Kaupunkiympäristö, luvat ja valvonta, jätehuoltoasiamies Veli-Matti Suhonen 1.8.2023​

Turun hallinto-oikeuden lausuntopyyntö

Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta teki 4.5.2023 (§ 18) päätöksen, jonka mukaan sen toimialueella siirrytään polttokelpoisen jätteen eli jätelaissa tarkoitetun sekalaisen yhdyskuntajätteen kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa nykyisestä sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta jätelain 36 §:n mukaiseen kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen Auran, Kaarinan, Liedon, Marttilan, Paimion, kanta-Paraisten, Pöytyän, kanta-Ruskon, Salon, Sauvon ja Turun alueilla. Päätöksen mukaan kunnan järjestämään kuljetukseen siirrytään aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä vaiheittain vuosina 2026-2029.​ Päätöksestä on valitettu Turun hallinto-oikeuteen ja valitus on oheismateriaalina.

Hallinto-oikeus on pyytänyt valituksista jätehuoltolautakunnan lausuntoa, jossa esitetään selostus asiassa ja vastataan valituksissa esitettyihin vaatimuksiin ja niiden perusteluihin. Lisäksi on pyydetty toimittamaan päätöksen perusteena olleet asiakirjat sekä muut asiaan liittyvät asiakirjat sekä sisällyttämään lausuntoon luettelon toimitetuista asiakirjoista.

Lausuntoehdotus

Asian vanhentuminen ja toimivallan puute

Valituksen mukaan jätehuoltolautakunnan toimivalta kuljetusjärjestelmäasiassa on päättynyt yli 10 vuotta sitten ja asia on vanhentunut jätelain 149 §:n 4. momentin perusteella. Myös kiinteistönhaltijan kuljetusjärjestelmän lakkaamiselle asetetut määräajat ovat valituksen mukaan kuluneet umpeen ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä. Näillä perusteilla lautakunnan olisi valituksen mukaan tullut pidättäytyä tekemästä asiassa uutta päätöstä.

Kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksenteon osalta on erotettava toisistaan viranomaisen päätöksentekovelvollisuus ja sille annettu määräaika. Päätöksenteolle annetun määräajan umpeutuminen ei merkitse päätöksentekoa koskevan velvoitteen ja toimivallan lakkaamista vaan sitä, että jätehuoltoviranomaisen voidaan määräajan umpeuduttua katsoa laiminlyöneen lain mukaisen päätöksentekovelvollisuutensa, ellei päätöstä asiassa ole tehty.

Lounais-Suomen alueen eri jätehuoltoviranomaiset tekivät ensimmäiset päätökset asian osalta toukokuussa 2013. Tämän jälkeen asian käsittely on huomattavasti viivästynyt useiden tuomioistuinkäsittelyjen seurauksena. Nyt käsiteltävänä oleva valituksenalainen päätös on siis yksi käsittelyvaihe päätöksentekoprosessissa, joka alkoi jo vuonna 2013. Olisi kestämätöntä, jos asian aiemmassa käsittelyvaiheessa tehdyn päätöksen kumoaminen ja asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi johtaisi valituksessa esitetyn tulkinnan mukaisesti siihen, että uudelleen käsiteltäväksi palautetun asian uudelleen käsitteleminen ei olisi mahdollista. Kestämätöntä olisi myös se, että päätöksentekovelvoitteesta voisi päästä pelkästään viivyttämällä asian käsittelyä.

Kuljetusjärjestelmäasioita koskevan päätöksenteon viivästymiseen on viitattu myös hallituksen esityksessä jätelain muutokseksi (HE 40/2021): ”Joissakin kunnissa ei ole vieläkään lainvoimaista päätöstä siitä, siirrytäänkö kunnassa aiemmasta sopimusperusteisesta jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen vai kiinteistön haltijan järjestämään jätteenkuljetukseen, vaikka päätös olisi jätelain mukaan pitänyt tehdä jo vuonna 2013.” Koska kunnan vastuulle kuuluvien sekalaisen yhdyskuntajätteen sekä saostus- ja umpisäiliölietteiden kuljetuksen kaksoisjärjestelmä säilyi jätelain muuttamisen (714/2021) yhteydessä ennallaan, on hallituksen esityksessä todettu myös, että kuljetusjärjestelmäpäätöksiin liittyvä hallinnollinen taakka on pysynyt jokseenkin ennallaan. Eli velvoite kuljetusjärjestelmää koskevan päätöksen teolle on edelleen olemassa, mikäli lainvoimaista päätöstä ei vielä asiassa ole.

Koska nykyisen jätelain mukaista lainvoimaista päätöstä ei ole asiassa saatu aikaiseksi, järjestetään polttokelpoisen jätteen kuljetus tarkastelualueilla edelleen vanhan, vuoden 1993 jätelain mukaisena sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena. Jätelain 149 §:n 4. momentissa edellytetään, että tällaisessa tapauksessa on päätettävä kuljetuksen järjestämisestä joko jätelain 36 §:n mukaisena kunnan järjestämänä kuljetuksena tai 37 §:n mukaisena kiinteistönhaltijan järjestämänä kuljetuksena. Syynä tähän on se hallituksen esityksen 37 §:n perusteluissa (HE 199/2010) esitetty seikka, että kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset ovat tiukemmat kuin sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Näin ollen valituksessa esitetyn mukainen pidättäytyminen asiaa koskevien uusien päätösten tekemisestä johtaisi lainvastaiseen tilanteeseen.

Suomessa on annettu hallinto-oikeuksien ratkaisuja useista vastaavista jätehuoltoviranomaisten päätöksistä, joissa on päätetty siirtymisestä kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen vuoden 2013 jälkeen (esim. Turun HaO:n päätös 20/0008/1 ja Helsingin HAO:n päätös H5738/2022). Näissä ratkaisuissa jätehuoltoviranomaisten ei ole katsottu ylittäneen toimivaltaansa eikä toimineen perustuslain vastaisesti, vaikka päätökset oli tehty useita vuosia päätöksenteolle asetetun määräajan kuluttua umpeen.

Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta on toimialueellaan jätelain 23 §:n mukainen kunnan jätehuoltoviranomainen, jonka tehtävänä on Turun kaupungin hallintosäännön (17.4.2023, § 73) 53 § mukaan mm. päättää kiinteistöittäisen jätteenkuljetuksen järjestelmästä (Jätelaki 36-38 §).

Päätöksen perustuslainmukaisuus ja hyvän hallinnon periaatteiden noudattaminen​

Valituksen mukaan valituksenalaisella päätöksellä on rikottu useita Suomen perustuslain kohtia, joilla suojataan kansalaisten perusoikeuksia ja vapauksia. Valituksen mukaan myös hyvän hallinnon periaatteita on rikottu koska valituksenalainen päätös on tehty yli 10 vuotta liian myöhään.

Toisin kuin valituksessa on esitetty, on valituksenalainen päätös nimenomaan hyvän hallinnon periaatteiden mukainen, koska asia on ratkaistu laissa jätehuoltoviranomaiselle asetettua päätöksentekovelvoitetta ja hallinto-oikeuden aiempaa päätöstä noudattaen. Hyvän hallinnon periaatteiden vastaista olisi päinvastoin ollut asian käsittelemättä jättäminen mainituista seikoista huolimatta.

Valituksenalainen päätös on tehty jätelain nojalla, joten myös päätöksen lainmukaisuus tulee tutkia jätelain perusteella. Suomessa on käytössä perustuslainmukaisuuden ennakkovalvontajärjestelmä ja perustuslakivaliokunta tutkii lakien perustuslainmukaisuuden niiden valmisteluvaiheessa. Perustuslakivaliokunta on antanut jätelakia koskevasta esityksestä lausuntonsa (PeLV 58/2010). Myös viimeisimmän jätelain muutoksen yhteydessä perustuslakivaliokunta lausui lakiesityksestä (PeLV 24/2021). Koska jätelain ei sen valmisteluvaiheessa ole katsottu olevan elinkeinovapauden ja omaisuudensuojan osalta tai muutoinkaan perustuslain vastainen, ei kuljetusjärjestelmäasian viranomais- tai tuomioistuinkäsittelyssäkään ole perusteita arvioida asiaa toisin

Jätteen hallintaoikeus

Valituksen kohdassa 12 on esitetty, että valituksenalainen päätös johtaisi käytännössä siihen, että jätteen omistaja pakotetaan luopumaan jätteestä ja maksamaan jätemaksuja kunnan järjestelmän hyväksi.

Jätelain 35 §:n mukaan kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa kunnan oikeus ja mahdollisuudet huolehtia sille säädettyjen jätehuoltotehtävien hoitamisesta. Vastaavasti lain 41 §:n mukaan kiinteistönhaltijan tai muun kunnan vastuulle kuuluvan jätteen haltijan on luovutettava kunnan vastuulle kuuluva jäte alueella järjestettyyn kiinteistöittäiseen kuljetukseen. Kyseiset lainkohdat koskevat kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta käytössä olevasta kuljetusjärjestelmästä riippumatta. Kiinteistönhaltijalla tai muullakaan kunnan vastuulle kuuluvan jätteen haltijalla ei siis ole kummassakaan jätelain mukaisessa jätteenkuljetusjärjestelmässä omistusoikeutta kunnan vastuulle kuuluvaan jätteeseen siinä merkityksessä, että tämä voisi itse valita jätteen toimituspaikan tai käsittelyn järjestäjän. Valituksenalaisella päätöksellä ei siis ole vaikutusta jätteen omistus- tai hallintaoikeuteen eikä kunnan velvollisuuteen periä maksuja järjestämästään jätehuollosta siten kuin jätelain 78 §:ssä on säädetty.​ ​

Selvitysten riittävyys ja asianmukaisuus

Valituksessa on esitetty laajalti perusteluja väitteelle, jonka mukaan valituksenalainen päätös perustuu riittämättömään selvittämiseen. Valituksen mukaan päätöksenteon yhteydessä ei ole riittävästi selvitetty mm.:

• päätöksen vaikutuksia jätelain 1 §:ssä mainittuihin kiertotalouden ja luonnonvarojen käytön kestävyyden edistämistavoitteisiin ja niiden ilmaisemiin päivitettyihin yhteiskunnallisiin intresseihin,
• päätöksen vaikutuksia ympäristöperusoikeuksien toteutumiseen,
• eri kuljetusjärjestelmien eroja ja niiden vaikutuksia,
• toimialueen alueellisten erojen ja erilaisten kuljetusolosuhteiden vaikutuksia,
• mahdollisuuksia päättää kuljetuksen järjestämisestä eri tavoin lautakunnan toimialueen eri osissa.

Väitettä selvitysten puutteellisuudesta valituksessa on perusteltu hallintolain säännöksillä sekä asiassa aiemmin tehtyjenTurun hallinto-oikeuden päätösten perusteluilla.

Jätehuoltolautakunnalla on päätöstä tehdessään ollut käytettävissään päätöksessä luetellut virkatyönä tehdyt, ulkopuolisilla asiantuntijatahoilla teetetyt ja asian käsittelyn yhteydessä sille toimitetut selvitykset sekä asian käsittelyn yhteydessä sille toimitetut lausunnot ja mielipiteet.​

Valituksenalaisessa päätöksessä kunnan järjestämään kuljetukseen siirtymistä on perusteltu kunnan järjestämän kuljetuksen eduilla ja sillä, että käytettävissä olleiden selvitysten perusteella ei voitu varmistua jätelain 37 §:ssä mainittujen edellytysten täyttymisestä tarkastelualueen sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa. Selvitykset ja päätöksen perustelut liittyvät olennaisesti kunnan vastuulle kuuluvan jätehuoltojärjestelmän yleiseen toimivuuteen, kunnan jätehuollon asiakkaiden tasapuoliseen kohteluun sekä jätteestä ja jätehuollosta ympäristölle ja terveydelle aiheutuviin vaikutuksiin. Päätöksen perustelut ovat yksilöityjä ja ymmärrettäviä ja päätöksessä on lueteltu sovelletut lainkohdat.

Selvitysten riittävyyttä arvioitaessa olennaista on se, että jätelain mukaisilla selvityksillä on kyettävä osoittamaan ainoastaan jätelain 37 §:ssä 1 momentissa lueteltujen ehtojen täyttyminen ja vain siinä tapauksessa, että päätetään siirtymisestä kiinteistönhaltijan järjestämään kuljetukseen. Koska valituksenlaisessa päätöksessä on päätetty siirtymisestä jätelain 36 §:n mukaiseen kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, on päätös voitu tehdä lain nojalla ja viranomaisen oman harkinnan perustella. Kunnan järjestämään kuljetukseen siirtymiselle ei ole jätelaissa asetettu mitään erityisiä edellytyksiä, joiden täyttyminen tulisi päätöksenteon yhteydessä osoittaa eikä kunnalla ole velvollisuutta päättää jätteenkuljetuksen järjestämisestä kiinteistön haltijan järjestämänä, vaikka jätelain 37 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyisivätkin. Kiinteistöittäiselle jätteenkuljetukselle jätelain 35 §:ssä säädettyjen yleisten vaatimusten täyttäminen kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa liittyy suoraan kunnan järjestämien kuljetuspalveluiden käytännön järjestämiseen ja toteuttamiseen.

Päätöksen perustelut ja sen tueksi tehdyt selvitykset ovat päätöksen tulos huomioiden olleet hallintolain 31 §:n kannalta riittäviä ja asian valmistelu ja selvittäminen on tapahtunut hallintolain 6 §:n mukaisten hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti.

Päätöksen siirtymäaika ja asianosaiset

Valituksen mukaan valituksenalaisesta päätöksestä olisi hallintolain 44 §:n perusteella tullut käydä selvästi ilmi asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu. Lisäksi valituksessa on esitetty, että valituksenlaisesta päätöksestä ei ilmene riittävän tarkasti, milloin kiinteistönhaltijan järjestämä jätteenkuljetus päättyy ja toisaalta, miten ja milloin hankintakilpailut toteutetaan.

Kyseessä on jätelain mukainen päätös, jolla on vaikutuksia mm. kunnan asukkaisiin, muihin kunnan jätehuollon asiakkaisiin sekä jätteenkuljetusyrityksiin. Jätelain 38 §:n mukaan kunnan on ennen kiinteistöittäistä jätteenkuljetusta koskevaa päätöksentekoa varattava Hallintolain 41 §:n mukaisesti kaikille, joiden oloihin päätöksenteolla on huomattava vaikutus, mahdollisuus saada tietoa ja lausua mielipiteensä asiasta. Lisäksi kunnan on tiedotettava tekemästään päätöksestä yleisesti kuntalaisille ja julkaistava päätös tietoverkossa. Hallintolain 41 § sisältää säännökset yksilöiden yleisistä vaikuttamismahdollisuuksista ja viranomaisen velvollisuudesta tiedottaa niiden käyttämismahdollisuuksista. Valituksenalainen päätös ei kohdistu siten yksittäisiin asianosaisiin, että asianosaisten listaaminen päätökseen olisi mahdollista.​

Vallituksenalaisessa päätöksessä on noudatettu Jätelain 37 §:ssä asettua vaatimusta, jonka mukaan kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen voidaan siirtyä aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä. Jätelaki ei edellytä, että kuljetusjärjestelmää koskevassa päätöksessä olisi ratkaistava kuljetusten hankintakilpailujen ajankohta. Jätehuoltoviranomaisella ei myöskään ole toimivaltaa päättää kuljetusten kilpailutuksista, koska ne liittyvät kunnan vastuulle kuuluvan jätteenkuljetuksen järjestämistehtävään, joka on lautakunnan toimialueella siirretty kuntien omistaman Lounais-Suomen Jätehuolto Oy:n (LSJH) tehtäväksi.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan kunnan järjestämään kuljetukseen siirrytään vaiheittaan vuosien 2026-2029 aikana. Pitkä ja tarkemmin määrittelemätön siirtymäjakso on tarpeen, koska kunnan järjestämään kuljetukseen siirtyminen yhdellä kertaa jonain tarkasti määriteltynä ajankohtana, kaikkien kuntien alueilla ja kaikissa kuljetusurakoissa aiheuttaisi huomattavia ongelmia kuljetusten huolelliselle suunnittelulle ja kilpailuttamiselle sekä erilaisten kuljetusyritysten mahdollisuuksille osallistua mahdollisimman monien kuljetusurakoiden kilpailutuksiin. Päätöksentekovaiheessa ja yli kolme vuotta ennen kunnan järjestämien kuljetusten alkamista olisi vaikeaa ellei mahdotonta arvioida täsmällisesti sitä missä järjestyksessä ja minä tarkkana ajankohtana lukuisten eri kuljetusurakoiden aloittamiseksi tarvittavat toimenpiteet ja mm. kilpailutuspäätöksiin liittyvät mahdolliset valitusasiat olisi saatu käsiteltyä. Valituksessa edellytettyjen tarkkojen aloitusajankohtien asettaminen etukäteen voisi siis pikemminkin aiheuttaa epäselvyyttä kuin selventää muutosten ajankohtia, mikäli näistä ajankohdista ei voitaisi pitää kiinni.

Epäselvyysien minimoimiseksi on huomattavasti parempi, että aikatauluista ilmoitetaan päätöksessä esitetyllä tavalla kuljettajille ja kiinteistönhaltijoille sitä mukaa, kun kunnan kuljetusurakoiden aloitusajankohdat ovat riittävästi täsmentyneet mutta kuitenkin viimeistään vuotta ennen kuljetusurakoiden alkamista. Valituksenalaisen päätöksen mukaista siirtymäaikaa noudatettaessa sekä kunnan kuljetukset järjestävällä LSJH:lla yksityisillä kuljetusyrityksillä että kiinteistönhaltijoilla ja asukkailla on riittävän tarkka tieto siitä, missä aikahaarukassa muutokset toteutetaan ja LSJH voi tämän aikahaarukan puitteissa järjestää tarvittavaa lisätiedotusta ja neuvontaa siten, että uusien urakoiden tarkat aloitusajankohdat ovat hyvissä ajoin tiedossa.​ Kunnan on jätelain 34 §:n mukaisesti varmistettava kunnan jätehuollon asiakkaiden riittävä tiedonsaanti jätteenkuljetuksen järjestelyistä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että kunnan jätelaitoksen on oltava asiakkaisiinsa yhteydessä ennen jätteenkuljetuksen aloittamista tai muuttamista sekä tiedotettava jätehuoltopalveluun liittyvistä keskeisistä seikoista.

Jätelain muutoksen 36 §:n 2 momentissa kunnalle annettiin uusia velvoitteita kuljetuspalveluiden hankintaan ja kilpailutuksiin liittyen. Lainkohdan mukaan kunnan kuljetushankinnat on kilpailutettava osiin jaettuina siten, että useampi kuin yksi yritys voidaan valita palvelun tuottajaksi. Kilpailutusten jakamisen lisäksi mahdollisimman monien ja monenlaisten yrittäjien mahdollisuudet osallistua mahdollisimman monen kuljetusurakan kilpailutukseen edellyttää kilpailutusten ja kuljetusten ajallista porrastamista siten, että kaikkia kilpailutuksia ja kuljetusurakoita ei aloiteta samanaikaisesti. Kilpailutusten osiin jakaminen ja urakoiden aloittamisen ajallinen porrastaminen edellyttävät, että urakat voidaan ajoittaa alkamaan valituksenalaisen päätöksen mukaista joustavaa siirtymäaikaa noudattaen.

Päätöksentekoa rasittavat muut virheet

Valituksessa hallinto-oikeutta on pyydetty kiinnittämään huomiota siihen, että ”Uudenkapungin edustaja” on osallistunut päätöksentekoon, vaikka päätös ei koske Uudenkaupungin alueen jätteenkuljetuksia. Jätehuoltolautakunnan uusikaupunkilainen edustaja on jätehuoltolautakunnan jäsen ja oikeutettu muiden edustajien tavoin osallistumaan toimielimen päätöksentekoon riippumatta siitä, mitä kuntaa tai toimialueen osaa kulloinenkin päätösasia koskee. Jätehuoltolautakunnan jäsenet eivät edusta seudullisessa lautakunnassa pelkästään omaa asuinkuntaansa, sen asukkaita tai muita toimijoita.

Oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimus ja vaatimus päätöksen toimeenpanon kieltämisestä

Hallintoprosessilain 95 §:n mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Edellä esitetyn perusteella lautakunta katsoo, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee perusteettomina hylätä.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole määrätty, että se voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseen ei näin ollen ole syytä.

Yhteenveto

Valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, mikä edellyttäisi valituksenalaisen päätöksen kumoamista ja asian palauttamista uuteen käsittelyyn. Valitus on kaikkine siinä esitettyine vaatimuksineen hylättävä.

Päätöksen perusteena olleet asiakirjat

Hallinto-oikeus on pyytänyt lausunnon lisäksi toimittamaan päätöksen perusteena olleet asiakirjat sekä muut asiaan liittyvät asiakirjat sekä sisällyttämään lausuntoon luettelon toimitetuista asiakirjoista. Valituksenalaisen päätöksen perusteena ovat olleet alla listatut asiakirjat, jotka olivat myös päätöksen oheismateriaalina. Muita asiaan liittyviä asiakirjoja ei ole.​

Luettelo hallinto-oikeudelle toimitettavista asiakirjoista:

1. Kunnan vastuulle kuuluvan polttokelpoisen jätteen kuljetus Lounais-Suomessa,​
2. Selvitys jätehuollon hinnoista Lounais-Suomen alueella
3. ​Kommentit Ramboll Oy:n selvitykseen​
4. Jätteenkuljetusjärjestelmien vertailu, Logistinen näkökulma
5. ​Vastine Ramboll Oy:n selvitykseen
6. ​​Selvitys jätelain ehtojen täyttymisestä Turun seudun jätteiden kuljetuksessa
7. ​Lauri Ojalan lausunto Ramboll Oy:n selvityksestä
8. Turun hallinto-oikeuden päätös H1040_2022​
9. ​Koonti kuljetusjärjestelmää koskevista lausunnoista ja mielipiteistä
10. Kuntien antamat lausunnot
11. ​Muut lausunnot ja mielipiteet​

Oheismateriaali 1​Valitus Lounais-Suomen jätehuoltolautakunnan päätöksestä​

Valvontajohtaja Leena Salmelainen:

Ehdotus​Lounais-Suomen jätehuoltolautakunta päättää antaa Turun hallinto-oikeudelle edellä esitetyn ehdotuksen mukaisen lausunnon sekä toimittaa hallinto-oikeudelle​ päätöksen perusteena olleet asiakirjat.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.