JOUKKOLIIKENNEVIRANOMAISTEN KANTA HALLITUKSEN ESITYKSEEN JOUKKOLIIKENNELAIN YM. MUUTTAMISEKSI
Tausta
Joukkoliikenteen toimivaltaiset viranomaiset ovat kannattaneet liikenne- ja viestintäministeriön edellistä esitystä mm. joukkoliikennelain 22§:n 3. momentin muuttamiseksi.
Tämä uusi ja muutettu, jo hallituksen esitykseksi kirjattu lakimuutos poikkeaa olennaisesti aikaisemmasta, eikä sitä kannateta.
Taustalla on huono, puutteellinen ja hyvän hallintotavan vastainen valmistelu.
LVM:ssä valmisteltu hallituksen esitys
Hallituksen esityksessä ehdotetaan mm. joukkoliikennelain 22§:än 2. momenttia muutettavaksi siten, että tulevaisuudessa markkinaehtoisen linja-autoliikenteen reittiliikenneluvat tulisi hyväksyä silloinkin, kun reittiliikenteestä aiheutuisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa toimivaltaisten viranomaisten järjestämälle, verovaroin subventoidulle EU:n palvelusopimusasetukseen perustuvalle joukkoliikenteelle.
Hallituksen esityksessä myös taksilakiin esitetyistä muutoksista on jostain syystä luovuttu, vaikka niillä olisi voitu parantaa palveluiden saatavuutta ja alentaa yhä kasvavia kustannuksia varsinkin haja-asutusalueiden ja maaseudun palveluiden turvaamisessa.
Kansallisen lain ristiriitaa EU-asetuksen kanssa ei ole selvitetty
EU:n palvelusopimusasetuksen (1370/2007) perusteella toimivalta joukkoliikennepalveluiden järjestämisessä kuuluu toimivaltaisille viranomaisille, joilla on velvollisuus päättää mm. toteutetaanko palvelut kokonaan tai osaksi markkinaehtoisesti vai palvelusopimusasetuksen mukaisesti.
Tätä EU:n asetukseen perustuvaa toimivaltaa ollaan nyt kansallisella lailla kaventamassa, säätämällä oikeus markkinaehtoisen reittiliikennelupiin perustuvan liikenteen harjoittamiseen käytännössä ensisijaiseksi silloinkin, kun liikenne on päätetty järjestää palvelusopimusasetukseen perustuvana.
Kun toimivaltainen viranomainen on päättänyt järjestää joukkoliikenteen palvelusopimusasetuksen mukaisesti on palvelut pääsääntöisesti kilpailutettava.
Palvelun tuottamisesta tehdään liikenteenharjoittajan kanssa palveluhankintoja koskeva sopimus, joka tuottaa EU-asetuksen mukaisen yksinoikeuden sopimuksessa määrätyksi ajaksi, jolla suljetaan pois muut mahdolliset liikenteenharjoittajat, mutta vain siinä tapauksessa, että siitä aiheutuisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa.
Tätä EU:n asetukseen perustuvaa yksinoikeuden suojaa ollaan nyt kansallisella lailla mitätöimässä, kun säädetään oikeus markkinaehtoisen reittiliikenteen harjoittamiseen silloinkin, kun siitä aiheutuisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetukseen perustuvalle joukkoliikenteelle.
Joukkoliikennelain 22§:ään esitetty muutos olisi hyvin todennäköisesti EU:n palvelusopimusasetuksen vastainen tai ainakin ristiriidassa asetuksen kanssa. On huomattava, että ristiriitatilanteissa EU:n palvelusopimusasetus (1370/2007) syrjäyttää kansallisen lainsäädännön.
Lakiesityksen aiheuttamat käytännön ongelmat
Koko joukkoliikenteen järjestäminen varsinkin kaupunkiseuduilla ajautuisi pysyvään epävakauden tilaan, jossa luotettavia palveluita ei käytännössä voida likimainkaan matkustajille taata.
Kun toimivaltaisten viranomaisten toimivalta kaventuisi ja liikenteenharjoittajien sopimusten sitovuus ja merkitys heikkenisi korvautuisi osa hyvän matkustajakysynnän ajankohtien liikenne markkinaehtoisella liikenteellä.
Tästä seuraisi se, että viranomaisten lipputulot laskisivat ja alijäämä kasvaisi.
Viranomaisilla ei markkinaehtoisen liikenteen osalta luonnollisesti ole oikeutta mm. vaikuttaa liikenteen määrään, kaluston laatuun (ml. esteetön matalalattiainen kalusto tarvittaessa) matkalippujen hintoihin, eikä aikatauluihin.
Nykyisen lainsäädännön mukainen joukkoliikenteen kehittäminen estyisi tai vaikeutuisi merkittävästi.
Jos joukkoliikennelain muutoksella yksinoikeuden suoja lain voimantulon jälkeen tehtäviltä sopimuksilta murretaan, tulee se tosiasiassa vaikuttamaan myös aikaisemmin tehtyjen liikennöintisopimusten edellytyksiin. Merkittävä osa näistä liikennöintisopimuksista joudutaan purkamaan tai niiden mukainen liikenne ainakin supistamaan sopimusehtojen vastaisella tavalla.
Lakiesitys nostaa merkittävästi kaupunkiseutujen ja kuntien kustannuksia
Lakiesitykseltä puuttuu myös täysin julkisyhteisöihin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arviointi.
Yli 70% Suomen linja-autoliikenteestä on verovaroin subventoitua eli kyse ei ole mitättömästä asiasta vaan merkittävistä menojen lisäyksistä, jotka lakimuutoksilla aiheutetaan.
Jos lakimuutos toteutetaan, tulee valtion korvata kunnille ja toimivaltaisille viranomaisille täysimääräisesti lakimuutoksen aiheuttama kustannusten nousu ja lipputulojen menetykset.
Suuri osa kustannusvaikutuksista liittyy aiheutuviin markkinamuutoksiin. Kun lakimuutoksen myötä yrittäjä- ja tilaajariskit palvelusopimuksen mukaisesti kilpailutetussa liikenteessä kasvavat aivan olennaisesti, tulee tarjous- ja sopimushintoihin merkittävä riskilisä, joka kasvattaa kustannuksia varovaisestikin tilanteesta riippuen 20%-40%.
Riskin lisääntyminen johtaa myös siihen, ettei nykyisen laisia pitkäkestoisia sopimuksia kumpikaan sopijapuoli uskalla tehdä edes bruttoperusteisina. Sopimuskausiksi tulee 1-3 vuotta.
Investointiriskit kasvavat, kustannukset kasvavat ja kaluston laatu heikkenee. Käyttöoikeussopimuksia, joissa liikenteenharjoittaja saa sopimuskorvauksen lisäksi lipputulot tai matkustajanousuun perustuvan korvauksen, ei enää riskin kasvamisen vuoksi voitaisi edes tehdä.
Markkinaehtoiset palvelut tulisivat kilpailemaan viranomaisen järjestämän liikenteen kanssa nimenomaan niinä aikoina, jolloin matkustajakysyntä on suurinta ja liikenne järjestämistavasta riippumatta kannattavinta. Seurauksena olisi toimivaltaisten viranomaisten järjestämän liikenteen lipputulojen lasku ja alijäämän kasvu.
Kun markkinaehtoiselle liikenteelle ei voida asettaa esim. esteetöntä kalustoa koskevia vaatimuksia, lisääntyy yhteiskunnan kustantamien kalliiden erilliskuljetusten tarve entisestään, vaikka viralliset tavoitteet ovat toiset.
Tavoitteena ”yleinen sääntö”
Samaan aikaan LVM on valmistellut myös ns. ”yleisen säännön” käyttöön ottamiseen liittyviä lakimuutoksia.
Onkin helppo päätellä, että nyt joukkoliikennelain 22§:än esitettävillä muutoksilla on yhteys tähän valmistelutyöhön. Tämä käsitys vahvistui selväsanaisesti myös Linja-autoliiton edustajan puheenvuorossa liikenne- ja viestintäministeriön 20.11.2014 järjestämässä kuulemistilaisuudessa.
Jos joukkoliikennelain 22§:n muutoksiin yhdistettäisiin vielä markkinaehtoiselle liikenteelle ”yleisen säännön” perusteella tulevat elinkeinotuet ja tukiautomaatti, kasvaisivat kuntien ja viranomaisten kustannukset vielä lisää ja täysin ennakoimattomalla tavalla.
Markkinaehtoinen linja-autoliikenne lakkaisi samalla olemasta markkinaehtoista elinkeinotoimintaa ja muuttuisi subventiolla tuetuksi takuukannattavaksi elinkeinoksi. Tämän takaa palvelusopimusasetuksen 6. artikla ja asetuksen liite, jota tuossa tilanteessa on noudatettava.
Motivaatio markkinaehtoisen linja-autoliikenteen kehittämiseen lakkaisi, kun elinkeinotuilla ja korvauksilla saavutettaisiin riittävä kannattavuus.
Esitys jatkotoimenpiteistä
Markkinaehtoisen liikenteen palveluiden hyödyntäminen toimivaltaisten viranomaisten järjestämässä liikenteessä täydentävinä palveluina on mahdollista jatkamalla niiden mallien kehittämistä, jotka olivat esillä jo ministerien nimittämässä linja-autoliikennetyöryhmässä.
Tällöin joukkoliikennemarkkinoiden kehittäminen pysyy hallittuna, markkinahäiriöiltä vältytään ja liikenteenharjoittavat saavat kohtuullisen ja oikeudenmukaisen korvauksen.
Tämä kehitystyö olisi tarpeen erityisesti haja-asutusalueiden ”latvaliikenteessä” ja peruspalveluiden turvaamisessa.
Markkinatalouteen kuuluu kilpailu ja yrittäjäriski. Reilu ja yhdenvertainen kilpailu toimii joukkoliikenneviranomaisten järjestämässä liikenteessä kilpailuttamisen kautta ja markkinaehtoisessa liikenteessä markkinoilla mm. hintakilpailun kautta.
Kaikkialla Euroopassa joukkoliikenne perustuu kuitenkin verkostoihin, jotka eivät toimi ilman sääntelyä ja ohjausta.
Joukkoliikennelain 22§:n 2. momentin muutosesityksestä pitäisi luopua
Hallituksen esitys mm. joukkoliikennelain 22§:n 2. momentin muuttamiseksi on
epäonnistunut. Sama koskee joukkoliikennelakiin esitettävää uutta 10a§:ä, joka
esitetyssä muodossaan on vastoin perustuslailla turvattua kunnallista itsehallintoa.
Esitys tulisi hylätä tai ainakin palauttaa uudelleen valmisteltavaksi.
Jos ”jatkuvan ja vakavan haitan” tunnusmerkistö edellyttää täsmentämistä ja selkeyttämistä, niin keskityttäköön valmistelussa tähän. Näin on mahdollista välttää ne oikeudelliset ja tosiasialliset ongelmat, joilla on kohtalokkaat seuraukset koko joukkoliikenteen järjestämiselle riippumatta siitä, tarkastellaanko asioita toimivaltaisten viranomaisten vai liikenteenharjoittajien näkökulmasta.
Helsingissä 24.11.2014
SUOMEN PAIKALLISLIIKENNELIITTO R.Y.