Statsmiljö, tillstånd och tillsyn, avfallsserviceombud Veli-Matti Suhonen 1.8.2023:​

Åbo förvaltningsdomstols begäran om utlåtande

Sydvästra Finlands avfallshanteringsnämnd fattade 4.5.2023 (§ 18) ett beslut enligt vilket man inom dess verksamhetsområde övergår från den nuvarande avfallstransporten enligt avtal vid fastighetsvis avfallstransport av brännbart avfall, dvs. blandat kommunalt avfall enligt avfallslagen, till avfallstransport enligt 36 § i avfallslagen som anordnas av kommunen i Aura, S:t Karins, Lundo, S:t Mårtens, Pemars, Pargas, Pöytis, stam-Rusko, Salo, Sagu och Åbo områden. Enligt beslutet övergår man till kommunalt anordnad transport stegvis åren 2026–2029, tidigast tre år efter att beslutet fattades. Beslutet har överklagats hos Åbo förvaltningsdomstol och besväret finns som tilläggsmaterial.

Förvaltningsdomstolen har bett avfallshanteringsnämnden om ett utlåtande om besvären. I utlåtandet presenteras en redogörelse för ärendet och man svarar på de yrkanden som framförts i besvären och motiveringarna till dem. Dessutom har man ombetts lämna in de handlingar som beslutet grundar sig på samt övriga handlingar i anslutning till ärendet samt inkludera en förteckning över de handlingar som lämnats in i utlåtandet.

Förslag till utlåtande

Preskription av ärendet och brist på behörighet

Enligt besväret har avfallshanteringsnämndens behörighet i transportsystemärendet upphört för över 10 år sedan och ärendet har preskriberats med stöd av 149 § 4 mom. i avfallslagen. Även de tidsfrister som fastställts för upphörandet av fastighetsinnehavarens transportsystem har enligt besväret löpt ut innan det överklagade beslutet fattades. På dessa grunder borde nämnden enligt besvären ha avstått från att fatta ett nytt beslut i ärendet.

I fråga om beslutsfattandet om transportsystemet ska myndighetens skyldighet att fatta beslut och den utsatta tiden skiljas åt. Att tidsfristen för beslutsfattandet löper ut innebär inte att skyldigheten att fatta beslut och behörigheten upphör, utan att avfallshanteringsmyndigheten efter att tidsfristen gått ut kan anses ha försummat sin lagstadgade skyldighet att fatta beslut om ett beslut inte har fattats i ärendet.

De olika avfallshanteringsmyndigheterna i Sydvästra Finland fattade de första besluten i ärendet i maj 2013. Därefter har behandlingen av ärendet fördröjts avsevärt till följd av flera domstolsbehandlingar. Det beslut som besväret gäller som nu behandlas är alltså ett behandlingsskede i beslutsprocessen som inleddes redan 2013. Det skulle vara ohållbart om upphävandet av ett beslut som fattats i ett tidigare behandlingsskede och återförvisandet av ärendet till ny behandling i enlighet med den tolkning som framförts i besvären skulle leda till att det inte är möjligt att behandla ett ärende som återremitterats för ny behandling. Det skulle också vara ohållbart om skyldigheten att fatta beslut kan uppnås endast genom att fördröja behandlingen av ett ärende.

Fördröjningen av beslutsfattandet i frågor i anknytning till transportsystemet har också hänvisats till i regeringens proposition med förslag till ändring av avfallslagen (RP 40/2021): "I vissa kommuner finns det fortfarande inget lagakraftvunnet beslut om huruvida man i kommunen övergår från tidigare avfallstransport enligt avtal till avfallstransport som anordnas av kommunen eller avfallstransport som anordnas av fastighetsinnehavaren, även om beslutet enligt avfallslagen borde ha fattats redan 2013.” Eftersom det dubbla systemet för transport av blandat kommunalt avfall som kommunen ansvarar för samt slam från slamavskiljare och slutna tankar förblev oförändrat i samband med ändringen av avfallslagen (714/2021), har det i regeringens proposition också konstaterats att den administrativa bördan i anslutning till besluten om transportsystem i stort sett har förblivit oförändrad. Skyldigheten att fatta beslut om transportsystemet föreligger alltså fortfarande om det ännu inte finns något lagakraftvunnet beslut i ärendet.

Eftersom ett lagakraftvunnet beslut enligt den nuvarande avfallslagen inte har kommit till stånd, ordnas transporten av brännbart avfall i granskningsområdena fortfarande som avfallstransport enligt avtal i enlighet med den gamla avfallslagen från 1993. I 149 § 4 mom. i avfallslagen förutsätts att det i ett sådant fall ska beslutas om ordnande av transport antingen som kommunalt anordnad transport enligt 36 § i avfallslagen eller som transport som fastighetsinnehavaren ordnar enligt 37 § i avfallslagen. Orsaken till detta är det faktum som framförs i motiveringen till 37 § i regeringens proposition (RP 199/2010) att förutsättningarna för att ta i bruk avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar är strängare än förutsättningarna för att ta i bruk avfallstransport enligt avtal. Således skulle ett avstående från att fatta nya beslut i ärendet enligt det som framförts i besväret leda till en lagstridig situation.

I Finland har förvaltningsdomstolarna gett avgöranden om flera motsvarande beslut av avfallshanteringsmyndigheterna där man beslutat om övergång till kommunalt anordnad avfallstransport efter 2013 (t.ex. Åbo FD:s beslut 20/0008/1 och Helsingfors FD:s beslut H5738/2022). I dessa avgöranden har avfallshanteringsmyndigheterna inte ansetts ha överskridit sin behörighet eller handlat i strid med grundlagen, även om besluten hade fattats flera år efter att tidsfristen för beslutsfattandet löpt ut.

Sydvästra Finlands avfallshanteringsnämnd är inom sitt verksamhetsområde den kommunala avfallshanteringsmyndighet som avses i 23 § i avfallslagen och som enligt 53 § i Åbo stads förvaltningsstadga (17.4.2023, 73) bl.a. beslutar om systemet för fastighetsvis avfallstransport (36–38 § i avfallslagen).

Beslutets grundlagsenlighet och iakttagande av principerna för god förvaltning

Enligt besväret har man genom det överklagade beslutet brutit mot flera punkter i Finlands grundlag som skyddar medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Enligt besväret har man också brutit mot principerna för god förvaltning eftersom beslutet som besväret gäller har fattats mer än 10 år för sent.

Till skillnad från vad som framförts i besväret följer beslutet som besväret gäller uttryckligen principerna för god förvaltning, eftersom ärendet har avgjorts med iakttagande av avfallshanteringsmyndighetens skyldighet att fatta beslut och förvaltningsdomstolens tidigare beslut. Tvärtom skulle det strida mot principerna för god förvaltning att inte behandla ärendet trots de nämnda omständigheterna.

Det beslut som besväret gäller har fattats med stöd av avfallslagen varmed även beslutets lagenlighet ska undersökas med stöd av avfallslagen. I Finland används ett system för förhandskontroll av grundlagsenligheten och grundlagsutskottet undersöker lagarnas grundlagsenlighet i beredningsskedet. Grundlagsutskottet har gett sitt utlåtande om framställningen om avfallslagen (GrUU 58/2010). Även i samband med den senaste ändringen av avfallslagen gav grundlagsutskottet ett utlåtande om lagförslaget (GrUU 24/2021). Eftersom avfallslagen i dess beredningsskede inte har ansetts strida mot grundlagen i fråga om näringsfrihet och egendomsskydd eller på annat sätt strida mot grundlagen, finns det inte heller i myndighets- eller domstolsbehandlingen av ett ärende i anslutning till transportsystem skäl att bedöma saken på annat sätt

Besittningsrätt till avfall

I punkt 12 i besväret framförs att beslutet som besväret gäller i praktiken skulle leda till att avfallsägaren tvingas avstå från avfallet och betala avfallsavgifter till förmån för kommunens system.

Enligt 35 § i avfallslagen ska avfallet vid fastighetsvis avfallstransport föras till en mottagnings- eller behandlingsplats som kommunen bestämmer. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa kommunens rätt och möjligheter att sköta de avfallshanteringsuppgifter som föreskrivits för den. På motsvarande sätt ska fastighetsinnehavaren eller någon annan avfallsinnehavare som kommunen ansvarar för överlämna avfall som kommunen ansvarar för till fastighetsvis transport som ordnas på området. Dessa lagrum gäller fastighetsvis avfallstransport oberoende av vilket transportsystem som används. Fastighetsinnehavaren eller någon annan avfallsinnehavare som kommunen ansvarar för har alltså inte äganderätt till det avfall som kommunen ansvarar för i någotdera avfallstransportsystemet enligt avfallslagen i den bemärkelsen att denne själv kan välja leveransplats för avfallet eller den som ordnar behandlingen. Beslutet som besväret gäller påverkar alltså inte ägande- eller besittningsrätten till avfallet eller kommunens skyldighet att ta ut avgifter för den avfallshantering som den ordnar på det sätt som föreskrivs i 78 § i avfallslagen. ​

Utredningarnas tillräcklighet och ändamålsenlighet

I besväret framförs i stor utsträckning motiveringar till påståendet att beslutet som besväret gäller grundar sig på otillräcklig utredning. Enligt besväret har man i samband med beslutsfattande har man bl.a. inte utrett följande i tillräcklig utsträckning:

• beslutets verkningar på de mål för främjande av en hållbar cirkulär ekonomi och användning av naturresurser som nämns i 1 § i avfallslagen och på de uppdaterade samhälleliga intressen som målen uttrycker,
• beslutets inverkan på tillgodoseendet av de grundläggande miljörättigheterna,
• skillnaderna mellan olika transportsystem och deras effekter,
• effekterna av regionala skillnader inom verksamhetsområdet och av olika transportförhållanden,
• möjligheter att besluta om ordnande av transport på olika sätt i olika delar av nämndens verksamhetsområde.

Påståendet om att utredningarna är bristfälliga i besvären har motiverats med bestämmelserna i förvaltningslagen samt med motiveringarna till Åbo förvaltningsdomstols tidigare beslut i ärendet.

Avfallshanteringsnämnden har när den fattade beslutet haft tillgång till de utredningar som i beslutet uppräknats som tjänstearbete, de utredningar som utomstående sakkunniginstanser låtit utföra och som lämnats in i samband med behandlingen av ärendet samt de utlåtanden och åsikter som tillställts nämnden i samband med behandlingen av ärendet.

I beslutet som besväret gäller har övergången till kommunalt anordnad transport motiverats med fördelarna med kommunalt anordnad transport och med att man på basis av tillgängliga utredningar inte kunde försäkra sig om att de förutsättningar som nämns i 37 § i avfallslagen uppfylls vid den avtalsbaserade avfallstransporten i granskningsområdet. Utredningarna och motiveringarna till beslutet har ett väsentligt samband med den allmänna funktionen hos det avfallshanteringssystem som kommunen ansvarar för, ett jämlikt bemötande av kommunens klienter inom avfallshanteringen samt de konsekvenser som avfallet och avfallshanteringen har för miljön och hälsan. Motiveringarna till beslutet är specificerade och begripliga och de lagrum som tillämpats räknas upp i beslutet.

När man bedömer om utredningarna är tillräckliga är det väsentligt att man med utredningar enligt avfallslagen endast ska kunna påvisa att de villkor som räknas upp i 37 § 1 mom. i avfallslagen uppfylls och endast i det fall att man fattar beslut om att övergå till en transport som fastighetsinnehavaren ordnar. Eftersom man i beslutet som besväret gäller har beslutat att övergå till kommunalt anordnad avfallstransport enligt 36 § i avfallslagen, har beslutet kunnat fattas med stöd av lagen och enligt myndighetens eget övervägande. I avfallslagen har inga särskilda förutsättningar ställts för övergången till kommunalt anordnad transport, och det ska påvisas att dessa uppfylls i samband med beslutsfattandet och kommunen är inte skyldig att besluta om ordnandet av avfallstransporten som ordnas av fastighetsinnehavaren, även om förutsättningarna enligt 37 § i avfallslagen uppfylls. Uppfyllandet av de allmänna kraven på fastighetsvis avfallstransport vid kommunalt anordnad avfallstransport enligt 35 § i avfallslagen hänför sig direkt till det praktiska ordnandet och genomförandet av de transporttjänster som kommunen ordnar.

Motiveringarna till beslutet och de utredningar som gjorts till stöd för det har med beaktande av beslutets resultat varit tillräckliga med tanke på 31 § i förvaltningslagen och beredningen och utredningen av ärendet har skett i enlighet med principerna för god förvaltning enligt 6 § i förvaltningslagen.

Beslutets övergångstid och parter

Enligt besvären borde det med stöd av 44 § i förvaltningslagen tydligt ha framgått vilka parter som beslutet direkt riktar sig till och en specificerad uppgift om vad en part har rätt eller skyldighet till eller hur ärendet annars har avgjorts. Dessutom framförs i besväret att det av beslutet som besväret gäller inte framgår tillräckligt noggrant när avfallstransporten som fastighetsinnehavaren ordnar upphör och å andra sidan hur och när upphandlingen genomförs.

Det är fråga om ett beslut enligt avfallslagen som påverkar bl.a. kommuninvånarna, andra kunder inom kommunens avfallshantering samt avfallstransportföretagen. Enligt 38 § i avfallslagen ska kommunen innan den fattar beslut om fastighetsvis avfallstransport i enlighet med 41 § i förvaltningslagen ge alla vars förhållanden beslutsfattandet har en betydande inverkan möjlighet att få information och framföra sin åsikt i ärendet. Dessutom ska kommunen allmänt informera kommuninvånarna om sitt beslut och publicera beslutet i datanätet. Förvaltningslagens 41 § innehåller bestämmelser om individernas allmänna möjligheter att påverka och om myndigheternas skyldighet att informera om möjligheterna att utnyttja dem. Beslutet som besväret gäller riktar sig inte till enskilda parter så att det är möjligt att förteckna parterna i beslutet.

I beslutet som besväret gäller har man följt kravet i 37 § i avfallslagen, enligt vilket man kan övergå till kommunalt anordnad avfallstransport tidigast tre år efter att beslutet fattades. Avfallslagen förutsätter inte att tidpunkten för upphandlingen av transporterna ska avgöras i beslutet om transportsystemet. Avfallshanteringsmyndigheten har inte heller behörighet att besluta om konkurrensutsättning av transport, eftersom de anknyter till uppgiften att ordna avfallstransporter som hör till kommunens ansvar och som inom nämndens verksamhetsområde har överförts till Sydvästra Finlands Avfallsservice Ab, som ägs av kommunerna.

Enligt beslutet som besväret gäller övergår man stegvis till kommunalt anordnad transport under åren 2026–2029. En lång och ospecificerad övergångsperiod behövs eftersom en övergång till kommunalt anordnad transport på en gång vid en noggrant fastställd tidpunkt, inom alla kommuners områden och i alla transportentreprenader skulle medföra betydande problem för en omsorgsfull planering och konkurrensutsättning av transporterna samt för olika transportföretags möjligheter att delta i konkurrensutsättningen av så många transportentreprenader som möjligt. I beslutsskedet och mer än tre år innan de kommunalt anordnade transporterna inleds skulle det vara svårt, om inte omöjligt, att exakt bedöma i vilken ordning och vid vilken tidpunkt de åtgärder som behövs för att inleda flera olika transportentreprenader och bl.a. eventuella besvärsärenden i anslutning till konkurrensutsättningsbeslut skulle ha behandlats. Att i förväg fastställa de exakta starttidpunkter som förutsätts i besväret skulle alltså snarare kunna leda till oklarheter än att förtydliga tidpunkterna för ändringarna, huruvida man inte kan hålla fast vid dessa tidpunkter.

För att minimera oklarheter är det betydligt bättre att förarna och fastighetsinnehavarna blir informerade om tidtabellerna på det sätt som anges i beslutet allteftersom tidpunkten för när kommunens transportentreprenader inleds har preciserats tillräckligt, dock senast ett år innan transportentreprenaderna inleds. När övergångsperioden enligt beslutet som besväret gäller iakttas har både de privata transportföretagen som ordnar kommunens transporter och fastighetsinnehavarna och invånarna tillräckligt noggrann information om i vilket tidsintervall ändringarna genomförs och Sydvästra Finlands Avfallsservice Ab kan inom ramen för denna tidsintervall ordna nödvändig tilläggsinformation och rådgivning så att de exakta tidpunkterna för när nya entreprenader inleds är kända i god tid. Kommunen ska enligt 34 § i avfallslagen säkerställa att kunderna inom kommunens avfallsservice har tillräcklig tillgång till information om arrangemangen i anslutning till avfallstransport I praktiken innebär detta att kommunens avfallsanläggning ska vara i kontakt med sina kunder innan avfallstransporten inleds eller ändras samt informera om viktiga omständigheter i anslutning till avfallshanteringstjänsten.

I 36 § 2 mom. i ändringen av avfallslagen ålades kommunen nya skyldigheter i anslutning till upphandling och konkurrensutsättning av transporttjänster. Enligt lagrummet ska kommunens transportupphandlingar konkurrensutsättas i delar så att fler än ett företag kan väljas till serviceproducent. Utöver uppdelningen av konkurrensutsättningarna förutsätter möjligheterna för så många och så olika sorters företagare som möjligt att delta i konkurrensutsättningen av så många transportentreprenader att konkurrensutsättningarna och transporterna differentieras tidsmässigt så att alla konkurrensutsättningar och transportentreprenader inte inleds samtidigt. Uppdelningen av konkurrensutsättningarna och den tidsmässiga fasningen av inledandet av entreprenaderna förutsätter att entreprenaderna kan förläggas så att de inleds med iakttagande av den flexibla övergångstiden enligt det beslut som besväret gäller.

Övriga fel som belastar beslutsfattandet

I besväret har förvaltningsdomstolen ombetts fästa uppmärksamhet vid att "Nystadens representant" har deltagit i beslutsfattandet, även om beslutet inte gäller avfallstransporter i Nystadsområdet. Avfallshanteringsnämndens representant från Nystad är medlem i avfallshanteringsnämnden och har på samma sätt som andra representanter rätt att delta i organets beslutsfattande oberoende av vilken kommun eller del av verksamhetsområdet det aktuella beslutsärendet gäller. I den regionala nämnden representerar avfallshanteringsnämndens medlemmar inte enbart den egna hemkommunen, dess invånare eller andra aktörer.

Yrkande på ersättning för rättegångskostnader och förbud mot verkställighet av beslut

Enligt 95 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden är en delaktig i rättegången skyldig att helt eller delvis ersätta en annan delaktigs rättegångskostnader, om det särskilt med beaktande av avgörandet i ärendet är oskäligt att denne själv ska stå för sina rättegångskostnader. När ersättningsskyldighetens skälighet bedöms kan hänsyn dessutom tas till ärendets rättsliga oklarhet, de delaktigas egna åtgärder och ärendets betydelse för parten. På basis av det som framförs ovan anser nämnden att besvären och yrkandet på rättegångskostnader ska förkastas som ogrundade.

I beslutet som ärendet gäller har det inte bestämts att det kan verkställas innan det har vunnit laga kraft. Det finns därför ingen anledning att förbjuda verkställandet av beslutet.

Sammanfattning

I besväret framförs inget sådant som skulle förutsätta att det överklagade beslutet upphävs och att ärendet återförvisas till ny behandling. Besvären jämte alla däri framställda yrkanden skall förkastas.

Dokument som legat till grund för beslutet

Förvaltningsdomstolen har bett att de handlingar som beslutet grundar sig på samt övriga handlingar i anslutning till ärendet ska lämnas in. Dessutom har förvaltningsdomstolen bett att en förteckning över de handlingar som lämnats in i utlåtandet ska inkluderas. Grunden för det överklagade beslutet har varit de nedan uppräknade dokumenten, som också var tilläggsmaterial till beslutet. Det finns inga andra dokument i anslutning till ärendet.​

Förteckning över dokument som ska lämnas in till förvaltningsdomstolen:

1. Avfallstransport av brännbart avfall som omfattas av kommunens ansvar i sydvästra Finland
2. Utredning om avfallshanteringens priser i Sydvästra Finland
3. Kommentar till Ramboll Oy:s utredning
4. Jämförelse av system för avfallstransport, Logistiskt perspektiv
5. Svar till Ramboll Oy:s utredning
6. Utredning om hur villkoren i avfallslagen uppfylls vid transport av avfall i Åboregionen
7. Lauri Ojalas utlåtande om Ramboll Oy:s utredning
8. Åbo förvaltningsdomstols beslut H1040_2022
9. Sammanställning av utlåtanden och åsikter om transportsystemet
10. Utlåtanden av kommunerna
11. Övriga utlåtanden och åsikter​​

Tilläggsmaterial 1​Besvär över beslut av Sydvästra Finlands avfallshanteringsnämnd​

Tillsynsdirektör Leena Salmelainen:

Förslag​Förslag Sydvästra Finlands avfallshanteringsnämnd beslutar att ge Åbo förvaltningsdomstol ett utlåtande enligt förslaget ovan samt lämna de dokument som legat till grund för beslutet till förvaltningsdomstolen.

BeslutFörslaget godkändes.