Konsernihallinto, lakipalvelut, lakimies Sanni-Sofia Nieminen 8.6.2021:

Asian tausta

Turun kaupungin konsernihallinnon hankintapalvelut on seudullisen joukkoliikenteen toimeksiannosta pyytänyt avoimella hankintamenettelyllä tarjouksia joukkoliikennelinjojen K1, K2, K3, K4, K5 ja K6 liikennöinnistä ajalle 1.7.2022–30.6.2026. Sopimusta voidaan tilaajan päätöksellä jatkaa alkuperäisin ehdoin enintään neljällä (4) vuodella (optio).

Hankintailmoitus julkaistiin 18.2.2021 EU-kynnysarvon ylittävänä erityisalojen hankintana HILMA-ilmoituskanavassa osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Tarjouspyyntö liitteineen julkaistiin samana päivänä Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalissa osoitteessa www.tarjouspalvelu.fi/turku.

Hankintaan esitetyt kysymykset ja niihin annetut vastaukset julkaistiin kahdessa osassa 9.3.2021 ja 6.4.2021 Tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaalissa. Hankinnasta julkaistiin korjausilmoitus 9.3.2021.

Annettuun määräaikaan 23.4.2021 kello 11.00 mennessä saatiin neljä (4) tarjousta seuraavilta tarjoajilta: Liikenne Vesma Oy, LS-Liikennelinjat Oy, Nobina Oy ja Savonlinja Oy.

Tarjouspyynnössä kuvattiin hankinnan kohde ja palvelulle asetetut ehdottomat vaatimukset sekä tarjoajalle ja tarjoukselle asetetut kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset. 

Linjat muodostavat yhden kokonaisuuden, johon palveluntuottajaksi valittiin yksi (1) tarjoaja/tarjousyhteenliittymä.

Turun kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta on hankintapäätöksellään 5.5.2021 § 81 päättänyt seuraavasti:

’’Turun kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta päättää, että:

- joukkoliikennelinjojen K1, K2, K3, K4, K5 ja K6 liikennöitsijäksi ajalle 1.7.2022 - 30.6.2026 valitaan Liikenne Vesma Oy tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisin ehdoin.

- mahdollisesta option käyttöönotosta päätetään erikseen.’’

LS-Liikennelinjat Oy on tehnyt asiassa hankintaoikaisuvaatimuksen 20.5.2021 sekä samansisältöisen valituksen markkinaoikeudelle.

Hankintaoikaisuvaatimus perusteineen

LS-Liikennelinjat Oy vaatii, että Turun kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta kumoaa hankintapäätöksensä 5.5.2021 § 81 ja järjestää kyseessä olevan tarjouskilpailun kokonaan uudestaan.

LS-Liikennelinjat Oy esittää ensinnäkin, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, eikä se ole tuottanut yhteismitallisia sekä vertailukelpoisia tarjouksia, jolloin avoimuusperiaatetta sekä tarjoajien syrjimättömyyden ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksia on rikottu, koska tarjouspyynnön hintavertailua varten annetuissa vuotuisissa suoritteissa ei ole eritelty liikennöinnissä käytettävien isojen- ja pienten linja-autojen suoritteita. Tällöin tarjouksen jättäneet tarjoajat mutta myös osallistumista harkinneet potentiaaliset tarjoajat, eivät ole saaneet selville kaikkia tarjouksensa yksikköhintojen sekä kaluston mitoittamisessa ja laskemisessa tarvittavia tietoja.

LS-Liikennelinjat Oy esittää toiseksi, että yksikköhinnat on tullut esittää tarjouspyynnössä sellaisessa hintatasossa, joka ei ole ollut riittävällä tavalla selvillä tarjousten jättöhetkellä, jolloin avoimuusperiaatetta sekä tarjoajien syrjimättömyyden ja tasapuolisen kohtelun sekä suhteellisuuden vaatimuksia on rikottu. Kun hinnan laskemiseen vaikuttava Tilastokeskuksen linja-autoliikenteen kokonaiskustannusindeksi ajalta 1.1.2021‒30.3.2021 on ollut mahdollista saada selville vasta 22.4.2021 ja kun tarjoukset tuli jättää seuraavana päivänä 23.4.2021 klo 11.00 mennessä, katsoo LS-Liikennelinjat Oy, että tarjouspyyntö on tältä osin ollut epäselvä, eivätkä potentiaaliset tarjoajat ole tienneet tarjouksia laatiessaan riittävällä tavalla kaikkia seikkoja, joilla on ollut merkitystä yksikköhintojen laskemisessa ja näin ollen merkitystä tarjouksia vertailtaessa.

Kuultavien lausunnot

Liikenne Vesma Oy on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 1.6.2021 antamassaan lausunnossaan todennut, että LS-Liikennelinjat Oy:llä on ollut kahteen kertaan mahdollisuus jättää kysymyksiä liittyen sen hankintaoikaisuvaatimuksessaan esittämiin epäselviin seikkoihin, mutta se ei ole tällaisia tarkentavia kysymyksiä esittänyt. Lisäksi Liikenne Vesma Oy toteaa, että liite 5a:ssa on ollut eriteltynä jokaisen auton autokierto päivittäin sekä ison bussin että pikkubussin osalta ja vuosisuoritteissa on ollut ajopäivien lukumäärät saatavilla sekä linjojen tarkat linjapituudet kahden (2) desimaalin tarkkuudella. Em. tietojen perusteella tarjoajat ovat pystyneet erittelemään (kahden eri ajoneuvoluokan) vuosittaisen kilometri-, tunti- ja ajopäivämäärät sekä laskemaan eri ajoneuvoluokkien autopäivä-, tunti- ja kilometrihinnan.

Savonlinja Oy ja Nobina Oy eivät ole niille varatuista tilaisuuksista huolimatta lausuneet asiassa.

Toimivalta

Turun kaupungin hallintosäännön (kv 17.5.2021 § 103) 64 §:n mukaan hankintayksikön aloitteesta tehtävästä hankintaoikaisusta päättää sama taho, joka on tehnyt hankintapäätöksen. Mikäli asianosainen on vaatinut hankintaoikaisua, toimielin tekee hankintaoikaisua koskevan päätöksen myös alaisensa viranhaltijan hankintapäätöksestä.

Hankintaoikaisuvaatimuksen arviointi

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1398/2016, erityisalojen hankintalaki) 3 § mukaanhankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Erityisalojen hankintalain 123 §:n mukaan hankintayksikön päätöksen poistamiseen ja muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun peruuttamiseen sekä asian uudelleen ratkaisemiseen sovelletaan, mitä hankintaoikaisusta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, hankintalaki) 132‒135 §:ssä säädetään.

Hankintalain 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Asian arviointi

LS-Liikennelinjat Oy on hankintaoikaisuvaatimuksessaan väittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, eikä se ole tuottanut yhteismitallisia sekä vertailukelpoisia tarjouksia, koska tarjouspyynnön hintavertailua varten annetuissa vuotuisissa suoritteissa ei ole eritelty liikennöinnissä käytettävien isojen- ja pienten linja-autojen suoritteita. Tarjoajat taikka potentiaaliset tarjoajat eivät ole saaneet tällöin selville kaikkia tarjouksensa yksikköhintojen sekä kaluston mitoittamisessa ja laskemisessa tarvittavia tietoja.

Hankinnan tarjouspyynnössä (s. 14, 15 ja 20) on tarjoajia pyydetty antamaan tarjoushintansa seuraavasti sekä isojen (A-tyypin linja-auto) että pienten linja-autojen (P2-tyypin linja-auto) osalta:

linjakilometrin yksikköhinta €/km (alv 0 %),

linjatunnin yksikköhinta (arkisin ja lauantaisin) €/h (alv 0 %),

linjatunnin yksikköhinta (pyhäpäivinä) €/h (alv 0 %),

autopäivän yksikköhinta €/autopäivä (alv 0 %) ja

kutsuohjatun liikenteen liikennöintitunnin yksikköhinta €/h (alv 0 %) (vain P2-tyypin linja-autojen osalta).

Edelleen tarjouspyynnön kohdassa ’’Päätöksenteon perusteet’’ (s. 22) ja tarjouspyynnön liitteessä 1 ’’Sopimusluonnos’’ kohdassa 6.1. on esitetty tarkemmin se, miten linjakilometrit, linjatunnit ja autopäivät lasketaan. Lisäksi samassa tarjouspyynnön kohdassa on todettu, että vertailussa käytettävät autopäivät, linjakilometrit ja linjatunnit otetaan liitteissä 5a ’’Reitit ja autokiertokaaviot sekä vuosisuoritteet linjat K1, K2, K3, K4, K5 ja K6 päivitetty 8.3.2021’’ ja 5b ’’Reitit ja autokiertokaaviot (excel) linjat K1, K2, K3, K4, K5 ja K6’’ ilmoitetuilla määrillä.

Liitteessä 5a on esitetty reitit, autokierrot, linjapituudet sekä kohteessa käytettävät siirtoajot pysäkkien välillä. Liitteessä 5b on esitetty samat autokierrot, kuin mitä liitteessä 5a on esitetty. Autokiertoa koskevissa tiedoissa on eroteltu se, onko linjalla käytettävä A-tyypin vai P2-tyypin linja-autoa, esimerkiksi seuraavasti: ’’Autokierto: K1/1 (A-tyypin linja-auto).’’ Reitit on ilmoitettu liitteessä 5a esimerkiksi seuraavasti: ’’Linjan K1 reitti’’ ja linjapituudet on ilmoitettu liitteessä 5a esimerkiksi seuraavasti: ’’Linja K1, Auranlaakso-Oskarinaukio, pituus 1: 15,60, pituus 2: 15,40’’. Kun autokiertoa koskevissa tiedoissa on tehty erottelu sen osalta, kuuluko ko. linjalla käyttää A-tyypin vai P2-tyypin linja-autoa ja reitit sekä linjapituudet on sidottu tiettyyn linjaan esimerkiksi K1:seen, käy reiteistä ja linjapituuksista ilmi myös erottelu A-tyypin ja P2-tyypin linja-autoihin ja esimerkiksi se, mikä on tietyn linjan pituus tietyllä linja-autotyypillä.

Liitteen 5a viimeisellä sivulla (s. 15) on vuotuisten suoritteiden yhteenvetotaulukko, johon LS-Liikennelinjat Oy hankintaoikaisuvaatimuksessaankin viittaa. Taulukossa on tiedot ajopäivistä, linjatunneista ja linjakilometreistä. Vaikka ko. taulukossa ei olekaan nimenomaisesti eroteltu suoritteita A-tyypin ja P2-tyypin linja-autoihin, on autopäivät, linjatunnit ja linjakilometrit laskettavissa liitteestä 5a ilmenevistä edellä kuvatuista tiedoista. Ja kuten edellä on kuvattu, on liitteen 5a muissa tiedoissa selkeästi eroteltu A-tyypin ja P2-tyypin linja-autojen tiedot koskien hintavertailussa tarvittavia tietoja (autopäivät, linjatunnit ja linjakilometrit).

LS-Liikennelinjat Oy onkin virheellisesti hankintaoikaisuvaatimuksessaan jättänyt huomioimatta tarjouspyynnössä esitetyt muut tiedot liittyen yksikköhintojen antamiseen ja keskittynyt vain yhteen tarjouspyyntömateriaalin sivuun. Hankintaoikaisuvaatimuksessa ei ole tarkasteltu tarjouspyynnössä esitettyjä tietoja kokonaisuutena taikka sitä, että tarjoukset on ollut mahdollista antaa muilla liitteessä 5a ilmenevien tietojen perusteella. Ottaen huomioon sen että LS-Liikennelinjat Oy sekä muut tarjouspyyntöön osallistuneet tarjoajat ovat alalla ammattimaisesti toimivia elinkeinoharjoittajia, ei tarjouspyyntöä voida pitää eritysalojen hankintalain mukaisesti epäselvänä. Osaltaan em. mainittua puoltaa myös se, ettei LS-Liikennelinjat Oy tai kukaan muukaan tarjoaja ole ennen tarjouspyynnön jättämistä huomauttanut hankintayksikölle taulukon suoritteiden erottamista A-tyypin tai P2-tyypin linja-autoihin taikka esittänyt kysymyksiä ko. asiasta.

LS-Liikennelinjat Oy on hankintaoikaisuvaatimuksessaan väittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä yksikköhinnan ilmoittamisen osalta, koska yksikköhintojen laskemiseen vaikuttanut Tilastokeskuksen linja-autoliikenteen kokonaiskustannusindeksi 1/2021 on ollut potentiaalisten tarjoajien huomioitavissa vasta 22.4.2021 ja tarjoukset on ollut jättää seuraavana päivänä 23.4.2021 klo 11.00 mennessä.

Tarjouspyynnössä (s.20) on todettu mm. seuraavaa liittyen liikennesuoritteiden yksikköhintoihin:

’’Tarjoajan tulee ilmoittaa aikataulukaaviosta (liitteet 5a ja 5b) ilmenevien liikennesuoritteiden yksikköhinnat siinä hintatasossa, jota liikennöinnistä maksetaan 1.4.-30.6.2021.’’

’’Tarjouksessa ilmoitettavia yksikköhintoja sovelletaan myös tehtäessä sopimuskauden aikana liikenteeseen muutoksia.’’

’’Tarjouksen mukaiset ajosuoritteiden yksikköhinnat tarkistetaan Tilastokeskuksen linja-autoliikenteen kokonaiskustannusindeksin muutoksen perusteella täysimääräisesti liikennöinnin aloittamispäivää edeltävän vuosineljänneksen indeksin tasoon. Tämän jälkeen ajosuoritteiden yksikköhintoja tarkistetaan neljännesvuosittain indeksin perusteella siten, että toteutuneesta indeksin muutoksesta otetaan huomioon 100 %. Indeksin tarkistuskerroin on kahden tarkistamisajankohtaa edeltävien vuosineljänneksien indeksin pistelukujen osamäärä.’’

Lisäksi tarjouspyynnön liitteen 1 ’’Sopimusluonnos’’ kohdassa 6 on kuvattu se, mitä kustannustekijöitä linjakilometrien, linjatuntien, autopäivien ja kutsuliikenteen liikennöintitunnin osalta otetaan huomioon.

Tarjouspyynnössä tai sen liitteissä ei ole kuitenkaan nimenomaisesti edellytetty, että tarjoajan olisi otettava Tilastokeskuksen linja-autoliikenteen kokonaiskustannusindeksi 1/2021 huomioon yksikköhintoja antaessaan. Tilastokeskuksen linja-autoliikenteen kokonaiskustannusindeksiin viitataan tarjouspyynnössä ja sen liitteessä 1 siinä yhteydessä, kun tarjouksen mukaisia yksikköhintoja tarkastetaan ennen liikennöinnin aloittamista sekä sopimuskauden aikana. Indeksin 1/2021 ilmestymisajankohdalla ei ole siten ollut merkitystä tarjouspyynnön erityisalojen hankintalain mukaisuutta arvioidessa.

Vaikka tarjoajien olisikin pitänyt ottaa huomioon indeksi 1/2021 yksikköhintoja antaessaan, ei sen ilmestymisajankohta kuitenkaan ole tehnyt tarjouspyynnöstä epäselvää LS-Liikennelinjat Oy:n esittämällä tavalla. Kaikilla tarjoajilla on ollut tarjouspyynnön julkaisusta (18.2.2021) lähtien mahdollisuus varautua tarjoustensa jättämiseen siten, että ne ovat pystyneet halutessaan huomioimaan 22.4.2021 julkaistun indeksin 1/2021 tarjoushinnassaan. Indeksin 1/2021 ilmestymisajankohdalla ei ole mitään merkitystä tarjouspyynnön mahdollisen epäselvyyden kanssa, vaan kaikilla tarjoajilla on ollut erityisalojen hankintalain mukaisesti tarjouspyynnön julkaisuhetkellä tiedossaan kaikki ne seikat, joilla on merkitystä tarjouksia vertailtaessa. Tarjoaja kantaa itse tarjouksen jättämisajankohtaa valitessaan riskin siitä, että se ei ole ottanut huomioon indeksin 1/2021 ilmestymisajankohtaa ja sen merkitystä oman tarjouksensa yksikköhintoihin.

LS-Liikennelinjat Oy on hankintaoikaisuvaatimuksessaan viitannut markkinaoikeuden ratkaisuun MAO 7/12, jossa indeksi oli tullut tarjoajien tietoon noin viikkoa ennen tarjousten jättämistä. Hankintayksikön näkemyksen mukaan em. ratkaisulla ei ole merkitystä nyt ko. asian arvioinnissa, koska markkinaoikeus on ensinnäkin hylännyt valittajan tekemän valituksen asiassa ja toisekseen markkinaoikeus ei ole ottanut ratkaisussaan kantaa LS-Liikennelinjat Oy:n esille nostamaan seikkaan koskien indeksin ilmestysajankohtaa.

LS-Liikennelinjat Oy tai kukaan muukaan tarjoaja ei ole myöskään huomauttanut hankintayksikölle indeksin 1/2021 ilmestymisajankohdasta tai esittänyt kysymyksiä ko. asiasta, mikä puoltaa sitä, ettei tarjouspyyntö ole ollut epäselvä LS-Liikennelinjat Oy:n esittämällä tavalla.

Johtopäätökset

Edellä kuvatuin perustein Turun kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan hankintapäätös 5.5.2021 § 81 ei perustu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen, eikä LS-Liikennelinjat Oy ole hankintaoikaisuvaatimuksessaan tuonut esiin sellaista hankintalain 132 §:n 1 momentissa tarkoitettua uutta tietoa, jonka perusteella hankintayksikölle syntyisi oikeus tai velvollisuus oikaista Turun kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan hankintapäätöstä 5.5.2021 § 81.

Edellä kuvatuin perustein Turun kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta päättänee hylätä LS-Liikennelinjat Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen kokonaisuudessaan perusteettomana.

LS-Liikennelinjat Oy on tehnyt asiassa samansisältöisen valituksen markkinaoikeudelle, johon tullaan laatimaan Turun kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnan päätöksen mukainen vastine.

Liite 1LS-Liikennelinjat Oy:n hankintaoikaisuvaatimus 20.5.2021

Oheismateriaali 1Liikenne Vesma Oy:n lausunto 1.6.2021

Joukkoliikennepalvelujohtaja Sirpa Korte:

EhdotusTurun kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunta päättää edellä kuvatuin perustein hylätä LS-Liikennelinjat Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen kokonaisuudessaan perusteettomana.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.