Kuvaus tariffivyöhykevaihtoehdoista            LIITE 8

Joukkoliikennejohtaja Sirpa Korte 12.6.2013:

Kaupunkiseudun joukkoliikenneviranomaisen toiminta-alue muodostuu kuudesta kunnasta. Alueen halkaisija etelä-pohjoissuunnassa on noin 40 km ja itä-länsisuunnassa noin 50 km. Alue sisältää sekä kaupunkimaista että maaseutumaista aluetta. On tärkeää päättää tässä vaiheessa, minkälaiseen vyöhykevaihtoehtoon joukkoliikenteen lippujärjestelmä perustuu. Tariffivyöhykkeillä on merkittävä vaikutus joukkoliikenteen houkuttelevuuteen sekä siihen, miten lippujen hinnat vastaavat tuotantokustannuksia. Tariffivyöhykkeet vaikuttavat myös maksujärjestelmälle asetettaviin vaatimuksiin.

Vyöhykeperiaatteen tulee olla yhtenäinen koko kaupunkiseudulla.

Joukkoliikennetoimistossa on arvioitu neljää eri vyöhykemallivaihtoehtoa. Vaihtoehdot on esitelty Turun kaupunkiseudun joukkoliikennelautakunnalle 12.9.2012 § 88 ja lautakunta on käynyt asiasta lähetekeskustelun.

Tasataksa

Tasataksamallissa koko kaupunkiseudulla on sama taksa kaikkialla. Tasataksan paras puoli on sen helppous ja ymmärrettävyys. Tasataksa on siinä mielessä epäoikeudenmukainen, että matkan hinta on sama liikenteen järjestämiskustannuksista riippumatta. Oikeudenmukaisuutta voisi toteuttaa siinä, että liikennetarjonta olisi selkeästi pienempi harvaan asutulla alueella ja liikennöintikustannukset siten paremmin hallittavissa. Käytännössä tasataksamalli tarkoittaisi Turun nykyisen, alhaisen hintatason laajentamista koko seudulle. Jos hintatasoa nostettaisiin merkittävästi, tarkoittaisi se, että Turun nykyiset bussinkäyttäjät kärsisivät uudesta seudullisesta joukkoliikenteestä ja hintojen nosto Turun ydinalueilla todennäköisesti vähentäisi kokonaismatkustajamäärää. Tasataksamallissa pitäisi täten subventoida muita malleja enemmän haja-asutusalueen joukkoliikennettä tai hoitaa asia haja-asutusalueiden joukkoliikenteen palvelutarjontaa säätelemällä. Turun nykyisessä, sisäisessä tasataksamallissa haja-asutusalueiden joukkoliikenteen subventioprosentti on selkeästi muuta Turkua korkeampi.

Kuntarajapohjainen vyöhykemalli

Kuntarajapohjaisessa mallissa tariffivyöhykkeet perustuvat kuntarajoihin. Järjestelmä on ymmärrettävä ja perusteltu mutta seudullisen viranomaisen perustamisen lähtökohtien vastainen. Viranomaisen perustamisessa on ollut periaatteena, että asukkaiden ei tarvitsisi välittää kuntarajoista joukkoliikennettä käyttäessään. Lisäksi malli kohtelee alueen asukkaita epätasa-arvoisesti, koska kaksi samanpituista matkaa alueella voivat olla merkittävästi erihintaisia.

Kahden vyöhykkeen malli

Kahden vyöhykkeen mallissa kaupunkiseutu on jaettu kahteen vyöhykkeeseen. Sisempi, I-vyöhyke, kattaa suurimman osan kaupunkiseudun asukkaista ja työpaikoista. Vyöhykejako on riippumaton kuntarajoista. Kahden vyöhykkeen malli on matkustajan kannalta kohtuullisen selkeä. II-vyöhykkeille joukkoliikenteen järjestäminen on kalliimpaa pidemmän matkan ja pienemmän asiakaspotentiaalin takia ja sen takia on oikeudenmukaista, että asiakashinta matkustamiselle on kalliimpi kuin I-vyöhykkeellä. Kahden vyöhykkeen malli kannustaa yhdyskuntarakenteen tiivistämiseen. Yhdyskuntarakenteeseen perustuvassa mallissa vyöhykerajat eivät riipu kuntarajoista. Tällöin lähes kaikissa kunnissa on sekä I-vyöhykkeeseen että II-vyöhykkeeseen kuuluvia alueita. Kaikkien viranomaisalueen kuntien kuntakeskukset on sijoitettu mallissa vyöhykkeelle I.

Kehämalli

Neljännessä vaihtoehdossa, ns. kehämallissa, on neljä vyöhykettä. Asiakas ostaa bussilipun aina vähintään kahdelle vyöhykkeelle. Kehämallissa kunnan sisäisten matkojen hinta pystytään pitämään edullisena helpommin kuin kahden vyöhykkeen mallissa. Se on vaihtoehdoista ehkä oikeudenmukaisin, mutta asiakkaan kannalta kehämalli on hyvin vaikeasti hahmotettava ja aiheuttaa suuret vaatimukset myös rahastusjärjestelmälle, kuljettajakoulutukselle sekä myynti- ja markkinointityölle. Kunnat jakautuvat kehämallissa 1-4 vyöhykkeeseen.

Analysointiprosessin kulku

Lautakunta pyysi 12.9.2012 joukkoliikennetoimistoa tarkastelemaan vaihtoehtoisia malleja edelleen eteenpäin lukuun ottamatta kuntarajoihin perustuvaa mallia, jonka se totesi seudullisen viranomaisen tavoitteiden vastaiseksi. Kaupunkiseudun uuden joukkoliikenneviranomaisen tavoite on järjestää kaupunkiseudulle yhteinen, sekä vakituisia että satunnaisia matkustajia houkutteleva joukkoliikenne, jossa asukkaiden ei tarvitsisi välittää kuntarajoista.

Joukkoliikennetoimisto on jalostanut vaihtoehtoja eteenpäin ja asiaa on esitelty lyhyesti lautakunnalle pidetyssä perehdytysseminaarissa 7.3.2013. Eri vyöhykemallien vaikutuksia on arvioitu Tampereen teknillisen yliopiston laatimassa raportissa, joka on jaettu lautakunnalle perehdytysmateriaalin mukana joukkoliikennekansiossa 7.3.2013. Samassa raportissa on arvioitu eri taksamallien vaikutusta kuntien verotuloihin.

Eri vaihtoehdot raportissa eivät ole täysin vertailukelpoisia, koska kehämallin suosiota muihin vaihtoehtoihin verrattuna lisää edullisempi hinta-arvio, jonka mukaan Turussakin lipunhinnat alenisivat. Tätä ei kuitenkaan voida pitää todennäköisenä, kun kelpoisuusalue laajenee ja liput jo nyt ovat valtakunnankin tasolla erittäin edulliset. Myös kuntatalouksien kokonaistilanne luo paineita hillitä kuntien tukiosuuksien kasvua.

Kaikissa tariffivyöhykemalleissa edullisimman vyöhykkeen kertalipun hintana on jatkossa käytetty kolmen euron hintaa. Tämä siksi, että Turun kaupungilla on joka tapauksessa tarve korottaa kertalipun hintaa kolmeen euroon seudun liikenteen järjestämisestä riippumatta.

Lautakunnan käsittelyyn 19.6.2013 tulevien tariffivyöhykemallien esittely

Joukkoliikennetoimiston alkuperäinen esitys: Kahden vyöhykkeen malli

Joukkoliikennetoimisto esitti lautakunnalle, että kaupunkiseudun tariffivyöhykemalliksi valittaisiin kahden vyöhykkeen malli.

Kahden vyöhykkeen malli on asiakkaiden kannalta selkeä ja houkutteleva. Kahden vyöhykkeen malli kannustaa yhdyskuntarakenteen tiivistämiseen ja luo oikeudenmukaisuutta lippujen hinnoitteluun.

Vyöhykejärjestelmän täytyy olla riittävän yksinkertainen, jotta kertalippujen myyminen linja-autoissa onnistuisi sujuvasti. Kahden vyöhykkeen malli, jossa vyöhykkeitä on vähän ja suurin osa liikenteestä tapahtuu I-vyöhykkeellä, on myös tässä suhteessa melko selkeä ja asiakkaiden ja kuljettajien valintatapahtumat ajoneuvossa yksinkertaisia.

Suurin osa kaupunkiseudun asukkaista asuu esitettävällä I-vyöhykkeellä ja hyötyy näin edullisesta lipunhinnasta ja aiempaa laajemmasta kelpoisuusalueesta. II-vyöhyke muodostuu alueista, joille liikennöinnin hinta on korkea pitkän matkan ja vähäisen matkustajapotentiaalin vuoksi. Esimerkkinä on Turku, jossa pohjoisten alueiden subventio on noin 75 % ja Satava-Kakskerrassa noin 70 %, kun Turun keskimääräinen subventioprosentti joukkoliikenteessä on 42 %. Tällä hetkellä siis turkulaiset veronmaksajat tukevat erityisesti Paattisten ja Tortinmäen sekä Satavan ja Kakskerran joukkoliikennettä, vaikka asuisivatkin itse tiiviimmällä yhdyskuntarakennevyöhykkeellä.

Kuvassa 1 on esitetty karkea I- ja II-vyöhykkeen raja. Se pyrkii noudattelemaan selkeitä maantieteellisiä rajoja sekä arviota liikenteen subventiotarpeesta eri alueilla.

Kuva 1. Ehdotus I-vyöhykkeen rajasta kahden vyöhykkeen mallissa.

Kahden vyöhykkeen malli tarkoittaa käytännössä, että lippujen hinnat I-vyöhykkeellä halpenevat muualla kuin Turussa. Turussa hintataso on I-vyöhykkeellä samaa luokkaa kuin mitä se olisi ilman seudullista joukkoliikennettä vuonna 2014.

II-vyöhykkeellä hintataso on hieman I-vyöhykkeen lippujen hintaa korkeampi. Hintataso silti pääosin halpenee muualla kaupunkiseudulla paitsi Turun sisällä. Hintataso Paattisilla, Tortinmäessä, Satavassa ja Kakskerrassa on asiakkaille selkeästi aiempaa kalliimpi, sillä tällä hetkellä Turussa on tasataksa matkan pituudesta riippumatta. Kuten yllä on mainittu, turkulaiset veronmaksajat subventoivat muuta Turkua enemmän pohjoisen ja saarten linjoja, jotka ovat kalliita järjestää pitkän matkan ja vähäisen matkustajamäärän vuoksi. Muutosehdotus on siis tässä mielessä perusteltu.

Mikäli esitettyä vyöhykerajan paikkaa siirretään merkittävästi esimerkiksi Kaarinassa tai Turussa, vyöhykemalli menettää merkityksensä ja mallilla on uhka kohdella asiakkaita eriarvoisesti kuntalaisuuden mukaan. Esimerkkinä tästä olisi se, että Paattinen kuuluisi vyöhykkeeseen I ja Vahto vyöhykkeeseen II. Tällöin hinnoitteluongelma on vastaava kuin on kuntarajapohjaisessa vyöhykemallissa. Mikäli tällaisiin siirtoihin päädytään, voi olla kokonaistaloudellisesti mielekkäintä harkita tasataksavaihtoehtoa, koska vyöhykehinnoittelun tuomat lisäkustannukset tietojärjestelmiin, koulutuksiin, viestintään ja myyntitoimintoihin voivat muodostua lipputulohyötyä suuremmiksi. Kuntataloudellisesti suurin merkitys vyöhykkeillä on Turulle, Kaarinalle ja jossain määrin Ruskolle. Naantalin saaristo on alueena suuri, mutta kokonaismatkamäärä on suhteellisen pieni tarkasteltaessa koko kunnan matkustamista.

Lautakunnalle esitetyt nettokustannusarviot seudullisen joukkoliikenteen järjestämisestä perustuvat kahden vyöhykkeen malliin.

Turun kaupunginhallituksen lisäselvityspyyntö: Tasataksa

Tasataksa olisi vaihtoehdoista kaikkein selkein, mutta se ei kannusta yhdyskuntarakenteen tiivistämiseen. Koska matkamäärät esitetyllä II-vyöhykkeellä ovat hyvin vähäisiä Turkua ja mahdollisesti Kaarinaa lukuun ottamatta, kahden vyöhykkeen järjestelmällä on taloudellista vaikutusta käytännössä vain näille kunnille. Siinä mielessä myös yhden vyöhykkeen malli on perusteltavissa.

Tasataksamallissa lipputuloja tulisi Turussa todennäköisesti noin 40.000 euroa vähemmän kuin kahden vyöhykkeen mallissa, sillä kahden vyöhykkeen mallissa toiseen vyöhykkeeseen kuuluisivat vain seudun reuna-alueet. Tasataksaan siirtyminen koko kaupunkiseudulla aiheuttaisi vastaavan tyyppisiä tulon pienenemiä myös muissa kunnissa, arviolta 5.000 – 30.000 euroa kuntaa kohti. Raisiossa tasataksavaihtoehto ei muuta aiempaa kustannusarviota, sillä Raisio kuuluu myös kahden vyöhykkeen mallissa kokonaisuudessaan yhteen vyöhykkeeseen. Koska nettokustannusarviot ovat joka tapauksessa karkeita, tasataksamallin ja kahden vyöhykkeen mallin välinen nettokustannusero asettuu alkuperäisten laskelmien virhemarginaalin piiriin.

Tasataksan hyvä puoli on sen helppo markkinoitavuus satunnaisillekin asiakkaille. Jos esimerkiksi jokainen kaupunkiseudun asukas tekisi yhden edestakaisen bussimatkan kuukaudessa enemmän kuin nyt, matkamäärä kasvaisi 6,7 miljoonaa matkaa vuodessa. Matkamäärä kaupunkiseudulla todennäköisesti kasvaisi merkittävästi, sillä järjestelmä on asiakkaalle sekä yksinkertainen että edullinen.

Tasataksan heikkous on se, että se ei kannusta kaupunkirakenteen tiivistämiseen, kun matkan hinta on sama matkan pituudesta riippumatta. Tätä voidaan tasata joukkoliikennetarjonnalla – tiiviisti rakennetulla joukkoliikennevyöhykkeellä tarjonta on hyvä (esim. Naantali-Raisio-Turku-akseli 10 minuutin vuoroväli) ja kaukana sijaitsevalla harvaan asutulla vyöhykkeellä tarjotaan perustasoista joukkoliikennettä (esim. 1-2 tunnin vuorovälillä).

Turun kaupunkiseudun tuleva maksujärjestelmä mahdollistaa vyöhykkeiden toteuttamisen myös myöhemmin. Esim. Helsingin alue on jakautumassa vyöhykkeisiin vuonna 2016 samalla, kun alueella otetaan käyttöön kahden vyöhykkeen kehämalli. Vaihtoehtoisesti voidaan toinen vyöhyke perustaa viranomaisalueen mahdollisesti laajentuessa. Perustajakunnat kuuluisivat tällöin ykkösvyöhykkeeseen.

Joukkoliikenteen maksu- ja informaatiojärjestelmävalinnasta on tehty hakemus markkinaoikeuteen, mikä tarkoittaa, että uuden, vyöhykkeet mahdollistavan järjestelmän on lähes mahdotonta valmistua kesään 2014 mennessä. Nykyisen maksujärjestelmän kanssa on mahdollista jatkaa jonkin aikaa kesän 2014 jälkeen, mutta se edellyttää tasataksaa, koska vanha järjestelmä ei taivu vyöhykkeisiin ilman merkittäviä lisäpanostuksia. Joka tapauksessa markkinaoikeuteen tehdystä hakemuksesta johtuva viivästys aiheuttaa lisäkustannuksia.

Turun kaupunginhallituksen lisäselvityspyyntö: Kolmen vyöhykkeen malli

Turun kaupunginhallitus pyysi joukkoliikennetoimistoa selvittämään kolmen vyöhykkeen tariffimallia.

Joukkoliikennetoimiston näkemyksen mukaan kolmen vyöhykkeen malli lisäisi hinnoittelun tarkkuutta ja oikeudenmukaisuutta, mutta vaikeuttaisi joukkoliikenteen käyttöä satunnaisilla matkustajilla, joille helppous on keskeinen tekijä kulkutapavalinnassa. Lisäksi kolmen vyöhykkeen malliin sisältyy kaikki vastaavat kipupisteet kuin kahden vyöhykkeen malliin eli esim. kuntien jakautuminen useaan vyöhykkeeseen ja vyöhykerajojen ylitys asiointimatkoilla omaan kuntakeskukseen.

Kuva 2. Periaatekuva kolmen vyöhykkeen mallista.

Kolmen vyöhykkeen malli on laadittu siten, että I-vyöhyke rakentuu idässä ja lännessä Turun kuntarajojen mukaan, pohjoisessa raja kulkee lentokentän kohdalla ja etelässä Hirvensalon ja Satavan välisessä suntissa. II-vyöhyke rakentuu ympäristökuntien keskustoista sekä Turun osalta Jäkärlästä ja Yli-Maariasta. Koko Kaarina on sijoitettu vyöhykkeelle II, koska Kaarina on jo antamassaan lausunnossa edellyttänyt, että lipun hinnat ovat samat koko Kaarinan kaupungin alueella. III-vyöhyke rakentuu viranomaisalueen reuna-alueista kuitenkin siten, että Satava ja Kakskerta sijoittuvat vyöhykkeelle II.

Vyöhykkeen I sisäiset matkat muodostavat noin 95 % Turun sisäisistä matkoista. II-vyöhykkeen matkoista saataneen Turun sisäisessä liikenteessä noin 120.000 euroa lisätuloa vuodessa ja III-vyöhykkeen matkoista noin 40.000 euroa lisätuloa vuodessa. Muiden kuntien osalta lipputulomäärä pysynee suurin piirtein samana kuin kahden vyöhykkeen mallissa on arvioitu, sillä korkeampi hinta tuo lisätuloja, mutta matkamäärän kasvu ei välttämättä toteudu odotetunlaisena. Jos seudulla matkamäärä ei kasva, tarkoittaa se, että Turun osuus kuntarajat ylittävistä matkoista on ennakoitua suurempi ja Turun maksuosuus siten hieman suurempi kuin aiemmissa laskelmissa on arvioitu (mahdollisesti 100.000 euroa).

Koska nettokustannusarviot ovat joka tapauksessa karkeita, kolmen vyöhykkeen ja kahden vyöhykkeen mallien välinen nettokustannusero asettuu kuntarajat ylittävän liikenteen osalta alkuperäisten laskelmien virhemarginaalin piiriin.

Vyöhykkeisiin perustuvien mallien vahvuus on oikeudenmukaisuus asiakashinnoittelussa. Pidemmästä matkasta maksetaan suurempi hinta.

Alkuperäisellä kahden vyöhykkeen ehdotuksella tavoitellaan samoja asioita kuin kolmen vyöhykkeen mallissa. Siinä sisimpään vyöhykkeeseen kuuluisi suuri osa Turusta sekä ympäristökuntien keskustat. Vyöhykerajojen paikkoja on mahdollista muuttaa kuntien toivomusten pohjalta. Esimerkiksi Kaarina on lausunut, että koko Kaarinan tulee kuulua samaan vyöhykkeeseen.

Kolmen vyöhykkeen mallin heikkous on monimutkaisuus. Monimutkaisempi järjestelmä ja hintojen nousu vähentänevät jonkin verran Turun sisäisen joukkoliikenteen matkamäärää. Lisääntyvä houkutus väärinkäytöksiin vaatii lisäresursseja tarkastustoimintaan. Yhden tarkastajan palkka sivukuluineen maksaa kaupungille noin 50.000 euroa vuodessa.

Kolmen vyöhykkeen malli saattaa aiheuttaa muutostarpeita kuntien väliseen tulonjakomalliin. Sekä tasataksamallissa että kahden vyöhykkeen mallissa, jossa kaikki tärkeimmät seutulinjat kulkevat yhden vyöhykkeen sisällä, voidaan tasapuolisesti jakaa netto-osuuksien maksu. Kolmen vyöhykkeen malli saattaa myös aiheuttaa muutoksia sisäisten matkojen korvauskäytäntöihin. Vyöhykemaksujen valvontaan tulee lisätä tarkastajaresursseja nykyisestä, samoin markkinointiin.

Kolmen vyöhykkeen malli ei ole ollut kunnille lähetetyssä lausuntomateriaalissa eivätkä muut kunnat siten ole voineet antaa kantaansa siihen.

Vyöhykkeiden toteutus on mahdollista myös myöhemmin, kun nähdään miten asiakkaat ottavat uuden järjestelmän vastaan ja paljonko matkoja tehdään kaupunkiseudulla.

Tampereen kaupunkiseutu on siirtymässä kahden vyöhykkeen kehämalliin vuonna 2016.

Muuta

Lautakunnassa tuotiin esille kuukausilipun hinnan vaikutus kunnan verotuloihin. Tämä tulee ottaa huomioon, kun arvioidaan joukkoliikenteeseen kussakin kunnassa jatkossa laitettavaa lisäpanostusta.

Lautakunta ei nyt päätä joukkoliikenteen lipunhinnoista vaan siitä, minkälainen vyöhykejako kaupunkiseudulle halutaan toteuttaa kesällä 2014.