Salassa pidettävä asia. Salassapidon peruste: viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 6.1 §:n 3 kohta.

Lausunto hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta (kotihoidon palvelut)

Konsernihallinto, Lakiasiat, kaupunginlakimies Jukka Vanto 13.6.2016:

Asian tausta

Hankinta- ja logistiikkakeskus on hyvinvointitoimialan toimeksiannosta pyytänyt avoimella hankintamenettelyllä tarjouksia Luolavuori-Koivulan kotihoidon alueen palvelujen tuottamisesta ajalla 1.10.2016–30.9.2019, jonka jälkeen sopimusta voidaan tilaajan päätöksellä jatkaa vuodella, ajalla 1.10.2019–30.9.2020 (optio).

Sosiaali- ja terveyslautakunta on 10.5.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 106 sulkenut Piika & Sisar Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut Debora Oy:n tarjouksen. Sosiaali- ja terveyslautakunta on 31.5.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 126 korjannut tarjousten vertailutaulukkoa. Edellä mainitun hankintapäätöksen lopputulos ei ole hankintaoikaisupäätöksen johdosta muuttunut. 

Piika & Sisar Oy on tehnyt hankintaoikaisuvaatimuksen edellä mainitusta hankintapäätöksestä 10.5.2016 § 106.

Liite 1Piika & Sisar Oy:n hankintaoikaisuvaatimus

Hankintaoikaisuvaatimus perusteineen

Piika & Sisar Oy on vaatinut hankintapäätöksen kumoamista siltä osin kuin se on koskenut Piika & Sisar Oy:n sulkemista tarjouskilpailusta. Lisäksi yhtiö on vaatinut tarjouksensa ottamista mukaan tarjousten vertailuun.

Yhtiö on katsonut hankintayksikön menetelleen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti sulkiessaan Piika & Sisar Oy:n tarjouskilpailusta. Yhtiön mukaan hankintapäätös on virheellinen ja puutteellisesti perusteltu. Yhtiö on katsonut tarjouspyynnön kohdassa 8 olevan taloudellisia ja muita edellytyksiä koskevan lausuman olevan vain yleisluonteinen toteama, eikä tarjouspyynnössä ole asetettu tarjoajille esimerkiksi liikevaihtovaatimusta tai muuta vastaavaa taloudellista vaatimusta. Koska hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai tarjoamien esittämiin kysymyksiin annetuissa vastauksissa ei ole ilmoitettu hankinnan ennakoitua arvoa, hankittavan palvelun toteuttamiseen tarvittavaa taloudellista kantokykyä koskevaa arviota ei ole voitu tehdä yleisluonteisen toteamuksen perusteella. Hankintayksikkö ei siten ole asettanut tarjouspyynnössä mitään tarjoajien taloudellista tilannetta koskevia vähimmäisvaatimuksia. Hankintayksiköllä ei näin ollen ole ollut perustetta sulkea valittajaa tarjouskilpailusta taloudellisten edellytysten puuttumisen perusteella.

Piika & Sisar Oy:ltä on pyydetty sellaista taloudellista kantokykyä koskevaa lisäselvitystä, jota ei ole tarjouspyynnössä vaadittu. Hankintayksikkö on tosiasiallisesti asettanut Piika & Sisar Oy:lle hankintailmoitukseen ja tarjouspyyntöön perustumattoman soveltuvuusvaatimuksen tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden vastaisesti. Yhtiötä ei myöskään rasita laissa säädetyt pakolliset tai harkinnanvaraiset poissulkemisperusteet.

Tarjouskilpailussa toiseksi sijoittuneen tarjoajan liikevaihto on vuonna 2015 päättyneellä tilikaudella ollut merkittävästi pienempi kuin Piika & Sisar Oy:n liikevaihto. Vaikka Piika & Sisar Oy:n oma pääoma on lyhyellä ajanjaksolla ollut negatiivinen, tilinpäätöksen allekirjoitushetkellä se on palautunut positiiviseksi. Siksi yhtiön hallitus ei ole tehnyt kaupparekisteri-ilmoitusta osakepääoman menettämisestä. Yhtiön taloudellinen tilanne on hankintaan soveltuva.

Lausumat

Debora Oy on antamassaan lausumassa katsonut, että tarjouspyynnössä annettujen tietojen perustella asiantunteva tarjoaja on voinut arvioida hankittavan palvelun euromääräisen arvon sekä oman kyvykkyytensä hankinnan toteuttamiseksi. Piika & Sisar Oy:n kokonaistulos on kuluneen viiden vuoden ajalta ollut selvästi miinusmerkkinen, tappiota on syntynyt nimenomaan viimeisimpien kahden tilikauden ajalta, mikä kertonee yhtiön tämänhetkisestä tilanteesta. Tappiota tekevä yritys, jonka oma pääoma on miinuksella, ei ole soveltuva toteuttamaan tällaista hankintaa. Kysymyksessä olevan kotihoitoalueen toiminnan käynnistäminen vaatii melko mittavaa investointia muun muassa autoihin, koneisiin, laitteisiin ja hoitovälineisiin ennen toiminnan alkamista. Lisäksi muun muassa henkilöstön rekrytointi, perehdyttäminen ja toimitilan hankkiminen aiheuttavat todennäköisesti merkittäviä kustannuksia palveluntarjoajalle ennen toiminnan alkamista. On tärkeää, että palveluntarjoajalla on osoittaa riittävät taloudelliset resurssit hankinnan toteuttamiseen.

Ennen hankintapäätöksen tekemistä myös Debora Oy:tä pyydettiin toimittamaan täydentäviä tietoja yhtiön taloudellisesta tilanteesta ja pyydetyt selvitykset toimitettiin. Debora Oy:n mukaan tilaajalla on oikeus päättää mitkä tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen liittyvät luvut ja määreet ovat kussakin tilanteessa keskeisimpiä arvioitaessa hankinnan toteutumiseen liittyviä riskejä. Keskeinen palvelu vaarantaisi epäonnistuessaan lähes kahdensadan kotihoidon asiakkaan arkielämän kannalta välttämättömien palveluiden toteutumisen. Tilaajalla on Debora Oy:n mukaan oltava mahdollisuus käyttää harkintaa ja aiemman kokemuksen tuomaa asiantuntemusta tarjoajien soveltuvuutta arvioidessaan.

Hankinnan ennakoitu arvo on ollut tarjoajien arvioitavissa ilmoitetun asiakasmäärän sekä asiakaskäyntien määrän perusteella, mitkä on tarjouspyynnössä ilmaistu erittäin yksityiskohtaisesti. Tarjouspyynnössä annettujen tietojen perustella asiantunteva tarjoaja on voinut arvioida hankittavan palvelun euromääräisen arvon sekä oman kyvykkyytensä hankinnan toteuttamiseksi.

Piika & Sisar Oy on antanut lausuman edellä olevan johdosta.

Hankintaoikaisuvaatimuksen arviointi

Asiassa on ensisijaisesti kysymys siitä, onko sosiaali- ja terveyslautakunta voinut esitetyillä perusteilla sulkea Piika & Sisar Oy:n tarjouskilpailusta.

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Hankintalain esitöissä on 56 §:n osalta (HE 50/2006 vp s. 100) todettu, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjoajien ominaisuuksiin liittyvien vaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan tarjoajien tasapuolista kohtelua. Muun muassa tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen liittyvien vaatimusten ja tarjoajien valinnassa käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa osoittamaan rahoituksellisen ja taloudellisen tilanteensa muun muassa luottolaitoksen lausunnolla, tuloslaskelmalla, taseella, toimintakertomuksella, muilla tilinpäätösasiakirjoilla sekä todistuksella yrityksen kokonaisliikevaihdosta hankintasopimuksen kohteena olevalta toimialalta enintään kolmelta viimeksi kuluneelta tilikaudelta, jos liikevaihtoa koskevat tiedot ovat saatavilla. Pykälän 2 momentin mukaan jos tarjoaja ei hyväksyttävästä syystä voi toimittaa hankintayksikön vaatimia asiakirjoja, se voi osoittaa taloudelliseen tai rahoitukselliseen tilanteeseensa liittyvät tiedot jollakin muulla hankintayksikön hyväksymällä asiakirjalla.

Säännöksen esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 102) pykälässä luetellaan esimerkinomaisesti sellaisia tarjoajien rahoituksellista tai taloudellista tilannetta koskevia selvityksiä, joita hankintayksikkö voi vaatia. Myös muita kuin luettelossa mainittuja todistuksia voidaan pyytää, jos se ei ole syrjivää ja on perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta. Pykälässä tarkoitettujen selvitysten perusteella hankintayksikkö arvioi tarjoajan hankinnan toteuttamiseen liittyvien taloudellista suorituskykyä koskevien vähimmäisvaatimusten täyttymistä.

Hankinnassa on ollut kysymys kotihoidon palveluiden hankinnasta Luolavuori-Koivulan kotihoidon alueelle Turussa. Tarjouspyynnön kohdassa 8 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset", on muun ohella selostettu, että tarjoajalla tulee olla riittävät taloudelliset edellytykset hankinnan toteuttamiseksi ja että tarjoaja, joka ei täytä asetettuja vaatimuksia, suljetaan tarjouskilpailusta. Lisäksi kohdassa on muun ohella todettu, että tarjoajan tulee täyttää ilmoitetut rahoituksellista ja taloudellista tilannetta koskevat vaatimukset sekä liitettävä tarjoukseensa mainittujen vaatimusten täyttymisen selvittämiseksi kunkin vaatimuksen kohdalla mainittu selvitys.

Vain yksi tarjoaja on suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Asiassa saadusta selvityksestä käy ilmi, että muun ohella Piika & Sisar Oy:ltä on pyydetty sen tilinpäätösasiakirjoja. Hankintapäätöksessä on perusteltu Piika & Sisar Oy:n sulkemista tarjouskilpailusta sillä, että pyydettyjen lisäselvitysten perusteella yhtiöltä puuttuu riittävät taloudelliset edellytykset hankittavan palvelun toteuttamiseen ottaen huomioon palvelun laatu ja laajuus. Samassa yhteydessä on viitattu tarjouspyynnön kohtaan 8 (”Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset”), jossa edellytettiin, että tarjoajalla tulee olla riittävät taloudelliset, tekniset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi.

Tarjouspyynnössä ei pakollisia lakisääteisiä vaatimuksia lukuun ottamatta ole asetettu tarjoajan taloudelliselle ja rahoitukselliselle tilanteelle mitään nimenomaisia vähimmäisvaatimuksia edellyttämällä tarjoajalta esimerkiksi tiettyä luottokelpoisuutta, liikevaihtoa tai toiminnan voitollisuutta, vaan tarjouspyynnössä on ainoastaan yleisluontoisesti edellytetty, että tarjoajalla on riittävät taloudelliset edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole myöskään ilmoitettu, minkä konkreettisten seikkojen perusteella tarjoajien taloudellista toimintakykyä muiden kuin pakollisten lakisääteisten vaatimusten osalta arvioidaan. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty tarjoajaa osoittamaan rahoituksellista ja taloudellista tilannettaan esimerkiksi luottolaitoksen lausunnolla, tuloslaskelmalla, taseella, toimintakertomuksella, muilla tilinpäätösasiakirjoilla taikka todistuksella yrityksen kokonaisliikevaihdosta. Oikeuskäytännössä (MAO 128/12) on vastaavassa tilanteessa katsottu, että hankintayksiköllä ei ole ollut asetettuihin tarjoajan soveltuvuusvaatimuksiin nähden hankintalain mukaisia perusteita sulkea tarjoajaa hankintapäätöksessä ilmoittamiensa seikkojen vuoksi tarjouskilpailusta.

Johtopäätökset

Hankintalain 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen tai ratkaisun korjaaminen ei edellytä asianosaisen suostumusta. Päätöstä tai ratkaisua ei kuitenkaan voida korjata hankintaoikaisuna, jos hankintasopimus on tehty.

Saadun selvityksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty. Sosiaali- ja terveyslautakunnan 10.5.2016 tekemä hankintapäätös § 106 ja päätökseen välittömästi liittyvä sosiaali- ja terveyslautakunnan 31.5.2016 tekemä hankintaoikaisupäätös § 126 voidaan virheellisinä edellä esitetyin perustein hankintaoikaisuna poistaa ja ratkaista asia uudelleen. Hankintalain muuttamiseen johtaneiden esitöiden (HE 190/2009 vp s. 29) mukaan jos hankintaoikaisu johtaa virheellisen päätöksen poistamiseen eikä asiassa valituksen markkinaoikeudelle tehneellä enää ole oikeussuojan tarvetta mahdollista oikeudenkäyntikuluratkaisua lukuun ottamatta, markkinaoikeus voi poistaa tällaisen asian käsittelystään.

Hyvinvointitoimiala, palvelualuejohtaja Sari Ahonen ja avopalvelujen johtaja Anne Vuorinen sekä hankinta- ja logistiikkakeskuksen osuus hankinta-asiantuntija Mia Oksa 14.6.2016:

Sosiaali- ja terveyslautakunta on tehnyt hankintapäätöksen 10.5.2016 § 106 Luolavuori-Koivulan kotihoidon alueen ostopalveluista ajalle 1.10.2016–30.9.2019. Hankintapäätöstä korjattiin 31.5.2016 § 126 hankintapäätöksen 10.5.2016 § 106 liitteenä olleen Luolavuori-Koivulan kotihoidon alueen tarjousten kokonaistaloudellisuuden edullisuuden vertailutaulukon osalta. Tehdyt korjaukset eivät vaikuttaneet sosiaali- ja terveyslautakunnan alkuperäisen hankintapäätöksen 10.5.2016 § 106 lopputulokseen.

Piika & Sisar Oy on tehnyt hankintaoikaisuvaatimuksen edellä mainitusta han-kintapäätöksestä 10.5.2016 § 106. Samalla Piika & Sisar Oy on saattanut asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Tarjoajien kelpoisuuden arviointi

Tarjoajien kelpoisuuden arvioinnin osalta hankintapäätöksessä 10.5.2016 § 106 suljettiin pois tarjouskilpailusta tarjoaja Piika & Sisar Oy. Perusteena oli, että Piika & Sisar Oy n tarjouksen ei katsottu täyttävän kelpoisuusehtoja taloudellisen toimintavarmuuden osalta ottaen huomioon palvelun laatu ja laajuus. Hankintayksikkö on arvioinut asiaa uudelleen. Kaupunginlakimiehen arvion mukaan kriteerit kilpailutuksesta poissulkemiseksi eivät täyty. Piika & Sisar Oy:n tarjous tulee ottaa mukaan tarjouksen kelpoisuuden arviointiin ja tarjousten kokonaistaloudellisuuden vertailuun.

Korjauksen jälkeen kaikki tarjoajat täyttävät tarjoajille asetetut kelpoisuusehdot.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden osalta hankintapäätöksissä 10.5.2016 § 106 ja 31.5.2016 § 126 ei ollut mukana Piika & Sisar Oy:n tarjousta hankintayksikön suljettua Piika & Sisar Oy pois tarjouskilpailusta tarjoajien kelpoisuuden arvioinnin perusteella. Arviointi- ja valintaprosessin toisessa vaiheessa arvioidaan ensimmäisen vaiheen läpäisseiden tarjoukset, joita on korjauksen myötä kahdeksan (8). Tarjoukset tarkistettiin suhteessa niihin vaatimuksiin, joita ostettavilta palveluilta tarjouspyynnössä edellytettiin.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun suorittivat avopalveluiden johtaja Anne Vuorinen ja hankinta- ja logistiikkakeskuksen hankinta-asiantuntija Mia Oksa.

Korjauksen myötä kaikki tarjoukset täyttävät tarjouspyynnön vaatimukset ja näin ollen ne on otettu mukaan tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuun.

Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu ja tarjouksen valinta

Valinnan perusteeksi ilmoitettiin, että annetuista tarjouksista valitaan se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi ilmoitettiin tarjouspyynnössä palvelun hinta, enimmäispisteet 80 pistettä sekä laatu, enimmäispisteet 20 pistettä. Palveluntuottajia valitaan yksi (1). Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailun osalta hankintapäätöksessä 10.5.2016 § 106 ja 31.5.2016 § 126 ei ollut mukana Piika & Sisar Oy hankintayksikön suljettua Piika & Sisar Oy pois tarjouskilpailusta tarjoajien kelpoisuuden arvioinnin perusteella. Korjauksen myötä Piika & Sisar Oy otettiin mukaan tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuun.

Liite 2Tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailu korjauksineen

Korjauksen perusteella Piika & Sisar Oy saanut pisteitä 78,36 ja on kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sijoittunut tarjouskilpailussa sijalle kolme (3). Korjauksilla ei ole vaikutusta muiden tarjoajien kokonaispisteisiin. Virheellisten tietojen korjauksella on vaikutusta kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailun järjestykseen, mutta ei alkuperäisen hankintapäätökseen tarjoajan valinnasta.

Toimialajohtaja Riitta Liuksa 14.6.2016:

EhdotusSosiaali- ja terveyslautakunta päättää hankintaoikaisuna poistaa tekemänsä hankintapäätöksen 10.5.2016 § 106 ja korjatun hankintapäätöksen 31.5.2016 § 126 siltä osin kuin niissä on päätetty, että Piika & Sisar Oy suljetaan tarjouskilpailusta ja että Luolavuori-Koivulan kotihoidon alueen ostopalvelujen tarjoajien kelpoisuuden arviointi, tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus ja tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailun taulukko korjataan esitetyn mukaiseksi.

Debora Oy:n kanssa solmitaan Luolavuori-Koivulan kotihoidon alueen ostopalvelujen puitesopimus ajalle 1.10.2016 - 30.9.2019 tarjotulla arkipäivisin klo 7.00–18.00 välisenä aikana tapahtuvan kotihoidon palvelun tuntihinnalla 37,88 € (veroton) sekä muuten tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisin ehdoin.

Perustellusta syystä yksittäistapauksessa voidaan palveluja ostaa hankintapäätöksestä poiketen.

Hankintayksikköä sitova sopimus ei synny tämän hankintapäätöksen tiedoksiannolla, vaan vasta erikseen tehtävän kirjallisen sopimuksen allekirjoittamisella. Sopimus voidaan tehdä aikaisintaan 21 päivän kuluttua siitä, kun asianosainen on saanut tai hänen katsotaan saaneen päätöksen, valitusosoituksen ja muut oheisasiakirjat tiedoksi. Päätös voi muuttua tehdyn valituksen, hankintaoikaisun tai ylemmän viranomaisen otto-oikeuden perusteella.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.