Kaupunkiympäristötoimiala, ympäristölakimies Nina Mattila 18.5.2022:

Kuvaus asiasta

Rakennus- ja lupalautakunta on päätöksellään 29.7.2021 § 207 velvoittanut tonttia 853-12-41-10 maanvuokrasopimuksen perusteella hallitsevan RP-Yhtiöt Oy:n 90 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista: ”Toimittamaan ympäristönsuojelulle riittävän asiantuntemuksen omaavan ympäristöteknisen asiantuntijan laatiman riittäviin tutkimuksiin perustuvan selvityksen kiinteistön 853-12-41-10 maaperän pilaantuneisuudesta ja puhdistamistarpeesta.” Velvoite on asetettu uhalla, että laiminlyöty toimenpide teetetään RP-yhtiöt Oy:n kustannuksella. Päätös on määrätty noudatettavaksi mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Velvoitetta ei ole noudatettu määräaikaan mennessä ja rakennus- ja lupalautakunta on päättänyt tuomita teettämisuhan 8.12.2021 § 345. RP-yhtiöt Oy on valittanut teettämisuhan tuomitsemista koskevasta päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen ja vaatinut lautakunnan päätöksen kumoamista, päätöksen täytäntöönpanokieltoa ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Vaasan hallinto-oikeus on pyytänyt 12.5.2022 päivätyllä lausuntopyynnöllään (diaari 100/2022) lautakunnan lausuntoa 9.6.2022 mennessä.

Ehdotus annettavaksi lausunnoksi

Valituksen mukaan edellytykset hallintopakon määräämiseksi eivät täyty, koska tämänhetkinen tilanne on seurausta siitä, että Turun kaupunki on myöntänyt virheellisesti ja valvonut puutteellisesti tontilla aiemmin toimineen Niklaamo Rautio Oy:n ympäristölupaa. Niklaamo Rautio on jättänyt kiinteistölle jätteitä ja valituksen mukaan tietoisesti pyrkinyt salaamaan jätteiden olemassaoloa. RP-Yhtiöt Oy ei ole ollut tietoinen jätteistä eikä hyväksynyt niiden jättämistä kiinteistölle. RP-Yhtiöt Oy on hakenut valituslupaa KHOlta koskien rakennus- ja lupalautakunnan aiempaa päätöstä, jolla yhtiö on velvoitettu toimittamaan tontilla sijaitsevat kemikaalit ja jätteet kierrätykseen ja siivoamaan tontti. RP-Yhtiöt Oy ei ole sallinut tai antanut suostumustaan millekään maaperän pilaantumiselle kiinteistöllä. RP-Yhtiöt Oy ei ole myöskään tiennyt eikä sen ole pitänytkään tietää maaperän pilaantumisesta aluetta hankkiessaan taikka muutoinkaan. Hallintopakko tulee kohdistaa Niklaamo Rautio Oy:hyn ja asiassa menetellään virheellisesti, kun hallintopakkoa ei ole kohdistettu ensin siihen. Maaperän pilaantuminen tai sen mahdollinen pilaantuminen ei ole tapahtunut RP-Yhtiöt Oy:n suostumuksella. RP-Yhtiöt Oy ei ole tiennyt alueen tilaa, eikä se ole voinut sitä tietää. Valituksen mukaan kyseessä on myös vanha kaatopaikka-alue. Koska RP Yhtiöt Oy katsoo, että siivoamisvelvollisuus sekä pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen selvitysvelvollisuus kuuluu asiassa Niklaamo Raution ohella kaupungille ja Turun kaupunki on myös asianosaisena asiassa, Turun kaupunki on esteellinen asettamaan RP-yhtöt Oy:lle hallintopakon omassa asiassaan. Lisäksi Turun kaupunki on esteellinen, koska se on omistaa kyseisen tontin. Turun kaupunki on valittajan mukaan siirtänyt Turun kaupungille kuuluvan ja kaupungin hyväksymän sopimuksen mukaiset vastuut ympäristölupaan liittyvistä velvoitteista sopimuksen ulkopuoliselle osapuolelle ja siirtänyt näin kaupungin vastuun asiassa väärin RP-yhtiöt Oy:lle. Kokonaistilanne huomioon ottaen puhdistamistarpeen selvitysvelvollisuuden kohdistamista RP-Yhtiöt Oy:hyn on pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.

Ympäristönsuojelulain 133 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta on aiheutunut maaperän tai pohjaveden pilaantumista, on velvollinen puhdistamaan pilaantuneen maaperän ja pohjaveden (pilaantunut alue) siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. YSL 133.2 §:n mukaan, jos maaperän pilaantumisen aiheuttajaa ei saada selville tai täyttämään puhdistamisvelvollisuuttaan ja jos pilaantuminen on tapahtunut alueen haltijan suostumuksella tai hän on tiennyt tai hänen olisi pitänyt tietää alueen tila sitä hankkiessaan, on alueen haltijan puhdistettava alueen maaperä siltä osin kuin se ei ole ilmeisen kohtuutonta. Ympäristönsuojelulain 135 §:n mukaan, jos on aihetta epäillä maaperän tai pohjaveden pilaantumista, puhdistamisesta 133 §:n mukaan vastuussa olevan on selvitettävä alueen pilaantuneisuus ja puhdistamistarve. Selvitys on toimitettava valtion valvontaviranomaiselle. Jos puhdistamisesta vastuussa oleva ei huolehdi 135.1 §:n mukaisesta selvitysvelvollisuudestaan, valtion valvontaviranomainen voi määrätä puhdistamisesta vastuussa olevan täyttämään velvollisuutensa. Määräys annetaan noudattaen, mitä 18 luvussa säädetään.

Ympäristönsuojelulain 138 §:n mukaan Ympäristöministeriö voi kunnan hakemuksesta ja kuultuaan valtion valvontaviranomaista ja valtion ympäristölupaviranomaista päättää, että pilaantunutta maaperää ja pohjavettä koskevissa tässä luvussa tarkoitetuissa asioissa, lukuun ottamatta 133 §:n 3 momenttia, toimivaltaisena viranomaisena toimii kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.

Ympäristönsuojelulain 175.1 §:n 1 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa.

Ympäristönsuojelulain 184.1 §:n mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, tämän lain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään. Uhkasakkolain 14.1 §:n mukaan teettämisuhka asetetaan määräämällä päävelvoite noudatettavaksi uhalla, että tekemättä jätetty työ tehdään laiminlyöjän kustannuksella. Uhkasakkolain 14.3 §:n mukaan teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa asetettaessa noudatetaan muutoin soveltuvin osin, mitä uhkasakosta 6, 7 ja 12 §:ssä säädetään.

Uhkasakkolain 15 §:n mukaan teettämisuhan määrää täytäntöön pantavaksi uhan asettanut viranominen noudattaen, mitä uhkasakosta 10 §:n 1 momentissa ja 13 §:ssä säädetään. Tekemättä jätetty työ saadaan tehdä siitä huolimatta, että 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

Uhkasakkolain 10.1 §:n mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Rakennus- ja lupalautakunnan päätöksellä, jota valitus koskee, ei ole ratkaistu ympäristöluvan myöntämisedellytyksiä. Tästä huolimatta lautakunta kommentoi myös ympäristölupaan ja sen valvontaan liittyviä valitusperusteita. Niklaamo Raution ympäristölupahakemuksen vireilläolosta (tullut vireille 24.2.2017) on kuulutettu kaupungin ilmoitustaululla ja internetissä 14.6.–14.7.2017. Kiinteistön haltijalle, RP-Yhtiöille, sekä kiinteistön naapureille on lisäksi erikseen tiedotettu asiasta 12.6.2017 lähetetyllä kirjeellä. Hakemuksesta ei jätetty muistutuksia tai mielipiteitä. Päätös ympäristölupaa koskien on annettu julkipanon jälkeen 18.01.2018, jolloin sen katsotaan tulleen asianosaisten tietoon. RP-Yhtiöt Oy ei ole hakenut muutosta ympäristölupaa koskeneeseen päätökseen. Ympäristöluvassa ei ole kyse osapuolten välisestä sopimuksesta. Ympäristölupa on hallintolupa, jonka myöntämisellä ei ole oikeudellisesti sitovasti ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista kysymystä siitä, onko toimijalla yksityisoikeudellista oikeutta käyttää kyseistä kiinteistöä.

Ympäristö- ja kaavoituslautakunta on myöntänyt aiemman ympäristöluvan 25.9.2007. Tämän jälkeen ympäristönsuojelun edustajat ovat säännöllisesti käyneet tarkastamassa toiminnan. Toiminnan valvonta on suoritettu valvontasuunnitelman mukaisesti. Valvontaohjelman mukaan tarkastus tehdään 3 vuoden välein ja tarkastus olisi ollut vuonna 2019. Tarkastuksilla havaitut puutteet eivät ole olleet sellaisia, että uusi ympäristölupa olisi tullut niiden perusteella jättää myöntämättä. Ympäristölupaharkinta on oikeusharkintaa ja lupa on myönnettävä, kun edellytykset täyttyvät.

Niklaamo Rautio Oy:n toiminta on merkitty lakanneeksi kaupparekisteriin. Kiinteistön haltija RP-Yhtiöt Oy on ollut tietoinen kohteessa vuosikausia harjoitetusta niklaamotoiminnasta. RP-Yhtiöt Oy on sallinut toiminnan kiinteistöllä. RP-Yhtiöt Oy on ostanut tontin maanvuokraoikeuden Niklaamo Rautio Oy:ltä, joten se on senkin puolesta ollut tietoinen kohteen niklaamotoiminnasta ja siihen liittyvästä maaperän pilaantuneisuuden riskistä.Ensisijainen vastuu on aiheuttamisperiaatetta noudattaen kohdistettava pilaantumisen aiheuttajaan. Aiheuttajan vastuuta on lainsäädännössä täydennetty alueen haltijan toissijaisella vastuulla ja kunnan viimesijaisella vastuulla. Puhdistamisvastuun porrastamisella on ollut tarkoitus varmistaa vastuujärjestelmän aukottomuus siten, ettei maaperä jää pilaantuneeksi ja hallitsemattomaan tilaan, kun pilaajaa ei tunneta, tavoiteta tai muuten saada tosiasiallisesti huolehtimaan velvoitteistaan esimerkiksi varattomuuden vuoksi. Kaupungilla ei ole näissä oloissa viimesijaisen vastuunsa perusteella puhdistamisvastuuta eikä siten selvittämisvelvollisuuttakaan. Myöskään yleinen kohtuusharkinta ei edellytä toisenlaista vastuunjakoa. RP-Yhtiöt Oy ei ole kehotuksesta ja lautakunnan määräyksestä toimittanut tontilla olleita jätteitä ja kemikaaleja asianmukaiseen vastaanottopaikkaan. RP-Yhtiöt Oy ei ole noudattanut ympäristönsuojelun kehotusta toimittaa selvitys maaperän pilaantumisesta. RP-Yhtiöt Oy ei ole myöskään osoittanut, että sillä olisi pätevä syy olla noudattamatta velvoitetta.

Turun kaupungin hallintosäännön 49.1 §:n 3) kohdan mukaan rakennus- ja lupalautakunta toimii kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena. Maanvuokraukset ja -luovutukset kuuluvat Turun kaupungin tonttipalvelut -yksikön toimialaan. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ei ole esteellinen antamaan ympäristönsuojelulain mukaista määräystä maanvuokramiehelle, sillä perusteella, että kiinteistön omistaja on kunta. Kuntalain 97 §:n ja hallintolain 27-30 §:n esteellisyyssäännökset koskevat luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden esteellisyyttä. Kunnan toimielin sinänsä ei lain mukaan voi olla esteellinen, ainoastaan sen jäsenet. RP-yhtiöt Oy ei ole valituksessaan väittänytkään, että joku rakennus- ja lupalautakunnan jäsenistä tai asian esittelijä olisi ollut esteellinen käsittelemään asiaa. Vaikka näin olisi väitettykin, eivät lautakunnan jäsenet tai esittelijä ole olleet esteellisiä käsittelemään asiaa sillä perusteella, että kaupunki omistaa kiinteistön, jota velvoitepäätös koskee.

Korkein hallinto-oikeus on 18.5.2022 jätelain mukaista hallintopakkoasiaa koskevalla päätöksellään KHO 2022:55 tutkinut ja hylännyt RP-Yhtiöt Oy:n valituksen. KHO on todennut, että RP-Yhtiöt Oy:n on katsottava olleen tietoinen kiinteistöllä harjoitettavan toiminnan laadusta ja siitä, että toiminnassa käytetään muun ohella vaarallisia kemikaaleja. Näin ollen RP-Yhtiöt Oy on kiinteistön haltijana vastuussa jätehuollon järjestämisestä, ja lautakunta on voinut määrätä RP-Yhtiöt Oy:n toimittamaan pintakäsittelyssä käytetyt kemikaalit asianmukaiseen vastaanottopaikkaan käsiteltäviksi ja hävitettäviksi. KHO on todennut, että lautakunta on voinut myös asettaa RP-Yhtiöt Oy:lle kiinteistön haltijana velvoitteen siivota roskaantunut kiinteistö. Velvoitteet on voitu asettaa uhalla, että laiminlyödyt toimenpiteet teetetään RP-Yhtiöt Oy:n kustannuksella.

Hallintoprosessilain 95.1 §:n mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hallintoprosessilain 95.2 §:n mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Valitus tulee edellä esitetyn perusteella hylätä. Myös oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä.

Edellä esitetyn perusteella rakennus- ja lupalautakunta katsoo, että valitus tulee perusteettomana hylätä.

Valittaja on vaatinut myös päätöksen täytäntöönpanokieltoa. Rakennus- ja lupalautakunta katsoo, että täytäntöönpanokieltoa koskeva vaatimus tulee hylätä, koska valituskin tulee perusteettomana hylätä.

Lisätietoja antaa tarvittaessa ympäristölakimies Nina Mattila p. 040-6741633, s-posti: nina.mattila@turku.fi, PL 355, 20101 Turku.

Oheismateriaali 1Valituskirjelmä liitteineen

Valvontajohtaja Leena Salmelainen:

EhdotusRakennus- ja lupalautakunta päättää antaa hallinto-oikeudelle edellä olevan ehdotuksen mukaisen lausunnon.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Kokouksessa asian esitteli valvontajohtajan varahenkilönä ympäristönsuojelupäällikkö Olli-Pekka Mäki.