Stadsmiljösektorn, markanvändningsdirektör Jyrki Lappi och planläggningschef Paula Keskikastari 29.9.2020:

I teman för revisionsnämndens utvärderingsplan 2019–2020 ingick en utvärdering av planläggningsprocessen i Åbo stad. Utvärderingen fokuserar framför allt på faktorer som påverkar detaljplaneringsprocessens längd.

I utvärderingen har granskats bland annat följande:

- planläggningsprocessens kvalitet och effektivitet i förhållande till referensstäder och uppställda mål,

- helhetsstyrningen av planläggningsprocesserna,

- planläggningsnivåernas ändamålsenlighet,

- markpolitikens betydelse,

- växelverkan mellan sektorer, myndigheter och intressenter samt

- beslutsnivåer och beslutskulturen.

För utvärderingen har ansvarspersoner i Åbo stad intervjuats. På basis av utredningarna och intervjuerna har sammanställts en sammanfattande rapport om revisionsnämndens viktigaste iakttagelser.

Stadsfullmäktige beslutade 24.8.2020 att anteckna rapporten för kännedom och sända den till stadsstyrelsen och stadsmiljönämnden för vidtagande av behövliga åtgärder och att stadsstyrelsen ska ge fullmäktige ett utlåtande före 31.10.2020 om de åtgärder som utvärderingen av planläggningsprocessen i Åbo stad ger anledning till.

Nedan ges punktvis svar på de centrala observationerna i revisionsnämndens utvärderingsrapport.

Detaljplaneringsprocessen i förhållande till de uppställda målen och andra städer

”Stadens egna mål särskilt gällande antalet detaljplaner uppnåddes inte 2018.”

De kvantitativa detaljplaneringsmålen har medvetet varit mycket målinriktade. Avsikten har varit att planera planläggningsprogrammet enligt en smidig process och man har inte förutspått eventuella fördröjningar av enskilda planer, som oftast har berott på oförutsedda utredningsbehov och bland annat markanvändningsavtal. Tidsfördröjningar som förorsakats av markanvändningsavtal har inte alltid kunnat beaktas i tillräckligt hög grad. Med tanke på helheten är det dock väsentligt att de uppställda målen för våningsytor samtidigt uppnåtts.

I planläggningsprogrammet som ingår i stadsmiljönämndens operativa avtal 2021 har målnivån ställts till 80 procent av det totala antalet (smn 29.9.2020). Detta beaktar bättre än förut de oförutsedda dröjsmålen i enskilda detaljplaner.

”I Åbo har planläggningens tidtabeller nästan tredubblats på tio år och är något längre än i de andra tillväxtkommunerna. Samtidigt har storleken på områdena som ska planläggas betydligt ökat.”

Revisionsnämnden har använt miljöministeriets rapport 20/2017 i sin utvärdering: Ändringar i detaljplanläggningen inom tillväxtområden i Finland.  Jämförelse av planläggningens omfattning, tidtabell och antalet våningsyta som producerats på basis av den under åren 2004–2005 och 2014–2015. I Åbo har planläggningens fokus betydligt ändrats mellan ovan nämna år. Staden har kraftigare övergått från en planläggning som utvidgar samhällsstrukturen till en planläggning som kompletterar de befintliga områdena. Stadens hållbara tillväxt skrevs också in i stadsstrategin som fullmäktige godkände 2014 och som uppdaterades 2018.

Efter att tyngdpunkten i planläggningen flyttats till kompletteringsbyggande har planläggningen blivit allt mer utmanande. Planeringsfrågorna har blivit mera komplicerade vilket lett till att också processerna kräver mer expertis och tid.

Jämförelseåret 2005 som används i utvärderingen ger en förvrängd bild av planläggningens tidtabell som enligt statistiken är endast 6,4 månader. Under detta år godkändes exceptionellt många s.k. detaljplaneändringar som har ringa verkningar (28 planer), där längden på processen var kort. År 2005 var tidtabellen för detaljplaner som har betydande verkningar i genomsnitt 18,1 månader och år 2018 22,4 månader. Samtidigt har storleken på områdena som ska detaljplaneras betydligt ökat. Ändringen är cirka 4 månader, och samtidigt har planläggningsprocessen utsatts för mer belastning bland annat på grund av ökade utredningsbehov. Dessutom finns det en betydande skillnad mellan jämförelseåren i mängden byggrätt som uppstått i planläggningen. År 2005 producerade planläggningen 115.000 v-m2 ny byggrätt och år 2018 368.000 v-m2. Den årliga variationen mellan olika planläggningsprojekt är på grund av planläggningsprojektens olikhet ganska stor och orsakar för sin del betydliga skillnader i jämförelsen mellan olika de olika åren.

En ändamålsenligare uppföljningsperiod för utvärderingen av planläggningens längd vore t.ex. en glidande 4 års period istället för ett år (med hänsyn till de årliga variationerna).

”I Åbo har effektiviteten i detaljplaneringen sjunkit med fem procent jämfört med nivån 2004−2005 . I huvudstadsregionen och Tammerfors har planläggningseffektiviteten ökat med cirka 50 procent under denna period.”

Skillnaden beror i huvudsak på att den årliga variationen är stor och nyckeltalen är i stor utsträckningen beroende av de objekt som planläggs. Exempelvis kan planläggningen av stora industriområden producera mycket byggrätt i förhållande till arbetsmängden, emedan byggrätten i småhusområden och inom kompletterande planläggning är liten i förhållande till arbetstiden som gått åt.

Planläggningseffektiviteten ska i fortsättningen kontrolleras långsiktigare för att upptäcka faktorer som eventuellt försämrar effektiviteten i planläggningsprocessen. Som en del av en smidigare och effektivare helhet strävar man efter att göra informationsbytet mellan myndigheterna mer diskuterande i stället för utlåtanden, vilket bidrar till att behoven av ändring eller justering upptäcks i ett tidigare skede.

Som en åtgärd som utvecklar processen strävar man i fortsättningen efter att tydligt definiera de frågor som bör avgöras i samband med planläggningen redan i början av planläggningen. I fortsättningen fästs allt mer uppmärksamhet i huruvida det behövs ett utkastskede i planläggningsprocessen, och om det är möjligt låter man bli att utarbeta ett utkast. Markanvändnings- och bygglagen förutsätter inte ett utkastskede och därmed handlar det för stadens del om ändamålsenlighetsprövning. I fortsättningen strävar man också efter att ta med invånarnas åsikter allt tidigare i planläggningsprocessen för att den gemensamma målbilden ska upphittas i ett så tidigt skede som möjligt. En ny mätare tas i bruk som visar längden på planläggningen i förhållande till ökningen av våningsytan.

Detaljplaneringens kvalitet

”Kvaliteten på detaljplaneringsprocesserna kan enligt intervjuerna bedömas enligt tre kriterier: 1. hur bra detaljplanebesluten håller, 2. motsvarar planerna efterfrågan dvs. genomförs planerna, och 3. antalet  undantagsbeslut. I ljuset av dessa kriterier är kvalitetsnivån på planläggningen hög.”

Det är skäl att fortsätta uppföljningen av dessa frågor och vid behov korrigera processen. Behovet av undantag kan i fortsättningen undvikas genom att bedöma detaljplanens genomförbarhet under processens gång också ur ekonomisk synvinkel och å andra sidan genom att utarbeta översiktligare och mer målinriktade planbestämmelser i stället för detaljerade lösningar.

Styrningen av planläggningsprocessen

”Planläggningen styrs med cirka 20 styrdokument och 8 verksamhetsmässiga mål, och den förknippas med åtminstone 5 olika utvecklingsprojekt. Antalet styrdokument anses stort och styrhelheten komplicerad.”

Det största problemet med antalet styrdokument är att helhetsmålet fördunklas på grund av ett stort antal dokument. Efter 2018 har bland annat de strategiska målen gjorts tydligare och man har särskilt strävat efter att mäta verksamhetens genomslagskraft i stället för detaljerade mål. För att göra styrningen tydligare har nya behovs- och projektutredningsanvisningar för infrastrukturen och nya bostads- och markpolitiska principer utarbetats 2019 och 2020.

”Ansvars- och arbetsfördelningen mellan markanvändningen och stadsplaneringen som verkar i olika organisationer upplevs otydlig i synnerhet ur en utomståendes synvinkel.”

Arbetsfördelningen och ansvaren mellan sektorn och koncernförvaltningen har varit otydliga. Till vissa delar har projekten saknat ett tydligt ägarskap. Avsikten är att förtydliga detta i det nya ledningssystemet.

”Planläggningsprogrammet är ett viktigt dokument som prioriterar planläggning. Det fattas tydliga, förutbestämda och transparenta kriterier för varför enskilda detaljplaneprojekt väljs i planläggningsprogrammet. Anvisningen för behovsutredning och planering av infrastrukturprojekt som fullmäktige godkände 23.9.2019 innehåller också förhandsutredningar av markanvändningsprojekt. I fortsättningen tas detaljplanerna upp i planläggningsprogrammet efter att förhandsutredningen godkänts. Förhandsutredningen godkänns av sektordirektören.”

Förhandsutredningsprocessen har tagits i bruk och skapar insyn i projekten som tas med i planläggningsprogrammet och å andra sidan ger initiativtagarna svar på det egna projektets möjligheter att framskrida i planläggningsprocessen. I det strategiska avtalet för 2021–2024 har uppställts ett mål om att en förhandsutredning görs inom 3 månader efter att ett planläggningsinitiativ har lämnats in.

Förhandsutredningen utarbetas enligt en gemensam modell och gemensamma grunder. Den kräver emellertid alltid en övervägning från fall till fall där de strategiska och markpolitiska målen för stadens utveckling beaktas. Kriterier för prioriteringen av projekt är bl.a. strategiska markanvändningsprojekt, stadens spetsprojekt, plötsliga mervärdesprojekt, behoven hos staden tomtproduktion och den statligt understödda bostadsproduktionen till rimligt pris, utvecklingen av fastighetsegendom, de planekonomiska verkningarna och behoven hos stadens servicenät.

”Enligt dem som intervjuats syns blandningen av plannivåer i Åbo särskilt i alltför detaljerade detaljplaner där ställning tas till detaljer som hör till byggnadsplaneringen.”

General- och detaljplansnivåerna har inte blandats. I vissa detaljplaner kan det ha förekommit detaljer som borde ha tagits upp i byggnadsplaneringsskedet. I planbestämmelserna eftersträvas alltid en ändamålsenlig nivå och onödiga och alltför detaljerade bestämmelser undviks. Syftet är att använda planbestämmelserna så att de styr de frågor som är av stor betydelse i varje detaljplan. Samarbetet mellan planläggningen och byggnadstillsynen ökas; beredaren av planen går i fortsättningen igenom planbestämmelserna med experterna inom byggnadstillsynen senast innan planförslaget skickas ut på remiss och läggs fram offentligt.

Markpolitiken som utövas

”Oberoende av det stora antalet styrdokument saknar Åbo en gällande markpolitik. Alla gamla principiella riktlinjer för bostads- och markpolitiken har inte tagits upp i strategihelheten, en del av riktlinjerna har förfallit i samband med uppdatering av strategihierarkin och en del av riktlinjerna är utspridda i olika dokument så att det har varit svårt att uppfatta vilken helhet som är politiskt styrande. Stadsstyrelsen har behandlat principerna för Åbo stads bostads- och markpolitik vid sitt sammanträde 11.5.2020 § 207 .”

Stadsfullmäktige godkände stadens bostads- och markpolitiska principer 15.6.2020 och ett separat beslut om deras verkställande har fattats av stadsstyrelsen 14.9.2020. De skapar i fortsättningen tydliga riktlinjer för mark- och bostadspolitiken som utövas.

”Ett markanvändningsavtal förlänger medianlängden på stora städers detaljplaneprocess från 13,5 månader till 19,2 månader. I Åbo är skillnaden ännu större: under 2014−2015 är medianlängden på detaljplaner som inbegriper ett markanvändningsavtal 32,1 månader och längden på detaljplaner som inte inbegriper ett markanvändningsavtal 13 månader.”

Markanvändningsavtalen är alltid privaträttsliga avtal, gällande vilka samförståndet mellan staden och markägare kan kräva långa förhandlingar. Varje fall är individuellt. För tillfället har dröjsmålet som markanvändningsavtalen orsakar förbättrats betydligt och de flesta avtalen har godkänts i stadsutvecklingssektionen inom 2–3 månader efter att förslaget till detaljplan har godkänts i stadsmiljönämnden. Detta har för sin del främjats av en organisationsändring i början av 2018, där både planläggningen och markanvändningsavtalsärendena finns inom samma serviceområde.

De bostads- och markpolitiska principerna ger i fortsättningen en tydlig riktlinje för avtalsförhandlingarna och kan göra det lättare att nå en överenskommelse.

”Stadens anskaffning av råmarker påskyndar planläggningen och anskaffningen bör i framtiden särskilt riktas till tillväxtinriktningar som anvisas i gällande generalplan. Ett problem är dock generalplaneprocessens långa tidtabell och osäkerheten som förknippas med dess slutresultat.”

Anskaffningen av råmarker riktas även i fortsättningen till centrala tillväxtinriktningar. Merparten av nybyggandet utförs dock i nuvarande områden som kräver detaljplaneändring. Ett problem bildas främst av områden där markanvändningen ändras, där markägandet ofta är splittrat och anskaffningen av mark som utvecklas förutsätter större anslagsreserveringar än i nuläget på grund av det befintliga byggnadsbeståndet. Beredskap för anskaffningen av dessa områden måste i framtiden utvecklas bl.a. genom större anslagsreserveringar i områden där stadens markägo anses underlätta utvecklingen av området.

Både öarnas och hela stadens generalplan börjar vara färdiga, vilket innebär att de för sin del inte längre orsakar osäkerhet i tyngdpunkterna för markanskaffningen. I fortsättningen är avsikten att omvandla generalplaneprocessen till en s.k. rullande process, vilket innebär att enskilda behov kan granskas betydligt snabbare.

Växelverkan med intressentgrupper

”Planläggningsprocessen upplevs fördröjas av att det t.ex. fattas en helhetsplan för skolnätet i Åbo.”

Omfattande servicenätplaner ger en god grund till planläggningen och avskaffar avgörandet av dessa ärenden som enskilda fall inom planläggningsprocessen.

”I miljöfrågor har antalet myndighetskrav ökat och alla utredningar begärs inte på en gång, något som förlänger planläggningsprocessen.”

Behovet av utredningar ökar hela tiden och fördröjer för sin del processen. I framtiden strävar man efter att färdigställa utredningarna så långt som möjligt redan i början av planläggningsprocessen, vilket bidrar till att dröjsmålen som de förorsakar kan minimeras. Tyvärr är det omöjligt att förutse alla utredningsbehov i början av processen.

Antalet beslut om detaljplanerna i planläggningsprocessen

”Markanvändnings- och byggnadslagen förutsätter endast en obligatorisk behandling av beslutsfattande då detaljplanen godkänns. I Åbo behandlas ett enskilt detaljplaneärende av stor betydelse minst fem gånger i tre olika beslutsfattande organ i de olika skedena av planläggningsprocessen (stadsmiljönämnden, stadsstyrelsen, stadsfullmäktige). Flera beslutsfattande organ förlänger planläggningsprocessen och binder resurserna för beredare, beslutsfattare och personal som bistår planläggningen. ”Bordläggningar av planärenden förlänger processerna.”

Påskyndandet av detaljplaneprocessen är ett av de viktigaste målen, i samband med vilket även de många skedena i beslutsfattandeprocessen bör övervägas. I fortsättningen ska man sträva efter att hitta alternativ till utkastskedet och överväga bl.a. att omvandla utkastskedet till t.ex. behandling i aftonskola eller noggrannare behandling av detaljplanens mål i programmet för deltagande och bedömning. Markanvändnings- och byggnadslagen förutsätter inte ett utkastskede, men i vissa fall utgör det en ändamålsenlig del av planläggningsprocessen. Sådana är bl.a. nödvändiga granskningar av alternativ och uppställande av ramvillkor i olika tomtöverlåtelsetävlingar.

Att planera infrastrukturen samtidigt med planläggningsprocessen kommer att i viss mån fördröja framskridandet av planerna, men förbättrar samtidigt planernas kvalitet, genomförbarhet, kostnadsplanering och försnabbar ibruktagandet av områden.

”Detaljplanen och dess innehåll förblir osäkra under hela processen.”

Planläggningsprocessen enligt markanvändnings- och byggnadslagen gör detta möjligt och kan inte hindras. Osäkerheten kan i viss mån minskas genom en så öppen och transparent process som möjligt och en tillräcklig diskussion i de olika skedena av processen och mellan olika aktörer.

Tilläggsmaterial 1Revisionsnämndens utredning av utvärderingen av planläggningsprocessen 19.5.2020 (på finska)

Tilläggsmaterial 2Ändringar i detaljplanläggningen inom tillväxtområden i Finland. Jämförelse av planläggningens omfattning, tidtabell och antalet våningsyta som producerats på basis av den under åren 2004–2005 och 2014–2015. Miljöministeriets rapporter 20/2017 (på finska)

Sektordirektör Christina Hovi:

FörslagStadsmiljönämnden beslutar förelägga stadsstyrelsen och vidare stadsfullmäktige ovannämnda utlåtande om revisionsnämndens utvärdering av planläggningsprocessen.

BeslutFörslaget godkändes.

Dessutom godkändes Ilvessalos ändringsförslag med följande innehåll som understöddes av van Ooik enhälligt:

”Dessutom vill nämnden betona att detaljplanen är den sista möjligheten för demokratiskt valda representanter för Åboborna att påverka bestämmelserna som styr byggandet, och därför är ska beslut om de väsentligaste bestämmelserna fattas i planen.”

Tilläggsmaterial 1Revisionsnämndens utredning av utvärderingen av planläggningsprocessen 19.5.2020 (på finska)

Tilläggsmaterial 2Ändringar i detaljplanläggningen inom tillväxtområden i Finland. Jämförelse av planläggningens omfattning, tidtabell och antalet våningsyta som producerats på basis av den under åren 2004–2005 och 2014–2015. Miljöministeriets rapporter 20/2017 (på finska)

Stadsstyrelsens förslag

Stadsfullmäktige antecknar ovannämnda utlåtande om revisionsnämndens utvärdering av planläggningsprocessen för kännedom.

BeslutFörslaget godkändes.

Tilläggsmaterial 1Revisionsnämndens utredning av utvärderingen av planläggningsprocessen 19.5.2020 (på finska)

Tilläggsmaterial 2Ändringar i detaljplanläggningen inom tillväxtområden i Finland. Jämförelse av planläggningens omfattning, tidtabell och antalet våningsyta som producerats på basis av den under åren 2004–2005 och 2014–2015. Miljöministeriets rapporter 20/2017 (på finska)

Stadsstyrelsens förslag

Stadsfullmäktige antecknar ovannämnda utlåtande om revisionsnämndens utvärdering av planläggningsprocessen för kännedom.

BeslutFörslaget godkändes.