SUOMEN PAIKALLISLIIKENNELIITON LAUSUNTO HALLITUKSEN ESITYKSESTÄ JOUKKOLIIKENNELAIN YM. MUUTTAMISEKSI

   Liikenne- ja viestintäministeriö on 17.11.2014 myöhään illalla lähetetyllä sähköpostilla pyytänyt viimeistään 20.11.2014 mennessä lausuntoa uudesta esityksestä joukkoliikennelain (869/2009) ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

Lausuntonaan Suomen Paikallisliikenneliitto toteaa kunnioittaen seuraavaa:

Paikallisliikenneliitto on 5.9.2014 päivätyssä lausunnossaan kannattanut liikenne- ja viestintäministeriön edellistä esitystä mm. joukkoliikennelain 22§:n 3. momentin muuttamiseksi. Tältä osin uudistamme aikaisemman lausuntomme.

Tämä uusi ja muutettu, jo hallituksen esitykseksi kirjattu lakimuutos poikkeaa olennaisesti aikaisemmasta ja merkitsee selvää heikennystä luotettavien ja kohtuuhintaisten joukkoliikennepalveluiden järjestämisen edellytyksissä. Taustalla on huono, puutteellinen ja hyvän hallintotavan vastainen valmistelu, jonka yhteydessä on ilmeisesti kuultu vain liikenteenharjoittajia ja heitä edustavia järjestöjä eli Linja-autoliittoa ja Taksiliittoa.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan mm. joukkoliikennelain 22§:ä muutettavaksi siten, että tulevaisuudessa markkinaehtoisen linja-autoliikenteen reittiliikenneluvat tulisi hyväksyä silloinkin, kun reittiliikenteestä aiheutuisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa toimivaltaisten viranomaisten järjestämälle, verovaroin subventoidulle EU:n palvelusopimusasetukseen perustuvalle joukkoliikenteelle. Joukkoliikenteen järjestämisestä ja rahoituksesta vastaavien toimivaltaisen viranomaisten näkökulmasta esitetty muutos on kohtalokas ja kääntäisi joukkoliikenteen kehittämisessä viimeaikoina saavutetun myönteisen kehityksen takaisin lasku-uralle.

Hallituksen esityksessä myös taksilakiin esitetyistä muutoksista on jostain syystä luovuttu, vaikka niillä olisi voitu parantaa palveluiden saatavuutta ja alentaa yhä kasvavia kustannuksia varsinkin haja-asutusalueiden ja maaseudun palveluiden turvaamisessa.

EU:n palvelusopimusasetuksen (1370/2007) perusteella toimivalta yleishyödyllisiksi palveluiksi luokiteltavien joukkoliikennepalveluiden järjestämisessä kuuluu toimivaltaisille viranomaisille, joilla on velvollisuus päättää mm. toteutetaanko palvelut kokonaan tai osaksi markkinaehtoisesti vai palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Toimivaltaisten viranomaisten päätösvalta perustuu siis EU.n palvelusopimusasetukseen. Tätä EU:n asetukseen perustuvaa toimivaltaa ollaan nyt kansallisella lailla kaventamassa, säätämällä oikeus markkinaehtoisen reittiliikennelupiin perustuvan liikenteen harjoittamiseen käytännössä ensisijaiseksi silloinkin, kun liikenne on päätetty järjestää palvelusopimusasetukseen perustuvana.

Kun toimivaltainen viranomainen on päättänyt järjestää joukkoliikenteen palvelusopimusasetuksen mukaisesti on palvelut pääsääntöisesti kilpailutettava noudattaen mm. avoimuuden, syrjimättömyyden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita. Palvelun tuottamisesta tehdään liikenteenharjoittajan kanssa palveluhankintoja koskeva sopimus, joka tuottaa asetuksen mukaisen yksinoikeuden sopimuksessa määrätyksi ajaksi. Yksinoikeus on siis asetukseen perustuva sopimuksessa tarkemmin määritelty oikeus, jolla julkisen liikenteen harjoittajalle annetaan oikeus ja velvollisuus harjoittaa julkista henkilöliikennettä tietyllä reitillä tai tietyssä verkossa taikka tietyllä alueella ja jolla suljetaan pois muut mahdolliset liikenteenharjoittajat. Yksinoikeuksia ja korvauksia myönnetään vain tarjouskilpailujen ja niiden pohjalta tehtävien sopimusten puitteissa, jotta kaikki liikenneyrityksen voivat osallistua tarjouskilpailuihin yhdenvertaisin ja syrjimättömin perustein.

Oikeudellinen tausta markkinaehtoisen liikenteen rajoittamiselle on siis EU:n palvelusopimusasetuksen mukaisesti myönnetty yksinoikeus. Tätä EU:n asetukseen perustuvaa yksinoikeuden suojaa ollaan nyt kansallisella lailla mitätöimässä, kun säädetään oikeus markkinaehtoisen reittiliikenteen harjoittamiseen silloinkin, kun siitä aiheutuisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa palvelusopimusasetukseen perustuvalle joukkoliikenteelle. Tulevaisuudessa toimivaltaisten viranomaisten ja liikenteenharjoittajien välisillä liikennöintisopimuksilla ei olisi palvelusopimusasetuksessa määriteltyä yksinoikeutta, eikä sitä sopimusoikeudellista sitovuutta, johon suomalainen oikeusjärjestelmä on tähän saakka perustunut.

Yhteenvetona voidaan siis todeta, että nyt joukkoliikennelain 22§:ään esitetty muutos olisi hyvin todennäköisesti EU:n palvelusopimusasetuksen vastainen tai ainakin ristiriidassa asetuksen kanssa. On huomattava, että ristiriitatilanteissa EU:n palvelusopimusasetus (1370/2007) syrjäyttää kansallisen lainsäädännön.

Toinen ongelma on enemmän käytännöllinen. Koko joukkoliikenteen järjestäminen varsinkin kaupunkiseuduilla ajautuisi pysyvään epävakauden tilaan, jossa luotettavia palveluita ei käytännössä voida likimainkaan matkustajille taata. Toimivaltaisilla viranomaisilla ei ole oikeutta mm. vaikuttaa markkinaehtoisen liikenteen määrään, kaluston laatuun (ml. esteetön matalalattiainen kalusto tarvittaessa) matkalippujen hintoihin, eikä aikatauluihin. Ne tulevat vaihtelemaan sen mukaan, kuin yksittäiset liikenteenharjoittajat kukin erikseen mm. keskinäisen kilpailutilanteen mukaan päättävät.

Merkittävän määrän ns. siirtymäajan liikennöintisopimusten lakattua kaupunkiseutujen toimivaltaiset viranomaiset ja ELY-keskukset kilpailuttivat lähes poikkeuksetta koko järjestämisvastuullaan olevan joukkoliikenteen siten, kuin EU:n palvelusopimusasetus edellyttää. Kilpailuttamisten tuloksena tehtiin liikenteenharjoittajien kanssa yksinoikeuden suojan takaavat liikennöintisopimukset. Jos joukkoliikennelain muutoksella tämä yksinoikeuden suoja lain voimantulon jälkeen tehtäviltä sopimuksilta murretaan, tulee se tosiasiassa vaikuttamaan myös aikaisemmin tehtyjen liikennöintisopimusten edellytyksiin. Merkittävä osa näistä liikennöintisopimuksista joudutaan purkamaan tai niiden mukainen liikenne ainakin supistamaan sopimusehtojen vastaisella tavalla. Juridisesti oltaisiin kyseenalaisella tiellä ja taloudellisia tappioita ja lisäkustannuksia ei voi, kuin arvailla.

Lakiesitykseltä puuttuu myös täysin julkisyhteisöihin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arviointi. Yli 70% Suomen linja-autoliikenteestä on verovaroin subventoitua eli kyse ei ole mitättömästä asiasta vaan merkittävistä menojen lisäyksistä, jotka lakimuutoksilla aiheutetaan. Jos lakimuutos toteutetaan, tulee valtion korvata kunnille ja toimivaltaisille viranomaisille täysimääräisesti lakimuutoksen aiheuttama kustannusten nousu ja lipputulojen menetykset.

Suuri osa kustannusvaikutuksista liittyy aiheutuviin markkinamuutoksiin. Kun lakimuutoksen myötä yrittäjä- ja tilaajariskit palvelusopimuksen mukaisesti kilpailutetussa liikenteessä kasvavat aivan olennaisesti, tulee tarjous- ja sopimushintoihin merkittävä riskilisä, joka kasvattaa kustannuksia varovaisestikin tilanteesta riippuen 20%-40%. Riskin lisääntyminen johtaa myös siihen, ettei nykyisen laisia pitkäkestoisia sopimuksia kumpikaan sopijapuoli uskalla tehdä edes bruttoperusteisina. Sopimuskausiksi tulee 1-3 vuotta. Investointiriskit kasvavat, kustannukset kasvavat ja kaluston laatu heikkenee. Käyttöoikeussopimuksia, joissa liikenteenharjoittaja saa sopimuskorvauksen lisäksi lipputulot tai matkustajanousuun perustuvan korvauksen, ei enää riskin kasvamisen vuoksi voitaisi edes tehdä.

Markkinaehtoiset palvelut tulisivat kilpailemaan viranomaisen järjestämän liikenteen kanssa nimenomaan niinä aikoina, jolloin matkustajakysyntä on suurinta ja liikenne järjestämistavasta riippumatta kannattavinta. Seurauksena olisi toimivaltaisten viranomaisten järjestämän liikenteen lipputulojen lasku ja alijäämän kasvu. Tätäkään ei ole mitenkään arvioit. Lakimuutosten valmistelu on tältäkin osin ollut yksipuoleista ja puutteellista.

Toimivaltaiset viranomaiset ja ns. tavalliset kunnat hankkivat paljon palveluita mm. koululaiskuljetuksi ja sosiaalitoimen lakisääteisiä kuljetuksia varten. Muutos johtaa todennäköisesti siihen, että markkinaehtoiseen liikenteeseen tulonmuodostukseen kohdentuisi piilotukia, joista liikennepalveluiden kilpailuttamisella oli tarkoitus päästä eroon. Tämä lisää opetustoimen ja sosiaalitoimen kustannuksia. Kun markkinaehtoiselle liikenteelle ei voida asettaa esim. esteetöntä kalustoa koskevia vaatimuksia, lisääntyy yhteiskunnan kustantamien kalliiden erilliskuljetusten tarve entisestään, vaikka viralliset tavoitteet ovat toiset.

Samaan aikaan LVM on valmistellut myös ns. ”yleisen säännön” käyttöön ottamiseen liittyviä lakimuutoksia. Onkin helppo päätellä, että nyt joukkoliikennelain 22§:än esitettävillä muutoksilla on yhteys tähän valmistelutyöhön. Tämä käsitys vahvistui selväsanaisesti myös Linja-autoliiton edustajan puheenvuorossa liikenne- ja viestintäministeriön 20.11.2014 järjestämässä kuulemistilaisuudessa. Jos ja kun joukkoliikennelain 22§:n muutoksiin yhdistettäisiin vielä markkinaehtoiselle liikenteelle ”yleisen säännön” perusteella tulevat elinkeinotuet ja tukiautomaatti, kasvaisivat kuntien ja viranomaisten kustannukset vielä lisää ja täysin ennakoimattomalla tavalla. Markkinaehtoinen linja-autoliikenne lakkaisi samalla olemasta markkinaehtoista elinkeinotoimintaa ja muuttuisi subventiolla tuetuksi takuukannattavaksi elinkeinoksi. Tämän takaa palvelusopimusasetuksen 6. artikla ja asetuksen liite, jota tuossa tilanteessa on noudatettava. Motivaatio markkinaehtoisen linja-autoliikenteen kehittämiseen lakkaisi, kun elinkeinotuilla ja korvauksilla saavutettaisiin riittävä kannattavuus.

Markkinaehtoisen liikenteen palveluiden hyödyntäminen toimivaltaisten viranomaisten järjestämässä liikenteessä täydentävinä palveluina on mahdollista jatkamalla niiden mallien kehittämistä, jotka olivat esillä jo ministerien nimittämässä linja-autoliikennetyöryhmässä. Tällöin joukkoliikennemarkkinoiden kehittäminen pysyy hallittuna, markkinahäiriöiltä vältytään ja liikenteenharjoittavat saavat kohtuullisen ja oikeudenmukaisen korvauksen. Tämä kehitystyö olisi tarpeen erityisesti haja-asutusalueiden ”latvaliikenteessä” ja peruspalveluiden turvaamisessa.

    Hallituksen esitys mm. joukkoliikennelain 22§:n 2. momentin muuttamiseksi on

epäonnistunut. Esitys tulisi palauttaa uudelleen valmisteltavaksi. Jos ”jatkuvan ja

vakavan haitan” tunnusmerkistö edellyttää täsmentämistä ja selkeyttämistä, niin

keskityttäköön valmistelussa tähän. Näin on mahdollista välttää ne oikeudelliset ja

tosiasialliset ongelmat, joilla on kohtalokkaat seuraukset koko joukkoliikenteen

järjestämiselle riippumatta siitä, tarkastellaanko asioita toimivaltaisten viranomaisten

vai liikenteenharjoittajien näkökulmasta.

Helsingissä 20.11.2014

SUOMEN PAIKALLISLIIKENNELIITTO R.Y.

Pekka Aalto

toiminnanjohtaja