluineen on muuttajien silmissä vetovoimainen. Pienluokkia on useita, ja niissä voidaan erikoistua ja painottaa opetusta erityyppisille erityisen tuen oppilaille. Pienellä paikkakunnalla koulutustarjontaa on vähemmän ja samassa pienluokassa opetetaan monenlaisista oppimisen haasteista kärsiviä oppilaita. Peruskouluikäisen erityisen tuen oppilaan huoltaja selvittää yleensä hyvissä ajoin opetuspalvelut ennen lopullista muuttopäätöksen tekemistä.

Erityisen tuen päätöksiin vaikuttaa myös maahanmuuttajatausteisten oppilaiden suhteellisen suuri määrä Turun perusopetuksessa. Maahanmuuttajataustaisuus ei itsessään ole peruste erityiselle tuelle. Ko. oppilaat osallistuvat perusopetuksen valmistavaan opetukseen noin vuoden ajan ennen kuin siirtyvät perusopetuksen kouluun. Tällöin he ovat oikeutettuja saamaan lähikoulunsa tarjoamat opetuksen tuet. Ilman minkäänlaista koulutaustaa oleville lapsille tämä on haaste. Erityisen tuen ratkaisuihin joudutaan päätymään, mikäli tehostetun tuen tukitoimilla ei saada toivottuja muutoksia oppilaan opetuksellisiin tarpeisiin.

Ennen erityistä tukea ja siihen liittyvää prosessia oppilaan tulee saada tehostettua tukea omassa luokassaan ja koulussa. Mikäli näillä tukitoimilla ei saada toivottuja muutoksia, tekee opettaja yhteistyössä sekä oppilashuoltohenkilöstön että huoltajien kanssa pedagogisen selvityksen. Ensisijassa erityinen tuki pyritään järjestämään oppilaan omassa koulussa. Mikäli arvioidaan, että lähikoulun antama tuki ei ole riittävää, on mahdollisuus koulunkäyntiin alueellisessa pienluokassa tai keskitetyn palvelun pienluokassa.

Erityisen tuen oppilaan osalta tulee opettajan vuosittain arvioida oppilaan mahdollisuutta siirtyä tehostetun tuen piiriin. Näitä tuen portaan muutoksia on vuosittain lähikouluissa, alueellisissa pienluokissa ja keskitetyissä palveluissa.

Perusopetuksen kustannukset ovat suurten kaupunkien keskitasoa ja selvästi kuntien keskiarvon alapuolella. Asiasta on raportoitu kasvatus- ja opetuslautakunnalle 15.2.2017.

Erityisen tuen oppilaista (1 635) on poikia 71,4 %, ja esimerkiksi Katariinan koulussa poikien osuus on 71,8 % ja Mikaelissa 87,0 %.

Palvelusetelitoiminnasta vastaava palvelualuejohtaja Vesa Kulmala 11.10.2017:

4. Palvelusetelikustannusten tarkastelua

Turussa palveluseteliä käytti vuonna 18,9 % varhaiskasvatusikäisistä. Kuuden suurimman kaupungin varhaiskasvatuksen kustannusvertailussa Turun lapsikohtaiset palvelusetelimenot ovat vaihdelleet viimeisten vuosien aikana merkittävästi. Vuosien 2012-2016 aikana kustannukset ovat vaihdelleet 7 414 eurosta 8 385 euroon lasta kohden. Vertailussa lasten lukumääränä käytetään vertailuvuotta edeltävän joulukuun ja vertailuvuoden joulukuussa palvelun piirissä olevien lasten lukumäärän keskiarvoa. Vertailussa ei huomioida esimerkiksi lasten ikää, mikä kuitenkin vaikuttaa lapsikohtaisiin kustannuksiin.

Tarkasteltaessa vuoden 2016 lasten määriä on syytä huomioida se, että heti tammikuussa 2016 oli lapsia 115 enemmän kuin joulukuussa 2015. Lasten määrä kasvoi keväällä ja se oli korkeimmillaan huhtikuussa 1 944, mikä on 233 lasta enemmän kuin joulukuussa 2015. Joulukuussa lapsia oli kirjoilla 2 005. Jakajana käytetty lasten määrä 1 858 ei täysin kuvaa vuoden 2016 aikana palvelunpiirissä olevien lasten todellista määrää.

Seuraavassa taulukossa on kuvattu lapsimäärien muutosta vuodesta 2012-2017 kustannusvertailuraportin pohjalta. Lapsimäärissä on mukana sekä suomenkieliset että ruotsinkieliset palvelut. Lukumääriä tarkasteltaessa on syytä huomioida maksusitoumusten eli viimeisen päivähoitopalvelujen kilpailutuksen myötä palvelujen piirissä olevien lasten siirtyminen esiopetukseen ja perusopetukseen. Tämän jälkeen aloittaneet lapset kyseisissä yksityisissä päiväkodeissa ovat valinneet palvelusetelin. Erittäin merkittävä muutos on tapahtunut myös yksityisen hoidon tuen käytössä. Päiväkodeissa on syksyllä 2017 vain 13 lasta yksityisen hoidon tuella.

Turun palvelusetelimenot pitävät sisällään myös muita kustannuksia kuin palvelusetelimenoja. Seuraavaan taulukkoon on kirjattu vertailussa huomioidut kustannukset kokonaisuudessaan, maksettujen setelien kokonaiskustannukset ja muut menot. Lisäksi taulukossa on yksityisen hoidon tuen ja sen kuntalisän kokonaiskustannukset.

Tarkasteltaessa kustannuksia voidaan todeta, että muiden kustannusten osuus ei ainakaan vuoden 2016 vertailussa selitä kohonneita kustannuksia vaan menot ovat maksettuja palvelusetelejä.

Kuten jo edellä tuli esille, laskettaessa lapsikohtaista kustannusta laskennassa ei huomioida alle 3-vuotiaiden lasten korkeampaa palvelusetelin suurinta arvoa. Suurempi arvo perustuu lakisääteiseen henkilöstömitoitukseen. Turussa alle 3-vuotiata oli 617, mikä on 31 % palvelunpiirissä olevista. Osa-aikaista palvelua käyttäviä Turussa on hyvin vähän, vain 2 %. Palvelusetelin suurin arvo on sitä pienempi mitä lyhempi varhaiskasvatukseen varattu aika on.

Tulosidonnaiseen palvelusetelin lapsikohtaiseen arvoon vaikuttavat myös asiakasmaksut. Turussa asiakasmaksut ovat pienemmät kuin vertailukunnissa, mikä vaikuttaa osaltaan korkeampiin kustannuksiin lasta kohden. Asiaa selvitetään kunnallisten päiväkotien tarkastelun yhteydessä erikseen.

Näkökulmia muiden kaupunkien kustannuksista:

Oulussa palveluseteliä käyttää 19,3 % varhaiskasvatusikäisistä. Oulussa on otettu käyttöön sekä varhaiskasvatusoikeuden rajaus ja ryhmäkokojen kasvattaminen. Ryhmäkokojen kasvattamisen johdosta Oulussa tarkastettiin yli 3-vuotiaan lapsen palvelustelin suurinta arvoa 775 eurosta 706 euroon. Muutokset ovat olleet voimassa elokuusta 2016, joten muutoksilla on mitä ilmeisimmin merkittävä vaikutus kustannuksiin. Oulussa alle 3-vuotiaita on vähemmän palvelun piirissä kuin Turussa. Alle 3-vuotiaita Oulussa oli 26 % palveluseteliä käyttävistä lapsista eli 3 072 lapsesta 793 oli alle 3-vuotiasta. Osa-aikaisia lapsia Oulussa on 10 % edellä minituista lapsista.

Vantaalla vuonna 2016 palveluseteliä käytti 5,7 % varhaiskasvatusikäisistä. Vantaalla rajattiin varhaiskasvatusoikeutta elokuun alusta 2016. Vantaalla kustannuksia alentavasti vaikuttanee osa-aikaista palvelua käyttävien lasten määrä, joita on 23 % palvelun piirissä olevista 939 lapsesta. Alle 3-vuotaita oli 313, mikä on 33 % lapsista.

Tampereella vuonna 2016 palveluseteliä käytti 4,0 % varhaiskasvatusikäisistä. Palvelusetelin arvoa on myös Tampereella tarkastettu ryhmäkokomuutosten johdosta. Tampereella on käytössä eri setelin arvot suhdeluvuille 1/7 ja 1/8 yli 3-vuotiaiden lasten osalta. Vertailusta ei kuitenkaan selviä miten paljon pienempää seteliä on käytetty. Tampereella ei varhaiskasvatusoikeutta rajattu. Vaikka Tampereella on huomattavasti vähemmän lapsia palvelustelipäiväkodeissa, on käyttäjäprofiili hyvin samanlainen kuin Turussa. Tampereella vain 2 % lapsista käyttää osa-aikaista palvelua. Alle 3-vuotiaita 563 lapsesta on 33 % eli 183 lasta.

Voidaan siis todeta, että lasten määrän vaihtelulla on huomattava merkitys lapsikohtaisiin kustannuksiin. Osa-aikaisten ja alle 3-vuotaiden lasten määrällä on vaikutusta lapsikohtaisiin keskimääräisiin kustannuksiin. Vertailusta ei myöskään käy ilmi se, miten paljon kukin kunta laskee muita kustannuksia puhtaiden palvelusetelimenojen lisäksi kokonaiskustannuksiin. Jokainen kunta kirjaa palvelusetelin yhteisiin menoihin myös henkilöstökustannuksia oman käytäntönsä mukaan. Turussa muiden kustannusten osuus on ollut laskeva, vaikka kustannusten jakautumiseen aiheuttamisperiaatteen mukaisesti on kiinnitetty entistä enemmän huomiota.

5. Palveluohjauksesta

Palveluohjauksen palveluohjaajille on toimialajohtajan päätöksellä delegoitu päätösten tekeminen varhaiskasvatuspaikan ja palvelusetelin myöntämisestä. Palveluohjaajat työskentelevät palvelualuejohtaja Vesa Kulmalan alaisuudessa. Toiminnassa noudatetaan sekä toimintaa sääteleviä lakeja että Turun kaupungin päätöksiä. Yksi työtä ohjaava periaate on strategisten ohjelmien alatavoite 2.2.5: Varhaiskasvatuksen palvelujen asiakaslähtöisyyttä kasvatetaan laajentamalla yhteistyötä muiden toimijoiden kanssa.

Vuonna 2015 päätöksiä on tehty yhteensä 2 835, joista päivähoitopäätöksiä oli 1 875 ja palvelustelipäätöksiä 960. Vuonna 2016 päätöksiä on tehty yhteensä 2 910, joista päivähoitopäätöksiä/varhaiskasvatuspaikkapäätöksiä oli 1 916 ja palvelustelipäätöksiä 994. Vuonna 2017 päätöksiä on 28.9.2017 mennessä tehty yhteensä 2 449, joista päivähoitopäätöksiä/varhaiskasvatuspaikkapäätöksiä oli 1 555 ja palvelustelipäätöksiä 894.

Päätösten lukumäärä ei ole sama kuin aloittaneiden lasten määrä. Tietojärjestelmästä ei saada tietoa siitä, kuinka monta lasta todellisuudessa aloitti palvelunpiirissä. Haettaessa tietoa järjestelmä laskee aloittaneiksi myös päiväkodin sisällä ryhmää vaihtaneet lapset.

Kun palveluohjaus otetiin käyttöön laadittiin samassa yhteydessä myös käsikirja, joka ohjaa palveluohjauksen periaatteita. Palveluohjauksen käsikirjassa on sovittu esimerkiksi näkökulmia, jotka palveluohjaajan tulee ottaa huomioon työtä tehdessään, ja samalla varmistetaan myös yhtenäinen linja. Palveluohjauksen perustamisesta on kaupunginhallituksen tekemä päätös vuodelta 2012. Valmistelussa tehtiin yhteistyötä niin varhaiskasvatuksen hallinnon kuin yksikönjohtajien sekä yksityisten toimijoiden kanssa.

Lähtökohtana on se, että pyritään järjestämään paikka huoltajan ensimmäisen toiveen mukaisesti. Mikäli tämä ei ole mahdollista sen vuoksi, että kyseissä toimipisteessä ei ole vapaita paikkoja, palveluohjaus huomioi mahdolliset huoltajan antamat kaksi muuta vaihtoehtoa. Tarvittaessa huoltajalle kerrotaan kaikista olemassa olevista vaihtoehdoista, jotka voisivat palvella huoltajien arjessa mahdollisimman hyvin.

Yhteistyö yksiköiden esimiesten ja palveluohjaajien välillä sekä aina ajantasainen tieto tietojärjestelmässä on keskeistä onnistuneessa palveluprosessissa. On sovittu, että yhtään päätöstä yksiköihin ei tehdä niin, että yksikönjohtaja ei ole ottanut kantaa asiaan. Palveluohjaus seuraa aktiivisesti päiväkotien täyttö- ja käyttöasteita ja tekee niiden pohjalta ehdotuksia yksiköihin tarjottavista lapsista. Päiväkodin johtaja joko hyväksyy tarjotut lapset tai toteaa, että järjestelyä ei voida yksikössä toteuttaa.

Varhaiskasvatuksen palvelualuejohtaja Maija-Liisa Rantanen 8.10.2017:

6. Selvitys kaupunginhallitukselle Turun kunnallisen varhaiskasvatuksen kustannuksista suhteessa verrokkikaupunkeihin ja esitys toimintatavan muutoksesta

Kuusikko-raportoinnista

Kuusikko-raportit nostavat esiin kuntien välillä eroavaisuuksia, jotka vaativat tarkempaa analyysia. Tavoitteena raporteissa ei ole vertailla esimerkiksi omien ja ostopalvelujen kustannuksia. Omien ja ostopalvelujen tiedonkeruu poikkeaa merkittävästi esimerkiksi asiakasmaksujen, vuokrien ja tilaamiseen liittyvien kustannusten sekä hallinnon vyörytysten osalta. Kunnan omaa tuotantoa voi verrata toisen kunnan omaan tuotantoon, mutta omien ja ostopalvelujen tiedot eivät ole vertailukelpoisia, koska ne sisältävät eri kustannuseriä. Palvelusetelillä ja yksityisen hoidon tuella järjestetyssä varhaiskasvatuksessa sekä osin myös kunnan ostopalveluna hankkimassa varhaiskasvatuksessa asiakkaat maksavat oman osuutensa palvelusta (asiakasmaksu) suoraan palvelun tuottajalle. Siten näiden palvelujen kustannukset ovat kunnalle nettokustannuksia, eikä niitä voida verrata tässä raportissa esitettyihin kunnallisen varhaiskasvatuksen kustannuksiin, joihin sisältyy asiakasmaksun osuus.

Elokuusta 2016 alkaen varhaiskasvatusoikeutta muutettiin siten, että kaikilla lapsilla on oikeus saada varhaiskasvatusta vähintään 20 tuntia viikossa. Lisäksi päiväkodin hoito- ja kasvatustehtävistä vastaavan henkilöstön ja kolme vuotta täyttäneiden kokopäiväisessä varhaiskasvatuksessa olevien lasten välinen suhdeluku muutettiin 1:7:stä 1:8:aan. Kuutoskunnista Vantaa ja Oulu ovat ottaneet käyttöön lain mukaisen 20 viikkotunnin varhaiskasvatusoikeuden ja Oulu henkilöstömitoituksen muutoksen. Näiltä osin vertailtavuus kaikkien kaupunkien kesken on selkeästi heikentynyt aikaisempaan verraten.

Turun kunnallisen varhaiskasvatuksen osalta Kuusikko-raporttiin kerätyt tiedot sisältävät sekä suomenkielisen että ruotsinkielisen varhaiskasvatuksen. Lukijan on syytä huomioida, että kappaleen 2 taulukossa olevat tiedot ovat vuodesta 2014 eteenpäin ainoastaan suomenkielisen varhaiskasvatuksen lukuja ja että kappaleen 6 ensimmäisenä tarkasteltava taulukko kertoo ainoastaan suomenkielisen kunnallisen varhaiskasvatuksen taloudesta. Kustannusraportti ei ole tieteellinen tutkimus, koska kunnat antavat sinne tiedot omin kriteerein.

Asiakasmaksutulojen osuus kokonaiskustannuksia nostavana tekijänä

Kuutoskunnat keräsivät asiakasmaksutuloja keskimäärin 13,6 % kunnallisten päiväkotien kokonaiskustannuksista. Turussa asiakasmaksutulojen kertymä on merkittävästi pienempi: asiakasmaksutulojen osuus kunnallisten päiväkotien kokonaiskustannuksista oli vain 10,3 %. Turussa asiakasmaksutulot ovat kunnallisessa varhaiskasvatuksessa olevaa lasta kohden vuodessa 1 360 €. Kuusikon keskiarvo on 1 624 € eli 264 € suurempi yhtä lasta kohden.

Päivähoidon asiakasmaksun maksuperusteena oleva verotettava tulo on suurissa kaupungeissa vaihdellut vuonna 2015 alla olevan taulukon mukaan. Päivähoitomaksun suuruus määräytyy tulojen mukaan, joten verotettavalla tulolla on maksujen määräytymisessä suuri merkitys. Vuoden 2016 verotus ei ole vielä valmistunut. Turussa verotettava tulo on pienin, joten se lienee osin selittävä tekijä sille, miksi päivähoitomaksutulo on suurista kaupungeista pienin.

Edellä mainitulla seikalla on merkitystä kertyvään päivähoitomaksutuloon. Kuitenkin Oulun, Tampereen ja Turun maksumääräytymisperusteet ovat niin lähellä toisiaan, etteivät ne selitä päivähoidon maksutulojen eroa. Turun saama maksutulo jää jälkeen keskiarvosta 264 euroa vuodessa.

Alla olevasta taulukosta voidaan nähdä Turun kunnallisen suomenkielisen varhaiskasvatuksen asiakasmaksukertymän trendi vuosina 2011-2016 (vuosina 2011-2013 kokonaisuudessa oli mukana myös kunnalliset ruotsinkieliset palvelut). Vuodelle 2017 asiakasmaksukertymän ennustetaan edelleen laskevan.

TAULUKKO: Turun kunnallisen suomenkielisen varhaiskasvatuksen asiakasmaksukertymän trendi vuosina 2011-2016

Henkilöstörakenteeseen liittyviä tekijöitä

Tutkimuksissa on todettu, että varhaiskasvatuksen laatu on selkeästi verrannollinen henkilöstön koulutustasoon: mitä korkeammin koulutettu henkilökunta, sitä laadukkaampi varhaiskasvatus. Turussa on haluttu panostaa laatuun ja henkilöstön osaamiseen. Turussa kaikissa kolmen kasvattajan esiopetusryhmissä on kaksi lastentarhanopettajaa. Lisäksi esimerkiksi Varissuolla on jokaiseen yli 3-vuotiaiden ryhmään resursoitu kaksi lastentarhanopettajaa, jotta vieraskielisten lasten tarpeisiin pystytään vastaamaan paremmin. Vieraskielisiä lapsia Varissuolla on 73 % kaikista alueella kunnallisessa varhaiskasvatuksessa olevista lapsista ja 25 % kaikista Turun varhaiskasvatuksen vieraskielisistä lapsista.

Kuutoskunnissa lastenhoitajien osuus hoito- ja kasvatushenkilöstöstä on 58,3 % ja lastentarhanopettajien osuus 39,1 %. Turussa lastentarhanopettajien prosenttiosuus, 42,4, on suurempi kuin Kuutoskunnissa keskimäärin. Helsingissä ja Tampereella em. osuus on taas alle Kuutoskuntien keskiarvon. Turun lastentarhanopettajien määrä tuottaa lisäkustannuksia esim. Tampereeseen nähden vuositasolla n. 155 000 €.

Kuutoskunnissa henkilökunnan poissaoloon resursoidaan vara- tai resurssihenkilöiden työpanoksella tai hankkimalla vuokratyövoimaa. Turussa kaikki 42 varahenkilöä (4,1 % kasvatus- ja ohjaushenkilöstöstä) ovat toistaiseksi voimassa olevassa työsuhteessa. Heistä 38:lla on lastenhoitajan pätevyys. Tampereen varahenkilöstön määrä 28 on selkeästi pienempi (1,9 % kasvatus- ja ohjaushenkilöstöstä). Pääkaupunkiseudulla varahenkilöstöä hankitaan osittain henkilöstövuokrauksena. Näin ollen esim. Helsingin varahenkilöstömäärä on suhteellisen pieni, 84 (2 % kasvatus- ja ohjaushenkilöstöstä). Turun kokemuksen mukaan pysyvällä ja koulutetulla varahenkilöstöllä pystytään kuitenkin takaamaan toiminnan jatkuvuus myös henkilökunnan poissaolotilanteissa, ottaen huomioon, että lyhyisiin sijaisuuksiin on yleensä varsin vaikea saada henkilökuntaa. Varahenkilökäytännöllä on oleellinen vaikutus sekä varhaiskasvatuksen laatuun että henkilöstön työssä jaksamiseen.

Henkilöstökustannukset muodostavat merkittävimmän osan varhaiskasvatuksen kustannuksista ollen Turussa Kuutoskuntien korkeimmat. Em. kuluihin sisältyvät henkilöstösivukulut olivat Turussa 1 686 € vuodessa laskennallista lasta kohden. Sekä henkilöstösivukulut kokonaisuudessaan että henkilöstösivukuluihin sisältyvät Kuel-maksut olivat Turussa Kuutoskuntien suurimmat, 1 531 €. Varhaiskasvatustoiminnalla ei ole mahdollista vaikuttaa eläkemenoperusteisten maksujen suuruuteen. Pitkät työurat samalla työnantajalla ja eläkkeellä olevien ihmisten suuri määrä lisäävät maksettavan eläkkeen määrää. Syytä siihen, miksi henkilöstösivukulut ovat Turussa korkeat, ei tiedetä.

Varhaiskasvatustoimintaan liittyvät tekijät

Lasten tuen tarpeisiin vastaaminen varhaiserityiskasvatuksen palveluina vaihtelee kuntien kesken. Erilaisuutta löytyy ko. toimintaan resursoidun henkilöstön määrässä ja koulutustasossa, erityis- ja integroitujen ryhmien muodostamisessa sekä ns. perusryhmien kokoon vaikuttavissa toimissa. Tuen tarpeisiin vastaaminen aiheuttaa lisäkustannuksia suhteessa ns. tyypillisesti kehittyneiden lasten palveluiden järjestämiseen, ja kuntien valinnoilla on oma vaikutuksensa kustannusten muodostumiseen.

Turussa on suunnitelmallisesti panostettu alueellisten varhaiskasvatuksen erityisopettajien määrän lisäämiseen samalla kun päivähoitoavustajien määrää on vähennetty. Varhaiskasvatuksen erityisopettajan ja päivähoitoavustajan vuosipalkan ero on 11 300 €. Valitulla toimintatavalla pystytään vastaamaan varhaiskasvatuslain 4a §:n edellyttämällä tavalla lasten tuen tarpeisiin lähipalveluperiaatteella, jolloin lapsi saa ensisijaisesti tarvitsevansa tuen omassa lähipäiväkodissaan ja ryhmässään. Vaativammissa tuen tarpeissa tuki voidaan antaa alueellisessa integroidussa erityisryhmässä mahdollisimman lähellä lapsen elinpiiriä.

Vuonna 2016 Turku ei erotu varhaiskasvatuksessa tuen järjestämisen osalta muista suurista kaupungeista aiempien vuosien tapaan. Määrä on jopa keskiarvoa alhaisempi.

Turussa on 8 rakenteellista tukea (erityisryhmä, integroitu erityisryhmä, avustajan tuki tai ryhmän pienennys) saavaa lasta yhtä varhaiskasvatuksen erityisopettajaa kohden Kuutoskuntien keskiarvon ollessa 9. Vaihteluväli eri kunnissa on Helsingin 7 lapsesta Oulun 20 lapseen. Lapsia kunnan järjestämässä varhaiskasvatuksessa on Turussa 122 yhtä varhaiskasvatuksen erityisopettajaa kohden. Kuutoskuntien keskiarvo on 152, ja vaihteluväli ulottuu Oulun 242 lapseen. Alla olevasta taulukosta käy ilmi, että Turun kunnallisessa varhaiskasvatuksessa tukea tarvitsevien lasten osuus 8,5 %, kun vastaava prosenttiosuus Kuutoskunnissa on 7,9 %. Turun palvelusetelillä hankitussa varhaiskasvatuksessa tukea tarvitsevien lasten osuus on 1,1 % (Kuutoskunnissa 1,2 %).

Lasten tehostetun ja erityisen tuen tarpeiden määrittelyt perustuvat sekä lääkärin ja psykologin lausuntoon että lastentarhanopettajan ja varhaiskasvatuksen erityisopettajan pedagogiseen arvioon ja selvitykseen.

TAULUKKO: Tukea tarvitsevien lasten osuus Kuutoskaupungeissa ja Turun kunnallisessa varhaiskasvatuksessa sekä palvelusetelillä hankitussa varhaiskasvatuksessa

Alle 3-vuotiaiden lasten osuus Turun kunnallisessa varhaiskasvatuksessa on lähellä Kuutoskuntien keskiarvoa. Verrattuna vuoden 2015 tilastoihin Turku oli ainut kaupunki, jossa ko. lasten määrä lisääntyi kunnallisessa varhaiskasvatuksessa. Alle kolmivuotiaiden lasten lisäkustannukset muodostuvat henkilöstöresursoinnista (kerroin 1,75 %). Lasten päivähoidosta annetun asetuksen (21.8.1992/806) 6 §:n mukaan alle kolmivuotiaita lapsia voi olla neljä yhtä kasvatus- ja ohjaushenkilöä kohden, kun yli kolmivuotiaita kokopäivälapsia voi olla vastaavassa tilanteessa kahdeksan (Turussa seitsemän kaupunginhallituksen 18.4.2016 päätöksen mukaisesti) ja yli kolmivuotiaita osapäiväisiä lapsia 13. Turussa alle kolmivuotiaiden osuus oli noussut 1,8 % vuodesta 2015 vuoteen 2016. Kaikissa muissa kaupungeissa vastaava prosenttiosuus oli laskenut. Lukumääräisesti alle kolmivuotiaiden lisäys oli 35 lasta suhteessa edelliseen vuoteen. Varhaiskasvatuksen henkilöstöresursointi ko. lapsimäärälle on 8,75 htv. Mikäli ko. lapset olisivat olleet yli kolmivuotiaita, olisi henkilöstöresurssin tarve ollut vastaavasti 5 htv. Henkilöstön palkkakustannuksissa tämä tarkoittaa lisäkustannuksia noin 129 000 € vuodessa.

Vuorohoitoa eli ilta- ja viikonloppu- tai ympärivuorokautista varhaiskasvatusta on Turussa eniten kaikista Kuutoskunnista. Vuorohoidossa olevien lasten prosentuaalinen osuus kunnan järjestämässä varhaiskasvatuksessa olevista lapsista oli Turussa 5,5, % kuntien keskiarvon ollessa 3,4 %. Alhaisimmat osuudet olivat Helsingissä ja Espoossa, 2,4 %. Vuorohoidon lisäkustannukset syntyvät luonnollisesti siitä, että henkilöstöä tulee resursoida koko aukioloajalle päivähoitoasetuksen mukaisesti. Ilta-, yö- ja viikonloppuna tehdyn työn korvaukset maksetaan KVTES:n mukaisesti. Vuorohoidon ruokailu- ja siivousjärjestelyihin tarvitaan niin ikään lisäresurssia suhteessa päiväaikaan toimivaan varhaiskasvatukseen. Vuorohoidossa olevien lasten kasvuolosuhteet ovat monesti hyvin haastavia, minkä takia varhaiskasvatuksen erityisopettajan palveluita tarvitaan myös normaalia varhaiskasvatustoimintaa enemmän. Vuoteen 2015 verrattuna vuorohoidossa olevien lasten määrä kasvoi Turussa 20,5 %. Syy siihen, miksi tilanne on edellä kuvatun kaltainen, ei ole tiedossa. Turussa ei pitäisi lähtökohtaisesti olla sellaista syytä, joka aiheuttaisi käyttöeron.

Vieraskielisten lasten osuus pääkaupunkiseudulla ja Turussa on selvästi korkeampi kuin Tampereella ja Oulussa, mutta samalla tasolla kun pääkaupunkiseudulla. Turussa varhaiskasvatusikäisten vieraskielisten lasten osuus kasvoi 13,2 prosentista 16,5 prosenttiin. Kunnallisessa varhaiskasvatuksessa vieraskielisten osuus on Turussa jo 18,5 %. Kunnallisessa suomenkielisessä varhaiskasvatuksessa lasten kielenoppimista varten on resursoitu kaksi S2-opettajaa (suomi toisena kielenä -opettajaa) sekä kuusi resurssityöntekijää mm. lapsiryhmien pienryhmätoimintaa varten. Varissuon alueella on lisäksi jokaisessa yli 3-vuotiaiden lapsiryhmässä kaksi lastentarhanopettajaa ja yksi lastenhoitaja, kun muualla ryhmärakenne vaihtelee siten, että ryhmissä on 1-2 lastentarhanopettajaa ja 1-2 lastenhoitajaa, yhteensä kasvattajia on yhdessä lapsiryhmässä kolme. Monikulttuurisilla alueilla lapsimäärä alueellista varhaiskasvatuksen erityisopettajaa kohden on niin ikään pienempi kuin muualla kaupungissa.

Vuonna 2016 perusopetuksen esiopetukseen valmistava opetus laajeni kattamaan koko kaupungin, jolloin toimintaan resursoitujen koordinoivien lastentarhanopettajien määrä lisääntyi kolmesta kuuteen. Kunnallinen suomenkielinen varhaiskasvatus ylläpitää myös maahanmuuttajaäideille suunnatun kotouttamistoiminnan lastenhoitopalvelua, johon on resursoitu kaksi lastenhoitajaa. Palvelun piirissä olevien lasten ikä vaihtelee muutamasta kuukaudesta kolmeen ikävuoteen. Ko. lapset eivät ole varsinaisesti varhaiskasvatuspalveluiden piirissä, eivätkä siten tilastoidu lasten määriin kunnallisessa varhaiskasvatuksessa.

Päiväkotien täyttöasteet

Päiväkodin täyttöaste kertoo, miten tehokkaasti lapsiryhmien kasvatus- ja ohjaushenkilökunnan resurssi on hyödynnetty lapsiryhmiä täytettäessä. Täyttöasteessa huomioidaan päivähoitoasetuksen mukaiset säädökset, lapsen ikä ja hoitosuhteen laajuus. Kesä- ja heinäkuun täyttöaste on pääsääntöisesti muita kuukausia alhaisempi, koska esim. kouluun siirtyvien lasten hoitosuhteet irtisanotaan pääsääntöisesti jo kesäkuukausien alkaessa ja uusien hoitosuhteiden aloitukset ajoittuvat taas vastaavasti kesäkuukausien jälkeen. Alla olevasta taulukosta käy ilmi suomenkielisten kunnallisten päiväkotien täyttöasteet vuosina 2012-2017.

TAULUKKO: Turun suomenkielisten kunnallisten päiväkotien täyttöasteet 2012-2017

Taulukosta voidaan nähdä, että resurssit ovat olleet paikkoja täytettäessä vuosina 2012-2014 melko tehokkaassa käytössä. Laskevaa trendiä on kuitenkin havaittavissa seuraavina vuosina. Erityisen heikko tilanne on ollut vuonna 2016, josta raportti on tehty. Samana ajankohtana on yksityisten päiväkotipalvelujen hankinta palveluseteleillä lisääntynyt alla olevan taulukon mukaisesti.

TAULUKKO: Palvelusetelillä hankitun palvelun lisääntyminen yksityisissä päiväkodeissa

Tämän selvityksen liitteenä on päiväkotien täyttöaste vuodelta 2016 ja vuodelta 2017. Varhaiskasvatuksen toiminnanohjausjärjestelmästä saatava painotettu täyttöaste kertoo, miten päivähoitoyksikköihin ja niiden ryhmiin sijoitetun henkilöstön resurssit ovat käytössä suhteessa sijoitettuihin lapsiin. Täyttöaste 100 kertoo, että kaikki resurssit on sijoitusvaiheessa hyödynnetty. Sitä alemmat täyttöasteet ilmaisevat sen prosenttiosuuden, jolla henkilöstöresurssi on käytössä käytettävissä olevasta resurssista. Toiminnanohjausjärjestelmä huomioi päivähoitoasetuksen mukaisen suhdelukuvaatimuksen ja lasten sijoituksissa olevat hoitosuhteet siten, että 27,5-35-tuntinen ja yli 35-tuntinen varaus ovat kokoaikaisia varauksia (vuorohoidossa enintään 110-140 h ja yli 140 h) ja muut varaukset ovat osa-aikaisia varauksia. Taulukossa näkyvät liikennevalokoodit ilmaisevat sisäisesti sovitun 100 %:n täyttöasteprosentin saavuttamisen asteen.

Turun varhaiskasvatuksen joissakin kiinteistöissä ja tai ryhmien piirteissä on tekijöitä, jotka eivät mahdollista 100 %:n täyttöasteen toteutumista. Nämä ovat kuitenkin pieni osa kokonaisuudesta, joten periaatteessa suhdelukuasetuksen mukainen 100 %:n täyttöaste on kokonaisuuden kannalta realistinen ja tavoiteltava, ja tätä tulee tavoitella vuoden 2018 osalta.

On itsestään selvää, että tuottavuutta voidaan kasvattaa ohjaamalla lapsia kunnallisten päiväkotien vapaille paikoille, joihin tila- ja henkilöstöresursointi ovat jo olemassa. Tämän myötä henkilöstöresurssi on maksimaalisessa käytössä ja varhaiskasvatuksen asiakasmaksutulot lisääntyvät. Toimenpiteellä on varmasti vaikutusta kunnallisen päiväkotihoidon hintaan Kuutoskuntien raportoinnissa. Vuonna 2016 Turun kunnallisissa päiväkodeissa oli laskennallisia lapsia 6,2 yhtä kasvatus- ja ohjaushenkilöä kohden Kuutoskuntien keskiarvon ollessa 6,9. Muiden kuntien vaihteluväli oli 6,8-7,1. Edellä esitettyjen täyttöastelaskelmien perusteella olisi ollut täysin mahdollista lisätä laskennallisten lasten määrää kunnallisissa päiväkodeissa, jolloin laskennallisten lasten määrä olisi myös lähentynyt Kuusikon keskiarvoa.

Kuusikkokuntien johtajilta tehdyn nopean tiedustelun perusteella kunnallisten päiväkotien ryhmien täyttö nojaa vahvasti suhdelukuperiaatteen toteutumiseen. Vaikka ko. kunnissa ei pääsääntöisesti ole kirjattu täyttöasteprosenttitavoitteita, täyttöä ohjataan siten, että paikat ovat maksimaalisessa käytössä täyttö- ja käyttöasteprosentteja seuraten. Vastaavasti tulisi toimia Turussa.

Liite 2                                  Lisäselvitys päiväkotien täyttöasteesta ja suomenkielisen varhaiskasvatuksen taloudenpidosta vuosina 2013-2017

Alla olevaan taulukkoon on yhteenvedoksi koottu niitä tekijöitä, jotka vaikuttavat Turun kunnallisen päiväkotihoidon hintaan korottavasti:

TAULUKKO: Koonti tekijöistä, jotka vaikuttavat korottavasti Turun kunnallisen päiväkotihoidon hintaan.

Toimialajohtaja Timo Jalonen 13.10.2017:

Yhteenvetona on todettavissa, että:

Ehdotus        Kasvatus- ja opetuslautakunta merkitsee selvityksen tiedokseen ja lähettää selvityksen edelleen kaupunginhallitukselle.

Päätös          Kasvatus- ja opetuslautakunta merkitsi selvityksen tiedokseen. Lisäksi lautakunta päätti lähettää selvityksen edelleen kaupunginhallitukselle siten muutettuna, että yhteenvetona on toimialajohtajan näkemyksestä poiketen todettavissa seuraavaa:

Päätös asiassa tehtiin äänin 8 - 5. Suoritetussa nimenhuutoäänestyksessä päätökseksi tulleen Koivusalon Laura Rantasen kannattamana tekemän muutosehdotuksen puolesta äänestivät Honkasaari, Haapanen, Oksanen, Aalto, Koivusalo, Liljenbäck, Gardberg ja Laura Rantanen. Esittelijän ehdotuksen puolesta äänestivät Ronkainen, Sorto, Kajander, Sini Rantanen ja Hartiala.