Konsernihallinto, lakipalvelut, lakimies Sanni-Sofia Nieminen 15.11.2021:

Asian tausta

Turun kaupungilla ja Esperi Care Oy:llä on ollut puitesopimus koskien vanhusten tehostetun palveluasumisen palveluita ja vaativan muistisairaiden tehostetun palveluasumisen palveluita ajalla 1.8.2017–30.4.2020. Sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 3.4.2019 § 111 jatkanut puitesopimusta optiokaudelle ajalle 1.5.2020–30.4.2021. Lisäksi sosiaali- ja terveyslautakunta on päättänyt jatkaa voimassa olevaa puitesopimusta päätöksellään 14.4.2021 § 145 ajalle 1.5.2021–31.8.2021 uuden kilpailutuksen viivästymisen takia.

Esperi Care Oy tytäryhtiöineen on toimittanut 28.8.2020 hinnantarkastusesityksen Turun kaupungille. Sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 28.4.2021 § 165 hylännyt Esperi Care Oy:n hinnantarkastusesityksen kokonaisuudessaan.

Esperi Care Oy tytäryhtiöineen on tehnyt asiassa oikaisuvaatimuksen 26.5.2021.

Oikaisuvaatimus perusteineen

Esperi Care Oy vaati, että Turun sosiaali- ja terveyslautakunta oikaisee 28.4.2021 § 165 tekemänsä päätöksen.

Esperi Care Oy vaatii, että hoito- ja hoivapalvelun hintaa korotetaan vanhuspalvelulain (980/2012) muutosten takia 2,4 % seuraavissa yksiköissä:

Lisäksi Esperi Care Oy vaatii palveluhintaa nostettavan erikseen Hoivakoti Viljaskan osalta seuraavasti:

1. Ensisijainen hinnankorotusvaatimus toimiluvan mukaisen mitoituksen mukaisesti seuraavasti:

Hinnankorotus 3,02 % / hoitovuorokausi. Euromääräinen hinnankorotus on siten 3,02 %. Hoivamitoituksen nostaminen Viljaskan luvan mukaisesta mitoituksesta lain mukaisen mitoituksen 0,55 tasolle tarkoittaa 0,2 hoitajan lisäämistä asukasta kohden, jonka kustannusvaikutus on siten (0,52/0,55-1 *0,8) = 3,02 % / hoitovuorokausi.

2. Joka tapauksessa hintaa vaaditaan vähintään korotettavaksi toteutuneen mitoituksen mukaisesti seuraavasti:

Hinnankorotus 1,33 % / hoitovuorokausi. Euromääräinen hinnankorotus 1,33 euroa / hoitovuorokausi. Hoivamitoituksen nostaminen Viljaskan toteutuneen mitoituksen mukaisesta lain mukaisen mitoitukseen 0,55 tasolle tarkoittaa 0,009 hoitajan lisäämistä asukasta kohden, jonka kustannusvaikutus on siten (0,541/0,55-1*0,80) = 1,33 % hoitovuorokausi.

Esperi Care Oy:n perusteluiden mukaan vanhuspalvelulain muutokset ovat tuoneet olennaisia muutoksia Esperi Care Oy:n ja Turun kaupungin välisten puitesopimusten mukaisten palvelujen tuottamiseen. Esperi Caren Oy:n mukaan lakimuutokset ovat sellaisia olennaisia muutoksia, jotka oikeuttavat tarkastamaan hintaa muutoksia vastaavasti. Esperi Care Oy viittaa tältä osin Turun kaupungin ja Esperi Care Oy:n välisen puitesopimuksen kohtaan 5.

Esperi Care Oy viittaa hinnantarkastuksen perusteeksi vanhuspalvelulain muutoksiin koskien vähimmäismitoitusta sekä välillisen ja välittömän asiakastyön määrittämistä, jonka perusteella välillisen- eli tukipalvelutyön määrä kasvaa. Esperi Care Oy:n mukaan välillisen työn laskemiseen vaikuttava lakimuutos aiheutti olennaisen muutoksen hoivamitoituksen laskennassa 1.10.2020 alkaen, sillä hoitohenkilöstön välillistä työtä ei enää voida laskea mukaan hoivamitoitukseen. Tämä aiheuttaa hoitohenkilöstön resurssien kustannusten nousua 2,4 %, sillä hoivamitoituksen vaatimukset on edelleen toteutettava huolimatta siitä, ettei hoitohenkilöstön väistämättä tekemää välillistä työtä voida enää laskea osaksi hoivamitoitusvaadetta.

Esperi Care Oy:n mukaan toimilupien mukainen erillinen tukityön määrä ei vaikuta hoitohenkilöstön välillisen työn resursseihin. Esperi Care Oy:n mukaan sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksessä 28.4.2021 § 165 on virheellisesti tulkittu välillisen työn käsitettä suhteessa hoitohenkilöstön tekemään välillisen työn ja ns. tukityön osalta sekä sitä, ettei toimilupien mukaisen henkilöstörakenteen mukaisesti olisi tarvetta siirtää hoitohenkilöstön työpanosta välillisestä työstä välittömään työhön. Esperi Care Oy:n mukaan se seikka, miten luvan mukainen erillinen tukityö on järjestetty, ei ole merkityksellinen, kun arvioidaan hoitohenkilöstön välillisen työn laskemista osaksi mitoitusvaatimusta.

Esperi Care Oy:n mukaan vanhuspalvelulain muutos vaikuttaa myös henkilöstömitoituksen määrään 1.1.2021 lukien, jolloin mitoituksen on oltava vähintään 0,55. Esperi Care Oy:n mukaan tämä aiheuttaa olennaisen kustannusmuutoksen Esperi Care Oy:n niissä yksiköissä, joissa luvan mukainen mitoitus on ollut lain edellyttämää alhaisempi. Esperi Care Oy:n hoivakoti Viljaskassa toimiluvan mukainen mitoitus on ollut 0,53 ja lakimuutoksen myötä se on noussut 0,2 yksikköä, joka aiheuttaa Esperi Caren Oy:n mukaan yhteensä 3,02 % hinnankorotuksen hoitopäivän hintaan. Esperi Care Oy toteaa, että puitesopimuksen mukainen hinta määräytyy lähtökohtaisesti sopimuksen mitoitusvaatimuksen perusteella ja tästä johtuen hoivamitoituksen nousun myötä syntyvä kustannusvaikutus on kompensoitava hinnantarkastuksella sopimukseen.

Lisäperusteluina Esperi Care Oy toteaa, että Turun kaupunki ja seutukunnat ovat saaneet ja tulevat saamaan tulevina vuosina valtionrahoitusta, nimenomaan vanhuspalvelulain muutosten aiheuttamiin kustannuksiin ja Esperi Care Oy viittaa em. asiassa myös Valviran 17.12.2020 kunnille lähettämään ohjauskirjeeseen (V/41752/2020), jossa todetaan, että vanhuspalvelulain muutoksesta johtuvat kustannukset korvataan täysimääräisesti kunnille.

Asian arviointi

Vanhuspalvelulain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan välittömällä asiakastyöllä tarkoitetaan hoitoa ja huolenpitoa sekä asiakkaan toimintakykyä ja kuntoutumista edistäviä ja ylläpitäviä tehtäviä, asiakasta koskevien tietojen kirjaamista, palvelutarpeen arviointia sekä hoito- ja palvelusuunnitelman laatimista ja päivittämistä. Vanhuspalvelulain 3 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan välillisellä asiakastyöllä tarkoitetaan huoneiden ja yhteisten tilojen siivousta, pyykki- ja kiinteistöhuoltoa, ruoan valmistusta ja lämmitystä, yksikön johtajan ja vastuuhenkilön esimies- ja hallinnollista työtä sekä muita vastaavia hoitoa ja huolenpitoa mahdollistavia tehtäviä. Hallituksen esityksessä (HE 4/2020 vp, s. 88‒89) on selvennetty välittömän ja välillisen työn käsitteitä.

Valviran ohjauskirjeessä (17.12.2020, V/41752/2020, s. 5) on todettu seuraavaa: ’’Henkilöstömitoituksessa tulee tarkastella todellista toteutunutta toimintayksikössä paikalla olevien välitöntä asiakastyötä tekevien työntekijöiden työpanosta suhteessa toimintayksikössä olevien asiakkaiden määrään. Esimerkiksi lähihoitajien työaikaa ei voi kategorisesti määritellä niin, että heidän työajastaan 3 % kohdentuisi välilliseen työhön. Tämä prosenttiluku on nostettu esiin vanhuspalvelulain esitöiden taloudellisten vaikutusten arviointiosiosta, jossa on esitetty kustannusvaikutusten arvioimiseksi erilaisia lukuja eri ammattiryhmien välilliseen työhön kuluvasta työajasta. Vanhuspalvelulain muutoksessa ei kuitenkaan ole säädetty välillisen työn henkilöstömitoituksesta eikä sitä voi kategorisesti määritellä, vaan välillisen työn osuuden tulee perustua todelliseen työajan kohdentumiseen. Myöskään välittömän asiakastyön henkilöstöltä mahdollisiin välillisen työn tehtäviin kuluvaa aikaa ei voi kategorisesti määritellä, vaan henkilöstön resurssi eri työtehtäviin tulee arvioida yksikkökohtaisesti ja tosiasiallista toimintaa vastaavasti.’’

Esperi Care Oy on perustanut oikaisuvaatimuksensa pääasiassa siihen, että vanhuspalvelulain perusteluissa välillisen työn määrän on arvioitu olevan noin 3 % ja tämä muutos on aiheuttanut tarpeen 2,4 %:n hinnankorotukselle Esperi Care Oy:n edellä mainittujen yksiköiden osalta. Kuten sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksestä 28.4.2021 § 165 on käynyt ilmi, ei lakimuutos anna automaattista laskennallista perustetta yleiseen hoitopäivän hinnan korotuksiin toimintayksiköille. Myös edellä lainatussa Valviran ohjauskirjeessä on todettu, että hoitohenkilöstön kohdentumista välilliseen työhön ei voida määritellä kategorisesti siten, että esim. lähihoitajan työajasta kohdistuisi välilliseen työhön 3 %:a. Kyseinen prosenttiluku on noussut esiin hallituksen esityksessä (HE 4/2020 vp, s. 49) osana lakiehdotuksen kustannusvaikutusten arviointia. Vanhuspalvelulain muutoksessa ei ole kuitenkaan säädetty välillisen työn henkilöstömitoituksesta. Välittömään asiakastyöhön osallistuvan henkilöstön välillisen työhön kuluvaa aikaa on aina arvioitava yksikkökohtaisesti ja tosiasiallista toimintaa vastaavasti.

Esperi Care Oy ei ole kuitenkaan oikaisuvaatimuksessaan esittänyt, miten ja miltä osin sen yksiköissä välitöntä asiakastyötä tekevät henkilöt lakimuutoksen myötä tekevät välillistä asiakastyötä ja miten tosiasiallisesti sen yksiköissä olisi tapahtunut henkilöstön osalta sellaisia olennaisia muutoksia, jotka oikeuttaisivat hinnan tarkastamiseen puitesopimuksen 5 kohdan mukaisesti.

Esperi Care Oy ei ole myöskään oikaisuvaatimuksessaan esittänyt, mikä ero sen hoitohenkilöstön tekemän välillisen asiakastyön ja ns. tukityön välillä on tai millä perusteella sen toimiluvassa ilmoitetun tukityön määrä ei kattaisi palvelussa tarvittavan välillisen asiakastyön määrää. Vanhuspalvelulain mukaan välillinen asiakastyö kattaa esimerkiksi siivous-, ruoka- ja pyykkipalvelut. Laki ei kuitenkaan määritä sitä, kuka ko. välillisen palvelun suorittaa: hoitohenkilöstö vai muu henkilöstö. Vanhuspalvelulaissa on vain todettu, että mikäli välitöntä asiakastyötä tekevä henkilö tekee välillistä asiakastyötä, ei sitä lasketa osaksi välitöntä asiakastyötä ja oteta huomioon henkilöstömitoituksessa.

Joka tapauksessa hoitohenkilöstön mahdollinen välillisen työn lisääntyminen ei ole sellainen olennainen sopimusmuutos, joka oikeuttaisi hinnantarkastukseen puitesopimuksen 5 kohdan mukaisesti. Kuten Esperi Care Oy:kin on oikaisuvaatimuksessaan todennut, on hoitohenkilöstön voinut tehdä mitoituksen puitteissa myös vähäisen määrän välillistä asiakastyötä. Oikeus puitesopimuksen mukaiseen hinnantarkastukseen on kuitenkin vain tilanteissa, joissa palvelun sisällössä on tapahtunut olennaisia muutoksia. Tällainen vähäinen välillisen asiakastyön poistuminen henkilöstömitoituksesta ei ole siten palvelussa tapahtunut puitesopimuksen 5 kohdan mukainen olennainen muutos.

Hoivakoti Viljaskan osalta Esperi Care Oy:n oikaisuvaatimus esitetään hyväksyttäväksi osittain siten, että hintaa tarkastetaan suhteessa luvassa (heinäkuu 2020, 0,541) esitettyyn mitoitukseen siten, että hintaa korotetaan 0,92 % välillä 1.1.2021–31.8.2021.

Hinnankorotus kohdistuu hoitopäivän hintaan. Lain muutoksen edellyttämän palvelun sisällön muutoksen kohdistumista hoitopäivän hintaan on arvioitu alkuperäisten palveluntuottajan sekä tilaajan välisten sopimusten lähtökohdista. Henkilöstömitoituksen nousun perusteella esitetty hinnankorotusesitys on perusteltua 1.1.2021 alkaen, niiden yksiköiden osalta, joissa palvelun järjestämisessä tapahtuu olennaisia muutoksia. Henkilöstömitoituksen lisäämisen kustannusvaikutukset riippuvat yksiköiden henkilöstörakenteesta ja siitä mihin henkilöstöryhmiin välittömän työn lisääntyminen kohdistetaan. Kustannusten muutos kohdistuu erityisesti henkilöstökustannuksiin. Henkilöstökustannuksiin kohdistuva muutos taas edellyttää arviota siitä, miten se kohdistuu välittömään ja/tai välilliseen työhön. Oletettavaa on, että hoitajamitoituksen lisääminen kohdistuu välittömään työhön. Välitön työ tehdään moniammatillisella henkilöstörakenteella.

Puitesopimuksen palvelukuvauksen ja palvelun sisällön mukaisesti henkilöstökustannusten muutoksen vaikutus on hoitopäivän hinnassa 70 %, muiden kustannusten vaikutus 30 %.  Välittömän työn osuus henkilöstörakenteessa on arvioitu olevan 90 % ja välillisen työn osuus 10 %. Välittömän työn henkilöstö jakautuu erilaisiin henkilöstöryhmiin: lähihoitajat, hoiva-avustajat, sosionomit, geronomit, toimintaterapeutit, sairaanhoitajat jne. Lakimuutos on edellyttänyt välittömän työn hoitajamitoituksen olevan 0,55. Toimintayksiköiden on tullut lisätä erityisesti hoitajien eli lähihoitajien ja/tai hoiva-avustajien määrää. Kustannuksia on lisännyt erityisesti hoiva-avustajien ja lähihoitajien kysynnän kasvu, joiden kustannusten muutoksen painoarvoksi on arvioitu 80 % välittömän työn painoarvosta.

Johtopäätökset

Esperi Care Oy ei ole esittänyt oikaisuvaatimuksessaan sellaisia perusteita, että sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöstä 28.4.2021 § 165 tulisi oikaista 1.10.2020 voimaan tulleen vanhuspalvelulain muutoksen johdosta. Esperi Care Oy:n Hoivakoti Viljaskan osalta sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöstä on tarpeen oikaista siten, että hintaa tarkastetaan suhteessa luvassa esitettyyn mitoitukseen siten, että hintaa korotetaan 0,92 % välillä 1.1.2021–31.8.2021.

Liite 1                                  Esperi Care Oy oikaisuvaatimus 26.5.2021

Sosiaali- ja terveysjohtaja Riitta Liuksa 16.11.2021:

EhdotusSosiaali- ja terveyslautakunta päättää hyväksyä Esperi Care Oy:n hinnankorotusesityksen osittain siten, että hoivakoti Viljaskan osalta hintaa tarkastetaan suhteessa luvassa esitettyyn mitoitukseen siten, että hintaa korotetaan 0,92 % välillä 1.1.2021–31.8.2021. Muilta osin oikaisuvaatimus hylätään.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Asian esitteli kokouksessa sosiaali- ja terveysjohtajan varahenkilö Laura Saurama.