Konsernihallinto, lakipalvelut, juristi Sanni-Sofia Nieminen 8.4.2024:

Asian tausta

Turun kaupungin konsernihallinnon hankintapalvelut on pyytänyt avoimella hankintamenettelyllä tarjouksia Ruissalo Campingin palveluiden hankintaan ajalle 1.5.2024 (tavoite)–30.4.2026, minkä jälkeen sopimusta voidaan jatkaa Tilaajan kirjallisella päätöksellä alkuperäisin ehdoin yhdellä (1) yhden (1) vuoden pituisella optiokaudella ajalle 1.5.2026-30.4.2027​ ​

Hankinnassa on kysymys palveluhankinnasta, joka ylittää julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, hankintalaki) EU-kynnysarvot (EU-hankinta).​ ​

Hankintaa koskeva EU-hankintailmoitus lähetettiin julkaistavaksi HILMA-ilmoituskanavassa 18.12.2023 osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi, EU:n virallisen lehden (EUVL) täydennysosassa (S-osa) sekä Tenders Electronic Daily (TED) -tietokannassa. Tarjouspyyntö liitteineen lähetettiin julkaistavaksi samana päivänä Tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaalissa osoitteessa www.tarjouspalvelu.fi/turku.​ ​ ​

Tarjoukset saatiin määräaikaan 2.2.2024 klo 11.00 mennessä seuraavilta tarjoajilta: JH Apartments Oy, Saaristo Adventures Oy, SAT Koulutuspalvelut Oy, Verkkoketju Oy, West Coast Seaservice Oy Ltd. 

Liikuntalautakunta on hankintapäätöksellään 27.2.2024 § 25 päättänyt muun ohella seuraavaa:

”Ruissalo Campingin palveluiden hankinnan​ palveluntuottajaksi ajalle 1.5.2024 (tavoite)–- 30.4.2026 valitaan Verkkoketju Oy tarjotuilla hinnoilla sekä muuten tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisin ehdoin.”

Saaristo Adventures Oy on tehnyt hankintapäätöksestä hankintaoikaisuvaatimuksen 15.3.2024.

Hankintaoikaisuvaatimus perusteineen

Saaristo Adventures Oy vaatii, että hankintayksikön on keskeytettävä hankinta ja järjestettävä uusi, lainsäädännön mukainen, tarjouskilpailu.

Saaristo Adventures Oy katsoo tarjouspyynnön olleen tulkinnanvarainen, sillä EU-palveluhankintaa koskeva hankintailmoitus on ollut ristiriidassa siinä ilmoitetun pääasiallisen CPV-koodin kanssa. Saaristo Adventures Oy toteaa, että hankintayksikön käyttämä CPV-koodi (92000000–1 Virkistys-, kulttuuri- ja urheilupalvelut) kuuluu hankintalain liitteen E CPV-koodeihin, joiden osalta hankintalain 25 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen kynnysarvo on 400 000 euroa, vaikka hankintayksikkö on kuitenkin ilmoittanut tarjouspyynnössä, että hankinta ylittää EU-kynnysarvon, hankinta kuuluisi hankintalain soveltamisalaan ja hankinnasta on mahdollisuus valittaa markkinaoikeuteen.

Hankinta on myös julkaistu vakiolomakkeella TED eF16, vaikka Saaristo Adventure Oy:n mukaan valitun ilmoituspohjan olisi tullut olla TED eF20, jos valittu CPV-koodi katsotaan hankinnan kohteen määrittelyn kannalta oikeaksi. Tähän liittyen Saaristo Adventure Oy viittaa markkinaoikeuden ratkaisuihin (MAO:507/2023; MAO:162/2023; MAO:100/21; MAO:558/19), joissa markkinaoikeus on todennut väärän ilmoituspohjan käyttämisen olevan hankintalain oikeusohjeiden vastaista.

Saaristo Adventures Oy:n mukaan hankintayksikön on käytettävä CPV-koodeja, jotka vastaavat hankintaa mahdollisimman täsmällisesti, mutta hankintayksikkö on käyttänyt vain yhtä hankinnan kohdetta kuvaavaa CPV-koodia, joka ei kuvaa hankinnan kohdetta riittävällä tavalla. Saaristo Adventure Oy toteaa, että hankinnan kohdetta kuvaa ennemminkin koodit, jotka löytyvät hankintalain liitteen E 7 kohdan alta, kuten hotelli- ja ravintolapalvelut, jotka kuuluvat CPV-koodeihin 55100000–1–55410000–7, ja että hankintalain 25 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kynnysarvo näille hankinnoille on 300 000 euroa. Saaristo Adventure Oy:n mukaan hankintailmoitus olisi tullut joka tapauksessa tehdä eri pohjalla kuin se nyt on tehty, jos hankinnassa olisi käytetty hankinnan kohdetta oikein kuvaavaa CPV-koodia.

Edellä mainituin perustein Saaristo Adventures Oy katsoo, että hankintayksikön menettely CPV-koodin valinnassa ja hankintailmoituspohjan käyttämisessä on ollut virheellistä ja hankintasäännösten vastaista ja että tällä menettelyllä on ollut merkitystä potentiaalisille tarjoajille sekä toimittajille, jotka ovat etsineet juuri sosiaalipalveluita ja muita erityispalveluita koskevia hankintoja.

Lisäksi Saaristo Adventure Oy ei katso pystyvänsä arvioimaan, onko hankintayksikön toimintatapa ESPD:n käyttämisessä ollut hankintalain mukaista, sillä tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuuden vuoksi, ei ole varmaa kuuluuko hankinta edes hankintalain soveltamisalaan. Saaristo Adventure Oy mainitsee, että markkinaoikeus on katsonut (MAO:127/21), että kaikki tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset tulee ilmoittaa ESPD-lomakkeessa, eikä muissa tarjouspyyntöasiakirjoissa voi esittää lisävaatimuksia. Saaristo Adventures Oy:n mukaan tarjouspyyntölomakkeella on toistettu ESPD-lomakkeen vaatimuksia samoin ja eri sanoin ja lisäksi tarjouspyyntölomakkeella on täsmennyksiä ja lisävaatimuksia suhteessa ESPD-lomakkeen vaatimuksiin, vaikka EU-hankintojen osalta soveltuvuusvaatimukset tulisi esittää ja niihin vastata ESPD-lomakkeella eikä hankintayksikön laatimalla tarjouspyyntölomakkeella (MAO:564/20).

Saaristo Adventures Oy toteaa myös, ettei hankintaa voi käytännössä toteuttaa tarjouspyynnössä ja sopimuksessa edellytetyllä tavalla voittaneen tarjoajan hinnalla, sillä kilpailutettu palvelu on aiemmin toteutettu eri tavalla; aiemman sopimussuhteen aikana suurin osa Ruissalo Campingin alueen työntekijöistä on ollut Turun kaupungin palkkaamia työntekijöitä, joiden työnantajana on toiminut Turun kaupunki. Aiemmin alueella toiminut palveluntuottaja ei ole ollut vastuussa Turun kaupungin palkkaamien työntekijöiden työsuhteista, minkä vuoksi palvelua on voitu toteuttaa edullisemmin. Nyt kilpailutetussa palvelussa tuleva palveluntuottaja vastaa kaikesta alueella tarvittavasta työvoimasta. Näin ollen yrityksen mukaan hankinnan ennakoitu arvo ei vastaa todellisuutta eikä palvelua voi toteuttaa esimerkiksi työlainsäädännön edellyttämällä tavalla nyt voittaneen tarjoajan hinnalla.

Saaristo Adventures Oy huomauttaa lisäksi, että tarjoajan kokonaispisteet on laskettu väärin hankintapäätökseen: hankintapäätöksen mukaan Saaristo Adventures Oy on saanut hintapisteitä 32,84 ja laatupisteitä 40,00, mutta kokonaispisteet ovat päätöksessä vain 60,00. Hinta- ja laatupisteet yhteenlaskettuna kokonaispisteiden määrän pitäisi olla 72,84 ja siten myös sijoituksen pitäisi olla eri.

Kuultavien lausunnot

Verkkoketju Oy on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 20.3.2024 antamassaan lausunnossaan todennut, ettei se ota kantaa CPV-koodia koskevaan väitteeseen. Sen sijaan tarjoushintaa koskevan väitteen osalta Verkkoketju Oy on täsmentänyt alhaisen tarjoushinnan perustuvan siihen, ettei se ole laskenut kahvilan tai myymälän hoidosta työtunteja. Verkkoketju Oy on todennut, että tarjouksessa on huomioitu kustannuksina ainoastaan alueen sekä campingin ja majoituspalveluiden operoinnin työpanos.

Muut tarjoajat eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta lausuneet asiassa.

Toimivalta

Turun kaupungin hallintosäännön 73 §:n mukaan hankintayksikön aloitteesta tehtävästä hankintaoikaisusta päättää sama taho, joka on tehnyt hankintapäätöksen. Mikäli asianosainen on vaatinut hankintaoikaisua, toimielin tekee hankintaoikaisua koskevan päätöksen myös alaisensa viranhaltijan hankintapäätöksestä.

Hankintaoikaisuvaatimuksen arviointi

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 59 §:n mukaan edellä 58 §:ssä tarkoitetut ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o​ 842/2011 kumoamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/1986, jäljempänä​ vakiolomakeasetus, vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Ilmoituksissa on oltava hankintadirektiivin liitteessä V esitetyt tiedot. Hankintojen määrittelyssä on käytettävä 4 §:n 15 kohdassa tarkoitettua yhteistä hankintanimikkeistöä (CPV).

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava käytettäväksi yhteistä eurooppalaista hankinta-asiakirjaa alustavana näyttönä siitä, että ehdokas tai tarjoaja täyttää seuraavat vaatimukset:

1) mikään 80 ja 81 §:ssä tarkoitetuista poissulkemisperusteista ei koske ehdokasta tai tarjoajaa;

2) ehdokas tai tarjoaja täyttää hankintayksikön asettamat 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta.

Hankintalain 96 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 125 §:n mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään 123 §:ssä.

Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeva pykälä vastaa vanhan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ää. Säännöstä koskevan hallituksen esityksen mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulisi kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaisiko ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin (HE 182/2010 vp, s. 22).

Oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti. Oikeuskäytännössä hyväksyttäväksi perusteeksi on katsottu, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe, esim. ilmoitusvirhe (ks. MAO:136–137/13, MAO:47/12, MAO:274/17, MAO:478/17, MAO:229/19, MAO:537/19, MAO:14/21, MAO:491/20).

Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu oikeuskäytännössä katsotun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Korkein hallinto-oikeus taas on todennut oikeuskäytännössään, että hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä (ks. esim. KHO 2015:181).

Hankintalain 132 §:n mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Hankintalain 132 §:n 1 momenttia koskevien esitöiden mukaan hankintamenettelyssä voi tulla harkittavaksi myös hankintamenettelyn keskeyttäminen, jos virhe on oikeudelliselta laadultaan sellainen, että jo tarjouspyyntö on ollut lainvastainen. Tällainen virhe voi tulla esille juuri hankintaoikaisun yhteydessä, joten hankintaoikaisun lopputuloksena voi olla myös hankintamenettelyn keskeyttämispäätös (HE 190/2009 vp, s. 55).

Asian arviointi

Saaristo Adventure Oy:n mukaan hankinnassa on käytetty väärää CPV-koodia ja hankintailmoitusta.

Hankinnan kohteena on ollut Ruissalon Campingin hoito sekä kahvila-ravintolan ja päivittäistavaramyymälän palvelut. Palveluun kuuluu esimerkiksi camping-alueen majoitus- ja vastaanottotoiminnan ylläpitäminen, tilojen ja alueen siivous, Saaronniemen alueella olevan kahvila-ravintolan sekä myymälän ylläpito sekä ympäristön hoito ja pienmuotoiset huolto- ja kunnostustyöt.

Hankintayksikkö on käyttänyt hankinnan CPV-koodina 92000000-1 (virkistys-, kulttuuri- ja urheilupalvelut). Kyseisen CPV-koodin alta löytyy mm. elokuva- ja videopalvelut, radio- ja televisiopalvelut, viihdepalvelut, uutistoimistopalvelut, kirjasto-, arkisto- ja museopalvelut sekä urheilupalvelut.

E-liitteen 7 kohdan mukaisista CPV-koodeista löytyy muun muassa seuraavia CPV-koodeja: 55210000-5 Retkeilymajapalvelut, 55220000-8 Leirintäpalvelut, 55221000-5 Asuntovaunualueiden palvelut ja 55200000-2 Leirintäalueet ja muu kuin hotellimajoitus.

Ottaen huomioon hankinnan kohteen kuvaavat E-liitteen 7 kohdassa olevat CPV-koodit paremmin hankinnan kohdetta kuin hankinnassa käytetty virkistys-, kulttuuri- ja urheilupalveluiden CPV-koodi. Hankinnassa on käytetty siten väärää CPV-koodia.

Hankintayksikkö on julkaissut hankinnasta EU-hankintailmoituksen (TED eF16). Hankinnan alkuperäinen CPV-koodi 92000000-1 on E-liitteen mukainen CPV-koodi. Lisäksi edellä kuvatut 5-alkuiset CPV-koodit ovat E-liitteen mukaisia CPV-koodeja. Kun hankintayksikkö käyttää em. E-liitteen mukaisia CPV-koodeja, tulee hankintailmoituksena käyttää sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä muiden erityisten palveluhankintojen hankintailmoituslomaketta (TED eF20). Rippumatta siitä, kumpi CPV-koodi on ollut oikea, on hankinnassa käytetty väärää hankintailmoitusta. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankinnassa on ollut hankintalain vastainen ilmoitusvirhe, mikäli hankinnassa on käytetty väärää ilmoituslomaketta (ks. esim. MAO 210/20, MAO 126/20 ja MAO 57/20). Hankinnassa on täten toimittu väärin, kun hankinnassa on käytetty väärää ilmoituslomaketta.

Saaristo Adventure Oy:n mukaan EU-hankintojen osalta soveltuvuusvaatimukset tulisi esittää ESPD-lomakkeella, eikä hankintayksikön laatimalla tarjouspyyntölomakkeella. Hankinta on alun perin kilpailutettu EU-hankintana. EU-hankinnoissa tarjoajalle asetetut soveltuvuusvaatimukset on ilmoitettava hankintalain 87 §:n mukaan ESPD-lomakkeella ja vastaavasti tarjoajat vakuuttavat täyttävänsä soveltuvuusvaatimukset ESDP-lomakkeella. ESPD-lomakkeella ei ole esitetty kaikkia tarjoajille asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Kun hankintayksikkö on alun perin, vaikkakin virheellisesti, kilpailuttanut hankinnan EU-hankintana, olisi kaikki soveltuvuusvaatimukset pitänyt esittää ESDP-lomakkeella. Hankinnassa on täten menetelty virheellisesti.

Saaristo Adventure Oy:n mukaan hankintaa ei ole mahdollista toteuttaa voittaneen tarjoajan hinnalla.

Hankintalain 96 §:n hankintayksikön on pyydettävä tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksikkö on pyytänyt Verkkoketju Oy:ltä em. selvityksen tarjousten läpikäynnin yhteydessä. Verkkoketju Oy:n selvityksen mukaan tarjouksen hinnoittelussa ei ole tapahtunut virhettä, ja se pystyy maksamaan työntekijöilleen työehtosopimuksen mukaista palkkaa sekä muutoinkin noudattamaan kaikkia työnantajavelvoitteitaan. Lisäksi Verkkoketju Oy on kuvannut, miten se tulee toteuttamaan hankinnan. Tämä osa selvityksestä vastaa pääasialtaan Verkkoketju Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta antamaansa lausuntoa. Hankintayksikkö on katsonut, että Verkkoketju Oy:n selvitys sen hinnasta on tyydyttävästi selvittänyt tarjottujen hintojen alhaisen tason. Hankintayksikölle ei ole myöskään syntynyt velvollisuutta hylätä tarjousta, koska alhainen hinta ei johdu hankintalain 81 §:n § momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyönnistä. Hankintayksikkö ei ole menettelyt virheellisesti, kun se ei ole hylännyt Verkkoketju Oy:n tarjousta poikkeuksellisen alhaisena.

Saaristo Adventure Oy mukaan sen kokonaispisteet on laskettu väärin hankintapäätökseen.

Saaristo Adventure Oy on saanut hintapisteitä 32,84 pistettä ja laatupisteitä 40 pistettä. Sen kokonaispisteiksi on alkuperäisessä hankintapäätöksessä merkattu 60 pistettä, vaikka sen oikeat kokonaispisteet pitäisi olla 72,84 pistettä. Saaristo Adventure Oy:n kokonaispisteet on laskettu siten väärin alkuperäisessä hankintapäätöksessä.

Hankinnan keskeyttäminen

Edellä kuvatulla tavalla hankinnassa on tapahtunut virheitä, jotka ovat olleet jo tarjouspyynnössä. Koska edellä kuvatut virheet ovat olleet jo tarjouspyynnössä, ei virhettä voida korjata tekemällä pelkästään uusi hankintapäätös, vaan virheellinen hankintamenettely voidaan korjata ainoastaan keskeyttämällä hankinta.

Hankintayksiköllä on edellä mainitusta syystä todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely. Keskeyttämispäätöstä tehtäessä toimitaan tasapuolisesti ja tarjoajia syrjimättä.

Johtopäätökset

Ottaen huomioon asiassa tehty Saaristo Adventure Oy:n hankintaoikaisuvaatimus, tarjouspyynnössä havaitut ilmoitusvirheet ja vakiintunut oikeuskäytäntö on hankintamenettelyssä tapahtunut virhe. Tarjouspyynnön virheellisyyttä ei voida korjata tekemällä pelkästään uusi hankintapäätös, vaan virheellinen hankintamenettely voidaan korjata ainoastaan keskeyttämällä hankinta.

Liikuntalautakunta päättänee poistaa liikuntalautakunnan hankintapäätöksen 27.2.2024 § 25 hankintaoikaisuna ja keskeyttää hankinnan, koska hankinnassa on tapahtunut ilmoitusvirhe.

Liite 1​Saaristo Adventure Oy hankintaoikaisuvaatimus

Oheismateriaali 1​Verkkoketju Oy lausunto

Liikuntapalvelujohtaja Markus Kalmari:

Ehdotus​​Edellä esitetyin perustein liikuntalautakunta päättää, että

- liikuntalautakunnan hankintapäätös 27.2.2024 § 25 poistetaan hankintaoikaisuna ja

- Ruissalon Campingin palvelut -hankinta keskeytetään.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.