Biträdande stadsdirektör Jarkko Virtanen 4.3.2020:

Områdenas och regionernas nåbarhet är centralt med tanke på Finlands konkurrenskraft och framgång. Omfattande banprojekt har konstaterats ha positiva effekter på den ekonomiska tillväxten, utvecklingen av inkomstfördelningen, pendlingsområden, stadsstrukturer och miljön. Utmaningarna gällande klimatförändringen, urbaniseringen och nåbarheten förutsätter att Finlands trafiksystem utvecklas kraftigt och att man rör man sig mot hållbara färdsätt inom trafiken. Projektet Entimmeståget är ett centralt element som för sin del säkerställer en förtätning av pendlingsområdet i hela södra Finlands tillväxtzon och hjälper Åbo stad att sluta sig allt kraftigare till denna helhet.

Utvecklandet av spårtrafiken och nya, snabba spårförbindelser utgår från en bättre förutsebar trafiksystemplanering, större investeringssatsningar i infrastrukturen och tidigt uppnående av samhälleliga nyttor som uppstår till följd av investeringar.

Snabbare förbindelser utvecklar trafikinfrastrukturen och främjar samtidigt på bred front områdesutvecklingen och målen för hållbar trafik. Spårförbindelserna förtätar samtidigt pendlingsområdena mellan stora stadsregioner och effektiviserar städernas ekonomiska verksamhet. En snabb tågförbindelse förkortar resetiden mellan städer och utvidgar Åboregionens pendlings- och arbetsmarknadsområde. Detta medför nya möjligheter till tillväxt och utveckling av området. Projektet syftar dessutom till att utvidga företagens affärsområden, stöda turismen och i allmänhet öka Åbo stadsregions dragnings- och konkurrenskraft.

Genom att sammanslå statens och kommunernas resurser kan man som samhälle uppnå dessa mål effektivare. Projektbolagsmodellen handlar om ett nytt sätt att planera, genomföra och finansiera stora baninvesteringar tillsammans för hela samhällets bästa. På längre sikt uppstår incitament för bolagets delägare att utveckla samhällsplaneringen och markanvändningen, vilket effektivt främjar byggandet av bostäder och verksamhetslokaler som är en förutsättning för urbanisering och hållbar utveckling.

Beredningsprocessen och projektbolagets roll

Staten har begränsade förutsättningar att anvisa budgetfinansiering till projekt i denna skala. Därför är det skäl att utveckla nya finansieringsmodeller för att kunna genomföra nya banprojekt. Projektbolagen ger möjlighet att utveckla bannätet och genomföra fler projekt än tidigare, något som har konstaterats av såväl den parlamentariska arbetsgruppen för bedömning av finansieringen av trafiken som finansministeriets arbetsgrupp för utredning av genomföringen av infrastrukturprojekt enligt bolagsmodellen.

Arbetsgruppen som leddes av finansministeriet beredde 2019 en projektbolagsmodell, vars syfte är att göra genomförandet av vägprojekt snabbare jämfört med den traditionella modellen med budgetfinansiering. Efter riksdagsvalet upptogs främjandet av snabba banförbindelser i regeringsprogrammet för Rinnes regering. Det ekonomipolitiska ministerutskottet fastslog på basis av inskrivningarna i regeringsprogrammet att två aktiebolag grundas för detta syfte. Bolagen ägs i första hand av staten och kommunerna och ska svara för planeringen av banprojekten tills ett byggbeslut fattas.

Staten inledde under ledning av kommunikationsministeriet intensiva delägaravtalsförhandlingar i november 2019 för att grunda ett projektbolag i samarbete med staten och kommunerna. Parterna nådde ett förhandlingsresultat om innehållet i delägaravtalet 13.2.2020. Avsikten med delägaravtalet är att komma närmare överens om till exempel grundandet, förvaltningen och finansieringen av samt beslutsfattandet i projektbolaget samt om delägarnas rätter och skyldigheter i förhållande till varandra. Det slutliga godkännandet av delägaravtalen och grundandet av projektbolaget förutsätter dock ännu att alla förhandlingsparter fattar beslut i sina egna beslutsfattande organ. Staten har behandlat ärendet 3.3.2020 i det ekonomipolitiska ministerutskottet, varefter utkasten till stiftelseurkunder, som ännu i beredningsfasen var sekretessbelagda, omvandlas till offentliga handlingar.

Bakgrunden till grundandet av projektbolaget är målet att främja planeringen av en spårförbindelse mellan Helsingfors och Åbo. Spårförbindelsen mellan Helsingfors och Åbo är en av de viktigaste förbindelserna i Finland och omfattande behov av att utveckla den har konstaterats. Förbindelsen mellan Helsingfors och Åbo är ett av de livligaste banavsnitten för persontrafiken i Finland.

Direktbanan mellan Esbo och Salo skulle betydligt förkorta banan mellan Helsingfors och Åbo. Tack vare den kunde både den snabba fjärrtrafiken mellan Helsingfors och Åbo samt närtrafiken till Kyrkslätt, Lojo och Vichtis utvecklas. Dubbelspåret mellan Salo och Åbo skulle på motsvarande sätt möjliggöra att tågen möts mellan Salo och Åbo samt att närtrafik inleds längs förbindelsesträckan. En utveckling av den nuvarande Kustbanan medför inte motsvarande resetidsnyttor bland annat på grund av banlinjen, men förbindelsesträckan kommer dock även i fortsättningen att erbjuda viktig tilläggskapacitet.

Banavsnittet mellan Helsingfors och Åbo är en del av den transeuropeiska TEN-T-stamnätskorridoren mellan Skandinavien och Medelhavet, där både Helsingfors och Åbo utgör TEN-T-knutpunkter. Denna internationella utsträckning möjliggör betydande stödfinansiering från EU-kommissionen för planering och genomförande av banprojektet.

Därmed har kommunikationsministeriet beslutat att med statsrådets finansutskotts samtycke av 20.2.2020 ansöka om finansieringsstöd från EU-kommissionens program Fonden för ett sammanlänkat Europa (CEF, Connecting Europe Facility) för planeringen av Entimmeståget. Programmet främjar investeringar i trafiknätet i Europa (TEN-T). Sammanlagt har 37,5 M€ har ansökts i stöd för utvecklandet av spårtrafiken längs förbindelsesträckan mellan Helsingfors och Åbo. Den totala planeringsbudgeten uppgår till 75 M€.

Projektbolagets uppgift är att planera och finansiera banprojektet fram till byggberedskap. Detta innebär planering tills den lagstadgade banplanen är färdig. Projektets egentliga byggplan är en del av byggfasen och hör därmed inte till projektbolagets verksamhet under planeringsfasen. Separata beslut om byggande, byggherre, finansiering och drift fattas senare när planeringsberedskapen framskridit. I detta skede ska banprojektet inte särskiljas från utvecklandet av hela trafikledsnätet och 12 års trafiksystemplaneringen, så att de mest kostnadseffektiva och bäst fungerande lösningarna kan tas i bruk.

Helheten som planeras

Den snabba tågförbindelsen mellan Helsingfors och Åbo kan anses bestå av fyra olika delhelheter: Esbo stadsbana, direktbanan mellan Esbo och Salo, förbindelsesträckan mellan Salo och Åbo samt vissa delområden inom utvecklandet av Åbo bangård. Syftet med grundandet av projektbolaget är att främja planeringen av direktbanan mellan Esbo och Salo och förbindelsesträckan mellan Salo och Åbo fram till byggberedskap.

Regeringen Sipilä har redan tidigare anvisat 40 M€ i budgetfinansiering för ovannämnda förbindelsesträcka som Trafikledsverket har använt till att planera projektet. De resterande kostnaderna för projektbolagets planering av Entimmeståget har uppskattats uppgå till cirka 75 M€. Av detta belopp motsvarar planeringskostnaderna för direktbanan mellan Esbo och Salo cirka 60 M€ och dubbelspåret mellan Salo och Åbo cirka 15 M€. Preliminärt uppskattas byggkostnaderna för direktbanan mellan Esbo och Salo uppgå till cirka 2,3 miljarder euro och för dubbelspåret mellan Salo och Åbo till cirka 435 miljoner euro. I detta skede har parterna endast avtalat om planering fram till byggberedskap. Övergången till själva byggfasen förutsätter nya förhandlingar och beslut mellan delägarna.

Byggandet av delarna som förknippas med utvecklandet av den snabba banförbindelsen mellan Esbo stadsbana och Åbo bangård är en förutsättning för att en snabb banförbindelse kan byggas mellan Helsingfors och Åbo. När det gäller infasningen av projektet ligger ovannämnda projekt dock tydligt före de uppgifter som förknippas med projektbolagets verksamhetsområde och uppgifter, så investeringslösningar för dessa kommer att göras separat. Avsikten är att avtala om principerna och tidtabellerna för att genomföra dessa delar som en del av MBT-avtalet mellan staten och kommunerna, och på så sätt främja projekt i en snabbare tidtabell än resten av förbindelsesträckan.

Förutom inledandet av en snabb tågförbindelse och närtrafiken är utvecklandet av bangårdarna dessutom en förutsättning för pågående stadsutvecklingsprojekt, såsom Resecentrum, Upplevelsecentrum, Slottsuddens område och den nya hamnterminalen. Banplanen för Åbo bangårdar färdigställs och planeringen av det nya hamnspåret inleds ännu under våren. Det preliminära kostnadsförslaget för ändringen av Åbo bangårdar inklusive planeringskostnader är cirka 85 M€ och för det nya hamnspåret cirka 15 M€.

Bolagets delägaravtal och finansieringsförbindelse

Delägaravtalet som stadsfullmäktige föreslås godkänna omfattar förutom staten även Åbo stad, Esbo stad, Helsingfors stad, Salo stad, Lojo stad, Vichtis kommun och Kyrkslätts kommun.

Det ekonomipolitiska ministerutskottet har 10.9.2019 beslutat att staten äger minst 51 procent av projektbolaget vid grundandet. De övriga delägarna skulle förbinda sig till kapitalisering av bolaget med en cirka 49 procents andel av planeringskostnaderna som byggberedskapen förutsätter samt av andra kostnader som projektbolagets verksamhet förutsätter.

Kommunerna har kommit fram till ett förhandlingsresultat om hur ovannämnda 49 procents andel av kapitaliseringen fördelas. Enligt förhandlingsresultatet skulle parterna förbinda sig till att svara för projektbolagets kostnader avrundat högst enligt följande:

I den nu överenskomna första fasen är bolagets verksamhetsområde och uppgift planering och finansiering av projektet fram till byggberedskap. I planeringsfasen finansierar projektbolaget sin verksamhet huvudsakligen genom ägarnas kapitaliseringar.

Trafikledsverket har ansökt 37,5 M€ i finansieringsstöd från EU-kommissionen för att täcka projektets planeringskostnader. Finansieringen som beviljas täcker högst 50 % av de totala kostnaderna för planeringsprojektet och skulle direkt minska kapitaliseringsbeloppet som krävs av ägarna i förhållande till finansieringsandelarna. Om kommissionens stödfinansiering realiseras fullt ut skulle den sänka Åbo stads betalningsandel med cirka 5 M€, förutsatt att projektets planeringskostnader i övrigt hålls inom ramen för finansieringsplanen. Stödansökan har lämnats in så att projektbolaget som grundats genom ett lagakraftvunnet beslut senare ändras till stödmottagare. Enligt kommissionens preliminära meddelande bedöms ansökningarna under mars–juni 2020 och de egentliga finansieringsbesluten fattas efter bedömningen i juni–juli 2020.

Åbo stads ägarandel i bolaget kommer att vara 13,25 % och antalet aktier som ska tecknas 102.503 stycken. Aktiernas teckningspris är sammanlagt 132 228,87 euro och teckningen görs genom att underteckna avtalet om bolagsbildning. Avsikten är att aktieteckningen sker så snabbt som möjligt efter att de formella besluten om godkännande av delägaravtalet fattats, och därför bör staden reservera anslag för teckningen också för 2020.

Åbo stads egentliga finansieringsförbindelse för att kapitalisera bolaget är högst 10 250 300 euro inklusive aktiernas teckningspris, och staden har med stöd av delägaravtalet inte skyldighet att finansiera de delar som överskrider finansieringsförbindelsen. Stadens finansieringsandel i bolaget fördelas enligt den preliminära planen över fyra år, vilket innebär att ifrågavarande anslagsreservering ska göras i anskaffningen av aktier och andelar i budgetens investeringsdel i samband med budgeten 2021 under ekonomiplaneperioden 2021–2024.

Bolagets styrelse ska lämna in en finansieringsplan gällande bolaget och planeringsprojektet som budgeteras på årsnivå efter att bolagets verksamhet har inletts. Dessutom ska styrelsen uppdatera denna finansieringsplan årligen under planeringsprojektets gång och lämna in en uppdaterad finansieringsplan före slutet av augusti varje kalenderår så att kapitaliseringsbehovet kan preciseras inom ramen för den totala finansieringen fram till följande egentliga budgetår.

Åbo stad har tidigare reserverat 3 M€ för anskaffning av aktier och andelar i budgetens investeringsdel 2019 med avsikt att använda reserveringen för kapitalisering av ett eventuellt projektbolag. Stadsstyrelsens koncernsektion beslutade 21.01.2019 § 5 vidare att staden deltar i beredningen av grundandet av ett projektbolag och förbereder sig principiellt att finansiera inledningsskedet med 3 miljoner euro. Principbeslutet berättigade inte i det skedet till en egentlig placering utan det föreslogs att ärendet läggs fram separat för beslut då man har kännedom om modellen för projektbolagets grundande, kapitaliseringsbehovet, delägare och detaljer.

Efter att ovannämnda detaljer fastställts och på basis av förhandlingsresultatet mellan parterna föreslås i detta skede att fullmäktige godkänner stiftelseurkunderna för Turun Tunnin Juna Oy och ger en finansieringsförbindelse för att stärka livskraften i och trygga intressena hos Åbo stad och Åboregionen.

Bolagets verksamhet efter grundandet

Enligt planerna ska bolaget grundas så fort som möjligt efter att nödvändiga beslut har fattats mellan förhandlingsparterna och ett delägaravtal har undertecknats.

Allmänt taget är planeringen av banprojekt en mycket långvarig process som preciseras efterhand och som innehåller flera lagstadgade faser. Bolagets uppgift i det inledande skedet är att arrangera verksamheten så att det så fort som möjligt kan börja sköta sin uppgift att sköta projektets fortsatta planering.

Till processen för planering av banprojekt hör en förhandsutredning där man utreder bland annat tidpunkten för banprojektet på generalplanens detaljnivå. I detta skede är det ännu möjligt att banlinjen har alternativa sträckningar som preciseras i takt med att utredningen framskrider. Efter förhandsutredningen fastställer utredningsplaneringen det ungefärliga läget för järnvägen, markbehovet och förhållandet till den omgivande markanvändningen. Innan investeringen inleds ska banplanering genomföras, som är detaljerad planering som syftar till genomförandet av banprojektet.

Dessutom ska en lagstadgad miljökonsekvensbedömning (MKB) göras av projekten. Förfarandet är också en lagstadgad process där man bedömer banprojektets konsekvenser för naturen, den byggda miljön, människornas hälsa och välfärd samt utnyttjandet av naturresurser.

Det är också möjligt att överklaga planerna, vilket för sin del kan fördröja planeringen och slutligen genomförandet av projektet. Den fortsatta beredningen av en snabb tågförbindelse mellan Helsingfors och Åbo har utan eventuella besvärstider beräknats pågå till 2024 när det gäller sträckan Salo–Åbo, och till 2025 när det gäller sträckan Esbo–Salo. För tillfället uppskattas att byggprojektet kan i sin helhet färdigställas och trafikeringen inledas i slutet av 2031.

Kommunens kompetens

Enligt 7 § 1 mom. i kommunallagen sköter kommunen de uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen. Dessa uppgifter bildar kommunens allmänna kompetens. Principerna för hur den allmänna kompetensen fastställs styr och begränsar de uppgifter som kommunen kan åta sig.

Då kommunens kompetens fastställs ska man för det första beakta de allmänna rättsprinciperna inom förvaltningen som föreskrivs i 6 § i förvaltningslagen. I rättspraxis anses dessutom av hävd att följande principer begränsar den allmänna kompetensen: uppgiftens allmännyttighet, uppgiftens lokala förankring, förbudet mot stöd till privata aktörer, förvaltningens subsidiaritet och arbetsfördelningen med andra myndigheter samt spekulationsförbudet.

Utvecklandet av snabbare spårförbindelser från Åbo till Helsingfors kan förväntas förbättra stadens nåbarhet och dess näringslivs allmänna verksamhetsförutsättningar samt utvidga pendlingsområdet och främja invånarnas välfärd tack vare smidigare pendlingsförbindelser och övrig trafik.

Stora infrastrukturprojekt i likhet med Entimmeståget är mycket viktiga också för den framtida utvecklingen och konkurrenskraften i hela Finland, och således också Åboregionen. Till stöd för ägandet och finansieringen av projektbolaget finns därmed flera viktiga argument avseende kommunens och invånarnas intressen och uppgiftens allmännyttighet.

Med stöd av ovannämnda grunder är det också motiverat att anse att utvecklandet av en snabbare spårförbindelse mellan Helsingfors och Åbo gynnar betydligt Åbo stad och dess invånare. Med beaktande av att principen om lokal förankring inte betyder att kommunens åtgärder endast får gynna invånarna i den egna kommunen, måste anses att det finns motiveringar som talar för uppfyllandet av kravet på lokal förankring oberoende av om spårförbindelsen som planeras sträcker sig utanför stadsgränserna och dess omedelbara näromgivning.

Stadens deltagande i projektbolaget handlar om planering av utvecklingen av befintliga banförbindelser som en minoritetsdelägare i ett bolag där staten har bestämmande inflytande. Det är motiverat och proportionerligt med tanke på kommunens allmänna kompetens att staden kan i den roll som planerats främja utvecklandet av en spårförbindelse som gynnar staden och stadsborna.

Enligt utkastet till delägaravtal har parterna till syfte att bolaget i planeringsfasen använder de medel som det samlat in för projektplaneringen fram till byggberedskap och för att täcka andra kostnader som förorsakas av verksamheten under planeringsfasen. Utgångspunkten är att bolaget inte delar ut dividender till delägarna under planeringsfasen.
Med beaktande av bolagets verksamhetsområde och mål, kan dess verksamhet inte anses vara rent industriell eller kommersiell, och därmed inte spekulativ.

Med tanke på kommunens allmänna kompetens är det motiverat att delta i ägandet och finansieringen av projektbolaget Turun Tunnin Juna, med vars stöd deltagandet i projektbolaget kan anses höra till kommunens kompetens för Åbo stads del. De centralaste motiveringarna förknippas med främjandet av Åboregionens livskraft och invånarnas välfärd och har en tydlig koppling till ändamålsbestämmelserna i 1 § i kommunallagen.

Regler om statligt stöd

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF) 107(1), om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Reglerna om statligt stöd gäller endast om stödmottagaren är ett ”företag” (Europeiska kommissionens tillkännagivande EUT [2016] C 262/01, punkt 6).

Bolaget Turun Tunnin Juna Oy har till uppgift att planera spårtrafikinfrastrukturen med anknytning till den snabba tågförbindelsen mellan Helsingfors och Åbo fram till byggberedskap. Stadsstyrelsen anser i första hand att bolaget inte utövar ekonomisk verksamhet, dvs. tillhandahåller inte varor eller tjänster på marknaden. Därmed är det inte ett företag som avses i EUF 107(1), och reglerna om statligt stöd behöver inte tillämpas på ägandet och finansieringen av bolaget.

Vid planeringen av spårförbindelsen strävar man efter byggberedskap för ifrågavarande spårtrafikinfrastruktur, och på denna grund anses den vid bedömningen av statligt stöd som en del av det totala byggprojektet. Därför kan redan finansieringen av planeringsfasen bedömas ur infrastrukturfinansieringens synvinkel. Europeiska kommissionen har ansett att påverkan på handeln mellan medlemsstaterna eller snedvridning av konkurrensen vanligtvis är utesluten i samband med byggandet av infrastrukturen i fall där det samtidigt inträffar att en infrastruktur normalt sett inte möter direkt konkurrens, den privata finansieringen är obetydlig inom sektorn och den berörda medlemsstaten och infrastrukturen inte är avsedd att selektivt gynna ett visst företag eller en viss sektor utan medför fördelar för samhället i stort (kommissionens tillkännagivande EUT [2016] C 262/01, punkt 211).

För att hela den offentliga finansieringen av ett visst projekt ska falla utanför reglerna om statligt stöd måste medlemsstaterna se till att den finansiering som ges för byggande av infrastruktur i de situationer som nämns i punkt 211 inte kan användas för att korssubventionera eller indirekt subventionera annan ekonomisk verksamhet, inbegripet driften av infrastrukturen (kommissionens tillkännagivande EUT [2016] C 262/01, punkt 212). Bolaget Turun Tunnin Junas enda uppgift är att planera ifrågavarande spårtrafikinfrastruktur fram till byggberedskap, och beviljad finansiering används inte till att utöva infrastrukturverksamhet eller att stöda andra ekonomiska funktioner.

Kommissionen anser att byggandet av järnvägsinfrastruktur som görs tillgänglig för potentiella användare på lika och icke-diskriminerande villkor uppfyller vanligtvis de villkor som anges i punkt 211, och därför leder dess finansiering normalt sett inte till att handeln mellan medlemsstaterna påverkas eller till att konkurrensen snedvrids (kommissionens tillkännagivande EUT [2016] C 262/01, punkt 219). Även om bolaget Turun Tunnin Juna Oy:s verksamhet bedöms ekonomisk till sin natur ska på basis av det som nämns ovan anses att stödet varken påverkar handeln mellan medlemsstaterna eller snedvrider konkurrensen. Därmed är det i varje fall så att ägandet och finansieringen av projektbolaget inte handlar om ett statligt stöd som avses i EUF 107(1).

Ekonomidirektör Valtteri Mikkola och ledande stadsjurist Laura Klami 4.3.2020:

De direkta verkningarna av lösningen riktar sig mot investeringar. Åbos betalningsandel kommer att fördelas över fyra år, vilket innebär ett årligt behov av 2.562.575 euro. I budgeten 2020 har reserverats 8 miljoner euro för anskaffning av aktier, varav 7 miljoner euro för anskaffning av aktier i bolaget Turun Tunnin Juna Oy. Det planerade behovet täcks med investeringsanslagen i budgeten och resten fördelas över planperiodens år.

De indirekta verkningarna uppskattas vara positiva. Banprojektet påverkar flera strategiska mål och på lång sikt också driftsekonomin. Staten har genom beslutet som Sipiläs regering fattat anvisat 40 miljoner euro till utredningsplaneringen av projektet. Helhetsbedömningen visar att Åbos deltagande kan anses motiverat.

Avvikelser i den årsvisa planerade användningen av pengar godkänns förutsatt att finansieringsförbindelsen inte överskrids. Stadens betalningsandel kommer att sjunka jämfört med budgeten under ekonomiplanperioden om utomstående stödfinansiering fås för projektet eller om nya kommuner blir delägare i bolaget.

Handlingarna är resultatet av förhandlingar och koncernförvaltningens enhet för juridiska ärenden har fått komma med utlåtanden om handlingarna under förhandlingen.