Avfallsserviceombud Satu Ojala 5.9.2018:

Beslutsfattande i avfallstransportärendet

I enlighet med 149 § 4 mom. i avfallslagen (646/2011) ska en kommun där avfallstransporten då lagen träder i kraft ordnas som avfallstransport enligt avtal se över vilka möjligheter det finns att ordna avfallstransport enligt villkoren i 37 § 1 mom. i avfallslagen som ordnas av fastighetsinnehavaren och fatta beslut i ärendet. Om beslut fattas om övergång från avfallstransport enligt avtal till avfallstransport ordnad av kommunen ska det i beslutet föreskrivas om nedläggning av avfallstransporten enligt avtal.

Beslut om avfallstransportsystemet fattas av kommunens avfallshanteringsmyndighet som inom samarbetsområdet för Sydvästra Finlands avfallsservice är Sydvästra Finlands avfallshanteringsnämnd.

Tidigare beslut om system för transport av slam

Avfallshanteringsnämnden för Åbo stadsregion beslutade 29.5.2013 (§ 31), att transporten av slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar (senare slam) inom dess verksamhetsområde ordnas som transport som fastighetsinnehavaren ordnar. Nämndens beslut överklagades hos Åbo förvaltningsdomstol som upphävde nämndens beslut till den del som det hade beslutats att transporterna ordnas av fastighetsinnehavaren. Åbo förvaltningsdomstols beslut överklagades vidare hos Högsta förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet och genom sitt beslut (18.2.2016, diarienummer 537) avslagit besvären som anförts om Åbo förvaltningsdomstols beslut.

Kimitoöns, Pemars, Salo och Sagu avfallshanteringsnämnd fattade 21.5.2013 ett beslut i enlighet med 37 § i avfallslagen om hur avfallstransporten i Pemar, Salo och Sagu ska ordnas. Avfallshanteringsnämnden beslutade att transporten i alla tre kommuner ska ordnas av fastighetsinnehavaren. Åbo förvaltningsdomstol upphävde avfallshanteringsnämndens beslut på grund av besvären. Det söktes ändring i förvaltningsdomstolen beslut hos Högsta förvaltningsdomstolen som genom sina beslut (18.12.2016, Diarienummer 530) avslog besvären.

Ärendet gällande avfallstransporten behandlades på nytt i Sydvästra Finlands avfallshanteringsnämnd 23.5.2017 (31 §). Nämnden beslutade att återförvisa ärendet till den del som det berörde ordnande av avfallstransporten av slam till de kommuner inom sitt verksamhetsområde som tillämpar ett avtalsbaserat avfallstransportsystem enligt den gamla avfallslagen

System för transport av slam

Kommunen ska se till att den fastighetsvisa transporten av slam som omfattas av kommunens ansvar i enlighet med 35 § 1 mom. i avfallslagen. Transporterna kan enligt avfallslagen ordnas av kommunen (36§) eller av fastighetsinnehavaren (37§).

När det gäller transporter som ordnas av kommunen konkurrensutsätter avfallsbolaget Sydvästra Finlands Avfallsservice som ägs av kommunerna insamlingen av slam och transporten från fastigheten till mottagningsplatsen. Transportentreprenaderna konkurrensutsätts centraliserat och inom varje entreprenadområde och en privat transportföretagare, som utsetts genom konkurrensutsättningen, ansvarar för transporterna. I upphandlingen av kommunens transporter ska lagen om offentlig upphandling (348/2007) iakttas. När det gäller transporter som ordnas av kommunen godkänner avfallshanteringsnämnden grunderna för avfallsavgifterna och tömningsavgifterna för olika slambehållare. Kommunens avfallsavgifter är offentliga och offentligrättsliga.

 Vid avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar är det fastighetsinnehavaren själv som ordnar fastighetens slamstransporter genom att avtala om tömningen av fastighetens slamsbehållare med en registrerad transportföretagare.  Avgiften som transportföretagaren debiterar fastighetsinnehavaren är privaträttslig och baserar sig på avtalet mellan fastighetsinnehavaren och avfallstransportföretaget. Inom området där fastighetsinnehavaren har ordnat transporten kan flera transportföretagare som erbjuder transporttjänster vara verksamma samtidigt.

Villkor för avfallstransporter som ordnas av fastighetsinnehavaren

Enligt 35 § 1 mom. i avfallslagen (646/2011) ska kommunen se till att transporten av avfall inklusive slam som avses i 32 § 1 mom. ordnas i enlighet med antingen 36 eller 37 § från en mottagningsplats som fastighetsinnehavaren ordnat (fastighetsvis avfallstransport). Enligt 2 momentet i paragrafen ska fastighetsvis avfallstransport oavsett metod ordnas så att avfallstransporttjänster tillhandahålls allomfattande och tillförlitligt samt på skäliga och icke-diskriminerande villkor.

Enligt 36 § 1 mom. i lagen ska kommunen ordna fastighetsvis avfallstransport, om inte något annat följer av 37 eller 41 § (kommunalt anordnad avfallstransport). Enligt 37 § 1 mom. i lagen kan kommunen besluta att fastighetsvis avfallstransport ordnas i kommunen eller en del av kommunen så att fastighetsinnehavaren avtalar om transporten med en avfallstransportör (fastighetsvis transport) om:

1) så anordnad avfallstransport uppfyller villkoren i 35 § 2 mom. vilket innebär att avfallstransporttjänster tillhandahålls allomfattande och tillförlitligt samt på skäliga och icke-diskriminerande villkor

2) transporten främjar avfallshanteringens allmänna funktion, stöder utvecklingen av avfallshanteringen i regionen och medför inte fara eller skada för hälsan eller miljön,

3) konsekvenserna av beslutet bedöms i sin helhet som positiva med särskilt beaktande av effekterna på privathushållens ställning och på företagens och myndigheternas verksamhet.

I regeringens proposition till avfallslag (RP 199/2010) fastställs i motiveringarna till 37 § om avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar att kommunen bör fatta ett förvaltningsbeslut i ärendet. Beslut kan emellertid fattas endast om alla villkor i 1 mom. i paragrafen uppfylls. Den föreslagna begränsningen av kommunens beslutanderätt är nödvändig för säkerställande av att kommunen i fråga om det avfall vars hantering den enligt 32 § är skyldig att ordna säkrar avfallshanteringstjänsternas tillgänglighet, kvalitet och funktion också när fastighetsinnehavaren väljer transportör i enlighet med den föreslagna paragrafen.

I detaljmotiveringarna gällande 37 § i regeringens proposition konstateras ytterligare att de föreslagna förutsättningarna för införande av avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar är stramare än de förutsättningar för införande av avfallstransport enligt avtal som anges i avfallslagen från 1993. Detta är nödvändigt i synnerhet för att trygga fastighetsinnehavarens rättssäkerhet.

Utredningar om slamtransport

Tjänsteinnehavare vid Åbo miljösektors avfallshantering har till stöd för beslutsfattande gällande transportsystemet utarbetat en bedömning om hur villkoren i avfallslagen uppfylls. Utredningen Kunnan vastuulle kuuluva jätteenkuljetus Lounais-Suomessa (Avfallstransporten som kommunen ansvarar för i Sydvästra Finland) omfattar alla avfallskomponenter som ska transporteras i transporter som kommunen ansvarar för. Tillgängliga är dessutom följande utredningar om ärendet:

Transportfrågan särskilt i fråga om slam utretts redan tidigare i följande utredningar:

• Selvitys sako- ja umpikaivolietetyhjennysten järjestämisestä Turun Seudun Jätehuolto Oy:n osakaskunnissa (Utredning om anordnande av tömning av slam i slamavskiljare och samlingsbrunnar i delägarkommunerna i Åbonejdens Avfallsservice Ab), Valonia och Turun AMK,
• Selvitys sako- ja umpikaivoliete tyhjennysten järjestämisestä Rouskis Oy:n osakaskunnissa Kemiö, Paimio, Salo, Sauvo (Utredning om anordnande av tömning av i Rouskis Oy:s delägarkommuner Kimito, Pemar, Salo och Sagu) Valonia och Turun AMK
• Haja-asutuksen jätevesilietteiden keräys, (Insamling av avfallsvattenslam i glesbygden) Ellinora Ekman, examensarbete 2016
• Selvitys viemäriverkostojen ulkopuolella syntyvän lietteen määrästä Varsinais-Suomen alueella (Utredning om omfattningen av slam som uppkommer utanför avloppsnätet i Egentliga Finlands område) Annika Kunnasvirta 2010.
• Efter den senaste behandlingen i nämnden har följande utredningar inhämtats som tilläggsutredningar:
• Katsaus lietehuoltoon Lounais-Suomessa, opinnäytetyö (Översikt över slamhanteringen i Sydvästra Finland), examensarbete, Satu Ojala 2017
• Sako- ja umpikaivolietteet käsittely Lounais-Suomen Jätehuollon toimialueella (Behandlingen av slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar inom verksamhetsområdet för Sydvästra Finlands Avfallsservice), LCA Consulting Oy 2018.
• Jätelain 35 ja 37 § mukainen sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetusjärjestelmäselvitys Lounais-Suomen jätehuoltolautakunnan alueella (Utredning om avfallstransportsystemet för slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar enligt 35 § och 37 § i avfallslagen inom verksamhetsområdet för Sydvästra Finlands avfallshanteringsnämnd; Ramboll Oy; 2018
• Haja-asutuksen jätevesilietteiden ympäristö- ja vesistövaikutukset (Effekter av avloppsvattenslam i glesbygden för miljö och vattendrag), Valonia, Leka Jarkko, 2018

Alla utredningar ingår som tilläggsmaterial.

Det är inte möjligt att utgående från utredningarna på förhand förvissa sig om att villkoren i 37 § i avfallslagen uppfylls i fråga om slam som omfattas av kommunens ansvar så att det är möjligt att i området övergå till slamtransporter som ordnas av fastighetsinnehavaren.

Enligt Ramboll Oy:s utredning finns det förutsättningar att övergå till transporter som ordnas av fastighetsinnehavaren inom hela området för nämndens avtalsbaserade transport. Utgående från utredningen kan man emellertid inte förvissa sig om bl.a. tillgång till ett täckande utbud av slamtransporttjänster inom hela verksamhetsområdet eller att priserna för tjänsterna är jämlika och icke-diskriminerande samt att övergången till transport som ordnas av fastighetsinnehavaren främjar den allmänna slamhanteringen i kommunerna eller stöder den regionala utvecklingen av den avfallshanteringen. Det har getts mera detaljerade kommentarer om utredningen vilka även ingår som tilläggsmaterial.

Fördelar med en övergång till slamtransporter som ordnas av kommunen

Transporterna av slam är en väsentlig del av helheten av avfallshanteringssystemet för slam i vilket alla skeden av avfallshantering ingår, allt från insamlingen av fastighetsvist slam fram till ett ändamålsenligt utnyttjande och ändamålsenlig behandling av slammet. När kommunen också ordnar transporten av slam kan kommunerna och avfallsservicebolaget som ägs av kommunerna och verkar för deras räkning genomföra avfallshanteringen systematiskt och kontrollerat så att man känner till och hanterar alla delar och skeden som ingår i avfallshanteringssystemet och att dessa stöder helheten.

Vid transporter som ordnas av kommunen ansvarar kommunerna själv för att all fastigheter i området som behöver avfallsservice utreds och beaktas när transporttjänsterna ordnas. Alla fastighetsinnehavare i området drar på samma sätt nytta av de transporttjänster som kommunen förhandlat fram som inköpare. Så är det möjligt att säkerställa att serviceutbudet omfattar alla fastigheter som hör till den fastighetsvisa transporten och att det kan ordnas tjänster av samma kvalitet och till samma villkor för alla med beaktande av lokala särskilda förhållanden. 

Kommunens regelbundna upphandling säkerställer att priserna för tjänsterna priser förblir skäliga. Beslut om avgifter och taxor fattas av avfallshanteringsmyndigheten vars beslutsfattande alla kommuninvånare har möjlighet att påverka och som också kan ges en anmärkning om kommunens avfallsavgifter. Prissättnings- och avgiftsgrunderna är transparenta. Avgiftsintäkterna används för ordnande av kommuninvånarnas avfallshanteringstjänster och det är inte tillåtet att dra in ekonomisk vinning med hjälp av dessa.

När kommunen ordnar transporterna fortgår avfallstransporttjänsterna och tjänsten är tillgänglig även då fastighetsinnehavaren av någon anledning inte kan betala transporttjänsten. Kommunens avfallsavgift kan utmätas direkt så en eventuellt obetald avgift indrivs av invånaren genom utmätning medan tjänsterna fortfarande fortgår som vanligt.

En övergång till ett transportsystem som ordnas av kommunen underlättar väsentligt kommunens avfallsrådgivning och informationsspridningen när alla områdets fastighetsinvånare är kommunens transportkunder. Kunderna igen får all den handledning och rådgivning om avfallshantering som de behöver på samma plats och med samma innehåll oberoende av var de bor. 

 När kommunen ordnar transporterna är det möjligt att på ett tillförlitligare sätt kontrollera på vilka fastigheter slam har samlats in och att det insamlade slammet hamnar på ändamålsenliga mottagningsplatser i enlighet med bestämmelser. Så kan man säkerställa rättigheterna för den kommun som ansvarar för avfallshanteringen av slam och dess faktiska möjligheter att ordna avfallshanteringen. Samtidigt kan man minimera miljö- och hälsoriskerna som kan uppkomma till följd av okontrollerad behandling av avfall eller för fel placering av det. När kommunen känner till var och hur mycket slam som uppstår är det också möjligt att planera alternativa mellanlagrings- och behandlingslösningar t.ex. i skärgården eller på andra platser där transportförhållandena är svåra.  Det är möjligt att ställa villkor på den transportutrustning som används i kommunens transporter så att eventuell ny teknik tas i bruk inom hela entreprenadområdet (t.ex. slamfordon utrustade med skruvtorkare).   

Transport som ordnas av kommunen är logistiskt sett effektivare, eftersom endast en entreprenör verkar inom ett bestämt entreprenadsområde. Med hjälp av logistiskt effektivare och sålunda även energieffektivare transporter minimeras transporternas skadliga miljöeffekter, som t.ex. buller och luftföroreningar. Man strävar efter att planera kommunens transportentreprenader så att entreprenadområdenas gränser bestäms på det logistiskt sett effektivaste sättet t.ex. enligt naturliga geografiska gränser. Inom ramen för ett enhetligt kommunalt ordnat transportsystem vore det möjligt att ordna transporter så effektivt som möjligt med beaktande av hela området, när ruttoptimeringen inte begränsas av kommungränserna eller transportsystemets gränser.

Avfalls- och tillsynsmyndigheternas möjlighet att få information och skötseln av myndighetsförpliktelser samt det praktiska arbetet är betydligt enklare, lättare och effektivare när myndigheten får de uppgifter som behövs för skötseln av förpliktelserna tillförlitligt och snabbt av Sydvästra Finlands Avfallsservice, så att säga på ett och samma ställe. Avfallshanteringsmyndigheten får alla uppgifter som gäller upprätthållande av transportregistret särskild begäran eller uppmaning elektroniskt av Sydvästra Finlands Avfallsservice. Alla uppgifter som gäller transporterna finns omedelbart tillgängliga när de har förts in i systemet. Behovet av uppföljning av tjänsternas prisuppgifter och bedömningen av jämlikheten elimineras i sin helhet när myndigheten själv bestämmer priserna.

Tidtabell för en eventuell övergång till transport som ordnas av kommunen

Om avfallshanteringsnämnden beslutar att övergå till att kommunen ordnar transporten genomförs övergången i etapper. Verksamhetsområdet delas in i entreprenadområden och antalet styrs bl.a. av antalet fastigheter med slambehållare och deras täthet samt andra särskilda förhållanden som t.ex. transportförhållandena i skärgårdsområdena. Upphandlingar och avtalstider för entreprenader sker etappvis så att upphandlingar pågår jämt och kan sammanjämkas med tidtabellerna för andra upphandlingar i området. Det planeras att de första entreprenaderna konkurrensutsättas 2021 och de sista senast 2026. Entreprenörer som verkar på entreprenadområdena som upphandlas och invånarna informeras om övergången till avfallstransporter som ordnas av kommunen senast ett år innan entreprenaden som kommunen upphandlat inleds. Sydvästra Finlands Avfallsservice ansvarar för det praktiska ordnande av upphandlingen och för informationen.

En reservering av en tillräckligt lång övergångstid i enlighet med 149 § 4 mom. i avfallslagen behövs med tanke på skyddet för grundade förväntningar som baserar sig på 15 § i grundlagen (egendomsskydd) för att avfallstransportföretagarna ska ha tid att anpassa sin verksamhet till de förändrade förhållandena. Vid ett förfarande i enlighet med förslaget till beslut förverkligas målet om en tillräcklig övergångstid.

Ärendets behandling

Avfallshanteringsnämnden har i enlighet med sin instruktion begärt utlåtanden i ärendet gällande transportsystemet av kommunerna inom verksamhetsområdet och av Sydvästra Finlands Avfallsservice Ab. Dessutom har utlåtanden särskilt begärts in av NTM-centralen i Egentliga Finland som är den regionala tillsynsmyndigheten över avfallslagen i Sydvästra Finlands Avfallsservice Ab:s samarbetsområde.

Det har informerats om ärendets anhängiggörande och reserveringen av möjligheterna att påverka beslutsfattandet genom kungörelse på de kommuners anslagstavlor som ingår i verksamhetsområdet och på Åbo stads internetsidor under kungörelsetiden 7.5 -4.6.2018. Materialet som berör ärendet har funnits offentligt framlagt under kungörelsetiden. Om anhängiggörande av ärendet har dessutom meddelats i tidningarna inom nämndens verksamhetsområde.   

I samband med behandlingen av ärendet har utlåtanden lämnats in av alla kommuner i verksamhetsområdet, Sydvästra Finlands Avfallsservice Ab och av NTM-centralen i Egentliga Finland. Förutom dessa har det lämnats in övriga utlåtanden och ställningstaganden till nämnden i ärendet. Alla inlämnade utlåtanden och ställningstaganden ingår i sin helhet som tilläggsmaterial. En särskild sammanfattning över omständigheterna som förs fram i utlåtandena och ställningstagandena ingår även som tilläggsmaterial liksom tjänsteinnehavarnas kommentarer till dessa.

Tilläggsmaterial 1Kommunernas utlåtanden

Tilläggsmaterial 2Utlåtanden av kommunernas tillsynsmyndigheter

Tilläggsmaterial 3Utlåtande av NTM-centralen i Egentliga Finland

Tilläggsmaterial 4Utlåtande av Sydvästra Finlands Avfallsservice Ab

Tilläggsmaterial 5Utlåtanden av företagens intressebevakningsorganisationer

Tilläggsmaterial 6Utlåtanden av föreningar och övrig intressebevakning

Tilläggsmaterial 7Utlåtanden av privatpersoner

Tilläggsmaterial 8Sammanfattning av utlåtandena och ställningstagandena

Tilläggsmaterial 9Slamutredning 7.2.2018

Tilläggsmaterial 10Översikt över slamhanteringen i sydvästra Finland

Tilläggsmaterial 11Insamling av avloppsvattenslam i glesbebyggda områden

Tilläggsmaterial 12Konsekvenser för miljön och vattendrag av avfallsslam i glesbygden

Tilläggsmaterial 13Behandlingen av slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar inom verksamhetsområdet för Sydvästra Finlands Avfallsservice

Tilläggsmaterial 14Utredning om anordnande av tömning av slam i slamavskiljare och samlingsbrunnar i Rouskis Oy:s delägarkommuner Kimito, Pemar, Salo och Sagu) Valonia och Turun AMK

Tilläggsmaterial 15Utredning om anordnande av tömning av slam i slamavskiljare och samlingsbrunnar i delägarkommunerna i Åbonejdens Avfallsservice Ab

Tilläggsmaterial 16Utredning om omfattningen av slam som uppkommer utanför avloppsnätet i Egentliga Finlands område

Tilläggsmaterial 17Utredning om avfallstransportsystemet för slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar inom Sydvästra Finlands avfallshanteringsnämnds område

Tilläggsmaterial 18Kommentarer till L-S Kuljetusyrittäjät ry:s utredning Ramboll Finland Oy

Tillsynsdirektör Leena Salmelainen:

FörslagSydvästra Finlands avfallshanteringsnämnd beslutar att man på dess verksamhetsområde i fråga om fastighetsvisa avfallstransporter av slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar etappvis under 2021 -2026 när de nya transportentreprenaderna som Sydvästra Finlands Avfallsservice Ab har upphandlat inleds övergår från den nuvarande avfallstransporten enligt avtal i enlighet med 36 § i avfallslagen till avfallstransport som anordnas av kommunen. Den gällande avfallstransporten enligt avtal upphör i och med övergången till transport som anordnas av kommunen.

BeslutÄrendet bordlades enhälligt på förslag av Havia understödd av Ratilainen.