Kaupunkiympäristötoimiala, juristiharjoittelija Roosa Repo ja konsernihallinnon ympäristölakimies Jenna Härkönen 13.12.2023:

Kuvaus asiasta

Turun kaupungin rakennusvalvontaan saapuneen toimenpidepyynnön mukaan osoitteessa Piispankatu 6 huoneistoissa 7, 37 ja 38 harjoitetaan asemakaavan ja rakennusluvan vastaisesti majoitustoimintaa. Rakennusvalvonnan tarkastusinsinööri on 29.6.2023 antanut huoneistojen omistajille kehotuksen, jonka mukaan majoitustoiminnan luonteinen vuokraus kyseisissä huoneistoissa tulee lopettaa määräaikaan 15.8.2023 mennessä. Huoneistojen omistajat ovat tehneet kehotuksesta oikaisuvaatimuksen ja pyytäneet asian saattamista rakennus- ja lupalautakunnan käsiteltäväksi.​

Rakennus- ja lupalautakunta on 28.09.2023 § 232 päättänyt velvoittaa lopettamaan kiinteistöllä 853-1-4-4 sijaitsevien rakennusten 10431732F ja 103431730D huoneistoissa 7, 37 ja 38 tapahtuvan rakennusluvan vastaisen huoneistojen käytön määräaikaan 30.11.2023 mennessä ellei myöhemmin myönnettävistä luvista muuta johdu.

Huoneistojen omistajat ovat valittaneet rakennus- ja lupalautakunnan päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen ja vaatineet lautakunnan päätöksen kumoamista sekä oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Hallinto-oikeus on pyytänyt lautakunnan lausuntoa 21.12.2023 mennessä. Pyynnöstä määräaikaa on pidennetty 28.12.2023 saakka.

Rakennusvalvonta esittää, että rakennus- ja lupalautakunta antaisi Turun hallinto-oikeudelle asiassa seuraavanlaisen lausunnon.

Lausuntoehdotus

Rakennus- ja lupalautakunta palauttaa viitelähetteen asiakirjoineen, liittää oheen pyydetyt asiakirjat ja ilmoittaa lausuntonaan asiaan kunnioittavasti seuraavaa:

Rakennus- ja lupalautakunta katsoo, että valitus tulee hylätä.

Asemakaavan ja rakennusluvan vastaisuus

Valituksessa on todettu, että valittajien huoneistoissa 7, 37 ja 38 harjoittama vuokraustoiminta on rakennusluvassa edellytettyä käyttötarkoitusta vastaavaa asumista. Valituksen mukaan rakennuksen käyttötarkoitusta ei ole missään vaiheessa muutettu, koska käyttötarkoitus ei ole olennaisesti muuttunut. Lisäksi valituksessa on todettu, että vuokraustoiminnasta ei ole raportoitu aiheutuneen konkreettista haittaa ympäristölle eikä toiminnasta aiheudu häiriötä tai haittaa muulle asumiselle alueella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 58.1 §:n mukaan rakennuskohdetta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus). Muiden ympäristön muutostoimenpiteiden osalta asemakaava on otettava huomioon siten kuin jäljempänä säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125.5 §:n mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin.

Nyt kyseessä olevien huoneistojen (7, 37, 38) rakennukset ovat määritelty asemakaavassa asuinrakennuksiksi ja myös niiden rakennusluvan mukainen käyttötarkoitus on asuminen. Käyttötarkoitukseltaan asumiseen luvitetuissa rakennuksissa tapahtuva toiminta ei saa olla tosiasiallisesti pääsääntöisesti majoitustoimintaa.

Kuten maankäyttö- ja rakennuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 101/1998) on todettu, rakennuslupaa edellyttävä olennainen käyttötarkoituksen muutos on sellainen muutos, jolla vaikutetaan maankäyttöön tai lisätään rakennuksen käytön riskillisyyttä. Muutoksenhakijat ovat todenneet, että vuokraustoiminnasta ei ole raportoitu aiheutuneen konkreettista haittaa ympäristölle. Koska asia on tullut vireille rakennusvalvontaan alun perin toimenpidepyyntönä, jota voidaan pitää raporttina toiminnasta aiheutuneesta häiriöstä, muutoksenhakijoiden toteamusta siitä, että häiriötä ei ole raportoitu aiheutuneen, ei pidä paikkaansa.

Valituksessa on myös todettu, että toiminnasta ei aiheudu häiriötä tai haittaa muulle asumiselle alueella. On huomattava, että riskillisyyden lisääminen ei tarkoita, että riskit konkretisoituisivat. Riittää, että objektiivisesti arvioiden rakennuksen käytön riskillisyys lisääntyy toiminnan myötä. Majoitustoiminnasta ei tarvitse, eikä siitä saisikaan aiheutua suoranaisia häiriöitä naapureille tai muulle ympäristölle melun tai konkreettisten vahinkojen muodossa. Oleellista on se, että toiminnasta aiheutuu vaikutuksia, jotka eivät ole asuinrakennuksessa eivätkä asuinrakentamiseen kaavoitetussa ympäristössä tyypillisiä.

On lisäksi huomattava, että kyseiset huoneistot sijaitsevat asemakaavalla suojelluissa​ rakennuksissa. Rakennukset on suojeltu merkinnöin sr-3 ja sr-4. Suojelumääräys sr-3 merkitsee kaupunkikuvallisesti arvokkaiden rakennusten rakennusalaa. Suojelumääräys sr-4 merkitsee rakennustaiteellisesti ja kulttuurihistoriallisesti arvokkaiden rakennusten rakennusalaa. Suojelluissa rakennuksissa harjoitettu muu kuin asemakaavan määräysten mukainen toiminta on peruste toiminnan riskillisyyden lisääntymiselle ja siten muutoksen olennaisuudelle.

Rakennusluvan ja asemakaavan vastainen toiminta edellyttää rakennuslupaa. Huoneistoissa harjoitettu kaikki muu toiminta tai niiden käyttö muuhun kuin tavanomaiseen asumiseen on kiellettyä, ellei käyttötarkoituksen muutokselle haeta lupaa.

Käyttötarkoituksen arviointi

Huoneistojen saatavuus ja toiminnan satunnaisuus

Valituksen mukaan kyseessä olevat huoneistot ovat varustettuja pidempään asumiseen eikä valittajien vuokraustoimintaan liity hotellimaisia piirteitä. Valituksen mukaan toinen muutoksenhakijoista on itse kirjoilla huoneistossa 38 ja kaikki huoneistot ovat toistuvasti myös valittajien omassa käytössä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2021:77 katsottiin, että huoneistossa harjoitettiin majoitustoimintaa ja yhtenä tunnusmerkkinä mainittiin se, että vuokrattavissa huoneistoissa ei asunut kukaan pysyvästi tai tilapäisesti. Näin ollen se seikka, että toinen osakkeenomistajista on mahdollisesti kirjoilla yhdessä kolmesta huoneistosta, ei näytä toteen, että kyse ei olisi majoitustoiminnasta ainakaan niiden huoneistojen osalta, joissa kukaan ei ole kirjoilla. Tältä osin on vielä huomattava, että asunto-osakeyhtiön puheenjohtajan ja taloyhtiön isännöitsijän rakennusvalvonnalle toimittamassa vastineessa todetaan, että muut taloyhtiössä asuvat osakkaat ovat valmiita todistamaan, ettei huoneistossa kirjoilla oleva osakkeenomistaja eikä kukaan hänen perheenjäsenistään asu osoitteessa Piispankatu 6.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöksiä siitä, milloin kyseessä on oman asunnon satunnainen vuokraaminen ja milloin majoitustoiminta, joka edellyttää käyttötarkoituksen muutosta. Hallituksen esityksen laiksi majoitus- ja ravitsemistoiminnasta (HE 138/2004) mukaan laki majoitus- ja ravitsemistoiminnasta ei koske toimintaa, joka on luonteeltaan satunnaista. Toimintaa voidaan pitää satunnaisena, jos se on kertaluonteista tai vain hyvin harvoin toistuvaa. Vaikka edellä mainitulla ei ole ratkaisevaa merkitystä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa arvioinnissa, voidaan sitä käyttää tulkinta-apuna satunnaisuutta arvioitaessa.

Saadun selvityksen perusteella osakkeenomistajien harjoittama vuokraustoiminta on toistuvaa ja kattaa kaikki huoneistot 7, 37 ja 38. Kyse ei ole satunnaisesta vuokraamisesta, koska toiminta ei ole kertaluonteista tai vain hyvin harvoin toistuvaa, vaan huoneistot ovat jatkuvasti vuokrattavissa alustapalvelun kautta.

Vuokrasopimuksen ehdot

Valituksessa on todettu, että lyhyeksi väitettyjä vuokra-aikoja ei ole kyetty näyttämään toteen. Lisäksi muutoksenhakijat ovat todenneet, että huoneistoissa on tosiasiallisesti ollut myös pidempiaikaisia vuokralaisia erityisesti talvikausilla, jolloin vuokra-aika on ollut viikkoja tai joitakin kuukausia.

Väite lyhyestä vuokra-ajasta on näytettävissä toteen kohteita koskevilla vuokrasopimuksilla. Valituksen liitteenä olevista vuokrasopimuksista ilmenee, että neljästä vuokrasopimuksesta ainoastaan yksi on toistaiseksi voimassa olevana solmittu. Kolme muuta vuokrasopimusta ovat kestoltaan 89, 43 ja 97 päivää.​ Alustapalvelusta (AirBnB), jossa huoneistoja markkinoidaan, käy ilmi, että ainakin yhtä huoneistoa on vuokrattu usean kuukauden sisällä useampaan kertaan. Tämä käy ilmi vuokraajien jättämistä vuokrausarvosteluista. Myös tämä osoittaa, ettei kyseessä ole tavanomainen oman asunnon satunnainen vuokraaminen, vaan huoneistojen toistuva vuokraaminen lyhytkestoisilla sopimuksilla, mikä on luonteeltaan majoitustoimintaa.

Valituksessa viitatussa ratkaisussa KHO 2021:76 majoitustoiminnaksi katsotussa huoneiden vuokraustoiminnassa huoneistojen varausehdoissa ilmoitettiin tarkat kellonajat huoneiston käyttöönotolle ja luovutukselle.

AirBnB-sivulta käy ilmi, että yhteen vuokrattavista huoneistoista on kirjauduttava sisään klo 16.00–21.00 ja ulos ennen klo 12.00. Lisäksi sivulla on ilmoitettu peruutusehdot. Kellonajan tarkkuudella ilmoitettua sisään- ja uloskirjautumisajankohtaa sekä peruutusehtoja ei voida pitää tavanomaiselle asumiskäytölle tyypillisenä.

Asuinhuoneen vuokrauksesta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 304/1994) mukaan asuntohotellitoiminnassa luovutetaan viikko- tai kuukausikorvausta vastaan yleensä kalustetun huoneiston käyttöoikeus. Käyttöoikeuden lisäksi usein asukas saa joko samaa tai eri korvausta vastaan myös siivous- ja ravitsemuspalveluja. Toimintaa on yleensä pidettävä majoitustoimintana.

Kuten valituksessakin on todettu, asuntoja vuokrataan kalustettuina. Lisäksi on huomattava, että vuokrailmoituksessa hinta on ilmoitettu vuorokausikohtaisesti, jolloin hinta ilmoitetaan samalla tavalla kuin yleisesti majoituspalveluiden hinnat. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen huoneistoissa harjoitettu toiminta vastaa hallituksen esityksessä (HE 304/1994) kuvattua asuntohotellitoimintaa.

Tarjottavat palvelut

Valituksen mukaan kalustettuun huoneistoon kuuluu itsestään selvästi oleelliset liinavaatteet ja ne on sisällytetty huoneistojen vuokrahintoihin. Valituksessa on tältä osin täsmennetty, ettei liinavaatteita tai pyyhkeitä vaihdeta eikä niitä pestä vuokrasuhteen aikana. Siivouspalvelun osalta valituksessa on todettu, ettei valittajilla ole henkilökuntaa töissä asunto-osakeyhtiön tiloissa, vaan tilojen loppusiivous tehdään yksinomaan vuokra-ajan päättymisen jälkeen. Valituksen mukaan tarjottavat oheispalvelut eivät ylitä normaalia asumisen tasoa.

Tarjottavat palvelut eivät suoraan ratkaise sitä, merkitseekö vuokraustoiminta asuinhuoneistojen käyttötarkoituksen luvanvaraista muuttamista. On huomattava, että korkein hallinto-oikeus on ratkaisukäytännössään huomioinut tarjottavat palvelut osana kokonaisarviointia. Esimerkiksi päätöksessä KHO 2021:76 katsottiin, että kalustettujen asuinhuoneistojen vuokraustoiminnassa oli toiminnan laajuus ja huoneistojen vuokraamisen yhteydessä tarjotuista palveluista saatu selvitys huomioon ottaen kysymys majoitustoiminnan luonteisesta lyhytkestoisten majoitusjaksojen toistuvasta tarjoamisesta. Kyseissä tapauksessa kalustettujen asuntojen vuokraus sisälsi palveluina liinavaatteet ja loppusiivouksen. Edellä mainittu korkeimman hallinto-oikeuden päätös tukee näkemystä, että tarjotut oheispalvelut voivat olla osa majoitustoiminnan tunnusmerkistöä.

Lisäksi on huomattava, että ratkaisussa KHO 2021:77 korkein hallinto-oikeus linjasi toiminnan majoitustoiminnaksi siitäkin huolimatta, että kalustetun asunnon vuokraan ei sisältynyt muita palveluita. Lisäpalveluiden tarjoaminen ei siten voi olla edellytys majoitustoiminnalle, mutta kyseisten palvelujen tarjoamisella on vaikutusta asian arvioinnissa.

Kyseessä olevia huoneistoja vuokrataan kalustettuina. Vuokraus sisältää liinavaatteet, joita ei vuokrauksen aikana pestä osakkeenomistajien toimesta. Lisäksi vuokrauksen yhteydessä tarjotaan siivouspalvelua. Siivouspalvelun suhteen merkitystä ei ole sillä, tekeekö osakkeenomistaja tai vuokranantaja siivouksen itse vai käyttääkö hän toisen tarjoamia palveluja. Merkityksellistä on vain se, tarjotaanko palvelua vai ei.

Asuinhuoneen vuokrauksesta annetun lain soveltuminen

Valituksessa on todettu, että asuinhuoneen vuokrauksesta annetussa laissa ei ole mainintaa vuokra-ajan vähittäiskestosta, ja tämän perusteella osakkeenomistajat saisivat vuokrata omistamiaan asuntoja lyhyiksikin ajoiksi.

Asuinhuoneen vuokrauksesta annettu laki ei sovellu tapaukseen, koska kyse ei ole tavanomaisesta asuinhuoneen vuokraamisesta. Lain 1 § ja sitä koskevan hallituksen esityksen (HE 304/1994) mukaan lakia ei sovelleta ollenkaan huoneistojen luovuttamiseen majoitustoiminnassa. Laki​ ei sovellu myöskään siksi, että käyttötarkoituksen muutosta tulee tarkastella maankäyttö- ja rakennuslain näkökulmasta.

Omaisuudensuoja ja hallintoviranomaisen oikeus puuttua asiaan

Valituksessa on viitattu asunto-osakeyhtiölain 1 luvun 4 §:n, jonka mukaan osakkeenomistajilla on oikeus luovuttaa asunto toisen käyttöön, jollei laissa tai yhtiöjärjestyksessä toisin määrätä. Tältä osin valituksessa on todettu, että lautakunnan päätös vuokraustoiminnan kieltämisestä loukkaa perustuslain mukaista omaisuuden suojaa, kun päätöksellä pyritään rajoittamaan osakkeenomistajan mahdollisuutta harjoittaa laillista vuokrausliiketoimintaa. Lisäksi valituksen mukaan hallintoviranomaisella ei ole perustetta eikä oikeutta puuttua asiaan.

Tapauksessa ei ole arvioitavana saavatko osakkeenomistajat luovuttaa asuinhuoneiston toisen käyttöön asunto-osakeyhtiölain mukaisesti. Lautakunnan päätöksellä ei ole muutoinkaan rajoitettu osakkeenomistajan mahdollisuutta vuokrata asuntoa, vaan asiassa on ollut arvioitavana se, harjoitetaanko huoneistoissa majoitustoimintaa vastoin asemakaavassa ja rakennusluvassa osoitettua käyttötarkoitusta. Kysymys siitä, ovatko kyseiset huoneistot rakennusluvan mukaisessa käytössä, ratkaistaan maankäyttö- ja rakennuslain säännösten nojalla. Näin ollen asunto-osakeyhtiölailla ei ole tapauksessa ratkaisevaa oikeudellista merkitystä.

Koska osakkeenomistajien harjoittama majoitustoiminta ei ole sellaista, johon he omistusoikeutensa perusteella ovat oikeutettuja, lautakunnan päätös majoitustoiminnan kieltämisestä ei myöskään loukkaa osakkeenomistajien omaisuuden suojaa.

Rakennus- ja lupalautakunnalla on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n nojalla toimivalta ratkaista asia.

Yhdenvertaisuus

Valituksessa on viitattu perustuslain ja hallintolain yhdenvertaisuussäännöksiin ja todettu, että on yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista kieltää valittajien harjoittama omien asuntojen vuokraaminen, jos se samanaikaisesti sallitaan muissa vastaavissa kohteissa.

Kuten korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa KHO 2021:76 ja 2021:77 on todettu, toiminnan konkreettiset vaikutukset arvioidaan yksittäistapauksin. Asunto-osakeyhtiön muissa huoneistoissa tai muualla kaupungissa tapahtuva vuokraustoiminta ei ole relevanttia arvioidessa nyt käsiteltävän tapauksen toiminnan luonnetta. Kuten ratkaisussa KHO 2021:77, edes lähialueen muulle kiinteistölle myönnetty poikkeuslupa asemakaavan ja rakennusluvan mukaisesta käyttötarkoituksesta ei ole peruste harjoittaa niiden vastaista toimintaa kyseisellä kiinteistöllä.

Johtopäätökset

Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennainen muuttaminen edellyttää aina rakennuslupaa. Käyttötarkoituksen muutoksen luvanvaraisuutta koskevan harkinnan lähtökohtana on paitsi myönnetty rakennuslupa myös maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 5 momentin mukaisesti kulloinkin kysymyksessä olevalle alueelle kaavassa osoitetut aluevaraukset. Näin ollen on tapauskohtaisesti arvioitava sitä, vastaavatko luvanvaraisuutta koskevan harkinnan kohteena olevan käytön tyypilliset vaikutukset paitsi myönnettyä rakennuslupaa myös alueelle kaavassa osoitetun käyttötarkoituksen yleistä luonnetta sekä siihen liittyviä ennakoitavissa olevia ja oikeutettuja odotuksia.

Kun huomioidaan toistuvat pääsääntöisesti lyhyet vuokra-ajat, vuokraan sisällytetyt palvelut, asuntojen vuokraaminen kalustettuina, internetsivuilla ilmoitetut varausehdot, huoneistojen tarjoaminen välityspalvelun kautta, majoittumisen hinnan ilmoittaminen vuorokausi- tai viikkokohtaisesti sekä se, ettei ainakaan kahdessa huoneistossa ole kukaan kirjoilla, voidaan perustellusti katsoa, että kyseisten huoneistojen tosiasiallinen pääkäyttötarkoitus ei ole enää asuminen vaan majoitustila. Majoitustoiminta on kohdetta koskevan voimassa olevan asemakaavan ja rakennusluvan vastaista.

Vaikka mainitut asunnot olisi hankittu perheen nykyiseen työ- ja harrastuskäyttöön sekä lapsien tulevaan opiskelutarpeeseen, voidaan nykyisten olosuhteiden nojalla katsoa, että kyseisissä asunnoissa harjoitetaan tällä hetkellä tosiasiallisesti majoitustoimintaa. Siten osakkeenomistajien harjoittama majoitustoiminta ei vastaa tyypillisiltä vaikutuksiltaan myönnetyn rakennusluvan mukaisen käytön tyypillisiä vaikutuksia. Toiminta tai sen vaikutukset eivät vastaa asemakaavasta johtuvia ennakoituja ja oikeutettuja odotuksia.

Edellä esitetyin perustein rakennus- ja lupalautakunta katsoo, että muutoksenhakijoiden valitus tulee hylätä.

Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus

Lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 95 §:n mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Koska valitus tulee hylätä, myös oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee perusteettomana hylätä.

Oheismateriaali 1​Valituskirjelmä liitteineen

Oheismateriaali 2​Rakennus- ja lupalautakunta 28.09.2023

Valvontajohtaja Leena Salmelainen:

Ehdotus​Rakennus- ja lupalautakunta päättää antaa hallinto-oikeudelle edellä olevan lausunnon.

Samalla lautakunta päättää, että pöytäkirja tarkastetaan tämän asian osalta heti.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.