Tiivistelmä:
Tarkastuslautakunnan vuoden 2008 arviointi on painottunut seuraaviin aiheisiin:
1. Kestävän kehityksen tavoitealue elämänhallinta ja sen osatavoite voimavarojen suuntaaminen ennaltaehkäisevään työhön
2. Kaupungin henkilöstön määrään liittyvät ohjausasiakirjat, tavoitetasot, toimeenpano ja seuranta
3. Talouden osalta on esitetty talouden tunnuslukuja ja vertailuja muihin kaupunkeihin. Lisäksi on käyty läpi rahoitus- ja sijoitustoimintaan liittyviä asioita.
Tarkastelussa on kiinnitetty huomiota myös sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimivuuteen sekä tarkastuslautakunnan aiemmin esille ottamien asioiden jälkiseurantaan. Jälkiseurannassa on käsitelty omistajapolitiikkaa ja konserniohjausta, investointeja, vanhuspoliittista ohjelmaa, henkilöstön osaamista, kaupungin avustustoimintaa, toimitiloja sekä kehittämis- ja hanketoimintaa koskevia asioita.
Arvioinnin tulokset:
1. Ennaltaehkäisevään toimintaan on kiinnitetty erityistä huomiota muun muassa sosiaali- ja terveystoimessa. Joidenkin hallintokuntien kuten liikuntatoimen ja nuorisotoimen toimintojen voidaan katsoa kokonaisuutena olevan paljolti ennaltaehkäisevää toimintaa. Ennaltaehkäisevän toiminnan tulokset ja vaikuttavuus ovat vaikeasti nähtävissä ja osoitettavissa. Toimintaan vaikuttavat samanaikaisesti useat tekijät, jolloin tiettyjen tekijöiden vaikutusta on vaikea osoittaa. Tulokset ovat usein nähtävissä vasta pitkällä aikavälillä. Tutkimustietoa ennaltaehkäisevän toiminnan vaikutuksesta esimerkiksi ihmisten hyvinvointiin ja elämänhallintaan tarvitaan. Selvitysten pohjalta tarkastuslautakunta toteaa, että ennaltaehkäisevän toiminnan merkitys on tiedostettu. Kaupungin tasolla kehittämisalueena on ennaltaehkäisevää toimintaa toteuttavien hallintokuntien yhteistyön tiivistäminen tai toimintojen mahdollinen uudelleenorganisointi. Lisäksi huomiota tulee kiinnittää siihen, että eri toimintojen kesken tehdään jo toiminnan suunnitteluvaiheessa riittävää yhteistyötä. Ennaltaehkäisevään työhön panostamalla voidaan pitkällä aikavälillä suunnata voimavaroja pois jälkikäteisestä ns. korjaavasta toiminnasta.
2. Kaupungissa on vuosien mittaan laadittu henkilöstösuunnitelmia monella tavalla sekä asetettu eri ohjausasiakirjoissa henkilöstön määrän osalta erilaisia tavoitteita. Tavoitteiden sisältö ja niiden toteuttamiseksi mahdolliset keinot eivät ole olleet selkeitä eri toimijoille. Henkilöstön määrään liittyvien tavoitteiden ei ole katsottu myöskään aina ohjaavan kaupungin toimintaa tarkoituksenmukaisella tavalla. Selvitysten pohjalta tarkastuslautakunta toteaa, että henkilöstön määrään liittyvien erillisten tavoitteiden asettamisen mielekkyyttä tulisi harkita uudelleen. Valtuusto asettaa vuosittain talousarviossa toiminnalliset tavoitteet ja myöntää näihin määrärahat. Henkilöstön avulla vastuulliset tahot toteuttavat asetetut toiminnalliset tavoitteet määrärahojen puitteissa. Toiminnalliset tavoitteet ja määrärahat ohjaavat jo sinällään myös henkilöstön käyttöä.
3. Kaupungin talous on jo muutamien vuosien ajan ollut alijäämäinen. Talouden tasapainottaminen on ollut tavoitteena ja sitä on pyritty saavuttamaan erillisten talousohjelmien valmistelun kautta. Vuoden 2009 alkupuolella valtuusto on tehnyt päätöksen lisätalousarviosta, jolla on haettu kymmenien miljoonien eurojen säästöä. Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan talouden tasapainottamisessa tulee lyhytjänteisen vuosisuunnittelun ohella kiinnittää erityistä huomiota toimintaan ja talouteen vaikuttavien pitkän tähtäyksen suunnitelmien laatimiseen. Pitkän tähtäyksen suunnitteluun liittyviä tekijöitä ovat muun muassa kaupungin omistajapolitiikan määrittely, palveluiden (kaupungin ydinprosessit eli ydintoiminnot) ja palveluverkon (uudelleen)määrittely ja tähän liittyvä investointien suunnittelu, kaupungin kehittämistoiminnan koordinointi ja suunnittelu. Suunnitelmat tulee toteuttaa myös käytännössä. Työssä onnistuminen edellyttää hyvää yhteistyötä ja vuorovaikutusta niin keskushallinnon ja hallintokuntien välillä kuin myös virkamiesten ja luottamushenkilöiden kesken. Toimintaympäristön muuttuessa sekä toimintaan ja talouteen kohdistuvien vaatimusten kasvaessa tulee riskienhallintaan kiinnittää erityistä huomiota. Toimiva riskienhallinta edellyttää riskialueiden tunnistamista, riskinsietokyvyn ja riskien hallintakeinojen määrittelyä. Riskienhallinta edellyttää myös riittävää ja oikea-aikaista raportointia. Pelkkä tietoisuus riskeistä ei riitä. Ohjausjärjestelmän ja johtamistyön kautta tulee varmistaa tarvittavien toimenpiteiden toteutus - päätöksenteko ilman toimeenpanoa ei riitä.
Liikuntajohtaja Arto Sinkkonen:
Liikuntapalvelukeskuksen havainnot:
Tarkastuslautakunta on kiinnittänyt erityishuomiota ennaltaehkäisevän työn merkitykseen ja kaupungin voimavarojen suuntaamiseen ko. tehtäväalueelle.
Tuloksissa tarkastuslautakunta toteaa mm. ”liikuntatoimen ja nuorisotoimen toimintojen voidaan katsoa kokonaisuutena olevan paljolti ennaltaehkäisevää toimintaa”.
Tarkastuslautakunta kiinnittää myös huomiota hallintokuntien yhteistyön tiivistämisen tarpeellisuuteen ennaltaehkäisevässä toiminnassa.
Tarkastuslautakunta nostaa esille myös kysymyksen hallintokuntien henkilöstömäärän tarkan määrittelyn mielekkyydestä. Edelleen tarkastuslautakunta nostaa kriittiseen tarkasteluun ne hallintokunnat, jotka toistuvasti ja merkittävästi ylittävät talousarvionsa.
Liikuntapalvelukeskus keskittyy pyydetyssä lausunnossaan erityisesti kohtaan 2; kokonaisvaltainen elämänhallinta ja ennaltaehkäisevä palvelutoiminta.
Tarkastuslautakunta: (Seuraavassa tekstissä on kursiivilla korostettu liikuntaan liittyviä havaintoja, tekstin tummennukset ovat peräisin alkuperäisestä tekstistä.)
”2 Kokonaisvaltainen elämänhallinta ja ennaltaehkäisevä palvelutoiminta kestävän kehityksen ohjelmassa
Arviointikertomuksessa käsitellään kestävän kehityksen tavoitteiden toteutumista yleisellä tasolla. Tarkempaan tarkasteluun on otettu kestävän kehityksen ohjelman päätavoite kokonaisvaltaisen elämänhallinnan tukeminen ja sen alatavoite voimavarojen suuntaaminen ennaltaehkäisevään työhön. Sosiaali- ja terveystoimen, opetustoimen, nuorisotoimen, liikuntatoimen ja joukkoliikennetoimiston kohdalta on tarkemmin selvitetty kestävän kehityksen tavoitteiden huomioimista sekä ennaltaehkäisevien palveluiden osuutta hallintokunnan toiminnassa.
2.1 Kestävä kehitys Turun kaupungissa
Kestävän kehityksen perustana Turun kaupungissa toimii Turku-strategia 2005 - 2008 ja siitä johdetut osastrategiat ja ohjelmat. Turku-strategian ohella tavoitteita ja toimintoja on määritelty kaupunginvaltuuston elokuussa 2005 hyväksymässä Turun kaupungin kestävän kehityksen ohjelman päivityksessä (Turku Agenda 21) sekä Aalborgin sitoumuksessa, johon Turun kaupunki on kaupunginhallituksen päätöksellä sitoutunut maaliskuussa 2005.
Strategiakausi 2005 - 2008 on järjestyksessään toinen, jolloin kestävän kehityksen teemat on otettu huomioon Turku-strategiassa. Kestävä kehitys on huomioitu Turku-strategiassa nostamalla se yhdeksi viidestä organisaation toimintaa ohjaavasta arvosta. Kestävä kehitys määritellään strategiassa toiminnaksi, jolla turvataan tulevien sukupolvien elämän mahdollisuudet taloudellisesti, sosiaalisesti ja ekologisesti tasapainoisella ja jatkuvalla muutoksella.
Kestävä kehitys on nostettu kilpailukyvyn ohella yhdeksi Turku-strategian kolmesta painopistealueesta. Kilpailukyvyn ja kestävän kehityksen kriittisiksi menestystekijöiksi on määritelty:
-kestävää kasvua ja hyvinvointia tukeva kaupunkisuunnittelu,
-tehokas ja asukaslähtöinen toiminta sekä tasapainoinen talous,
-seutuyhteistyön veturi ja aktiivinen edunvalvoja,
-aktiivinen kansainvälinen toimija ja vahva vaikuttaja Itämeren alueen kehittämisessä sekä
-vastuullinen ilmasto- ja ympäristöpolitiikka.
Vuoden 2008 talousarviossa kestävälle kehitykselle sekä ennaltaehkäisevälle toiminnalle on asetettu tavoitteita kilpailukykyä ja kestävää kehitystä sekä hyvinvointia ja elämänlaatua koskevien strategisten painopisteiden mukaisesti. Kestävän kehityksen osalta kaupunkitasoisia tavoitteita on asetettu vastuulliselle ilmasto- ja ympäristöpolitiikalle (asemakaava-alueelle rakennetut asunnot, kauppatorin ilmanlaatu, vesistöindeksi).
Kestävän kehityksen määrittely painottuu Turku-strategiassa perinteiseen ajatteluun kestävän kehityksen liittymisestä ympäristöteemaan. Kansallisesti kestävän kehityksen politiikka on viime vuosina kehittynyt enemmän sosiaalisia, kulttuurisia ja taloudellisia aihealueita korostavaksi teemaksi aiemman ympäristönäkökulman rinnalle.
Kokonaisvaltaisen elämänhallinnan ja ennaltaehkäisevän toiminnan osalta vuoden 2008 talousarviossa tavoitteita on asetettu laajasti hyvinvointia ja elämänlaatua painopisteelle. Tavoitteita on asetettu erityisesti lasten ja nuorten sekä lapsiperheiden aseman kehittämiseksi. Lasten ja nuorten asemaa parannetaan koululaisten liikuntaa lisäämällä (koulupihojen muuttaminen lähiliikuntapaikoiksi, Koulut liikkeelle -hankkeen tulosten hyödyntäminen, kouluterveyskyselyn hyödyntäminen). Lasten ja nuorten elämänhallinnan parantamiseen liittyvät Kiva koulu -hanke koulukiusaamisen estämiseksi sekä lasten ja nuorten osallistuminen järjestöihin ja harrastusryhmiin.
Lapsiperheiden aseman parantamiseen liittyviä tavoitteita on asetettu toimeentulotukea saavien perheiden osuudelle sekä alle kouluikäisten lasten perheille tarjottaville palveluille. Kokonaisvaltaisen elämänhallinnan edistämisen kriittiselle menestystekijälle hyvinvointia tukeva kaupunkisuunnittelu on asetettu tavoitteeksi kuntalaisten tyytyväisyyden paraneminen elinympäristöönsä.
Kaupunginvaltuusto hyväksyi maaliskuussa 2006 Turun kaupungin ympäristöstrategian vuosille 2006 - 2009. Ympäristöstrategian tavoitteita toteutetaan osaltaan kestävän kehityksen ohjelman avulla. Sosiaalisen kestävän kehityksen toimenpiteitä ei strategian tavoitteissa ole huomioitu.
2.2 Kestävän kehityksen ohjelma
Kestävän kehityksen ohjelmassa on linjattu, että ohjelma toimii koko kaupungin toimeenpanovälineenä kohti kestävää kehitystä ja, että ohjelma toimii samalla osana ympäristöjohtamisjärjestelmää. Ohjelmassa todetaan, että sitä toteutetaan Turun kaupungin kaikkien hallintokuntien sekä kaupunkikonsernin ja muiden tahojen välisenä yhteistyönä.
Kaupunginvaltuusto hyväksyi vuonna 2001 Turun kaupungin kestävän kehityksen ohjelman (Turku Agenda 21) vuosille 2001 - 2020. Kaupunginhallitus päätti kesäkuussa 2002 asettaa toimikunnan, jonka tehtävänä oli osallistua ympäristöraportoinnin kehittämistyöhön sekä päivittää ohjelma. Toimikunnan toimeksiannossa korostettiin sosiaalisen ja taloudellisen kestävän kehityksen merkityksen lisäämistä ohjelmassa.
Toimikunta halusi korostaa hallintokuntien roolia ohjelman päivityksessä, jotta hallintokunnat saataisiin entistä paremmin sitoutumaan kestävän kehityksen tavoitteisiin. Hallintokuntakohtaisten tavoitteiden työstämiseksi perustettiin työryhmiä, joissa hallintokunnat laativat omat ehdotuksensa ohjelman tavoitteiksi ja toimenpiteiksi. Ehdotusten pohjalta laadittiin kaikille hallintokunnille yhteiset päätavoitteet. Näiden työryhmien toiminta on suurelta osin jo päättynyt. Kestävän kehityksen raportointiaineiston mukaan nuorisotoimen työryhmä on jatkanut aktiivisesti toimintaansa.
Turun kaupungin kestävän kehityksen ohjelmalle on määritelty kahdeksan päätavoitetta, joilla vahvistetaan ekologista, taloudellista sekä yhteiskunnallista kestävää kehitystä. Päätavoitteiden tarkentamiseksi on määritelty alatavoitteet sekä näille mittarit. Ohjelmassa ei tavoitteille ja mittareille ole kuitenkaan vielä määritelty mitattavissa olevia ja konkreettisia tavoitearvoja. Ohjelman päätavoitteiden toteuttamiseksi hallintokunnat ovat määritelleet hallintokuntakohtaisesti keinoja, joilla ne edesauttavat ohjelman toteutumista. Kestävän kehityksen ohjelman tavoitteiden toteuttamiseksi asetetut hallintokuntakohtaiset keinot ovat pääosiltaan yleisluonteisia.
Yhdeksi ohjelman päätavoitteeksi määriteltiin kokonaisvaltaisen elämänhallinnan tukeminen. Kokonaisvaltaisen elämänhallinnan alatavoitteita ovat voimavarojen suuntaaminen ennaltaehkäisevään työhön, perheiden elämänhallinnan tukeminen elämänkaaren kaikissa vaiheissa, kaupungin heikoimpien jäsenten huomioiminen suunnittelussa ja palvelujen kehittämisessä sekä taloudellisen ja sosiaalisen syrjäytymisen estäminen. Esimerkiksi nuorisotoimen osalta kokonaisvaltaisen elämänhallinnan tukemisen tavoitteita toteutetaan hallintokunnan perustoiminnalla, jossa vastuu on koko hallintokunnalla.
Kestävän kehityksen ohjelman toimeenpano ja seuranta
Kestävän kehityksen ohjelmassa todetaan, että hallintokunnat laativat omat toimintasuunnitelmansa. Toimintasuunnitelmissa määritellään konkreettiset toimenpiteet, joilla toteutetaan ohjelman päätavoitteita. Lisäksi hallintokuntien tulee määritellä toteutuksen aikataulu ja vastuuhenkilöt. Ohjelman toteutumista seurataan pääosin ympäristötilinpäätöksen sekä siihen liiteaineistoksi liitettävän ympäristöraportoinnin avulla. Seurannan apuna käytetään ns. kuutoskaupunkien (Helsinki, Espoo, Tampere, Vantaa, Oulu ja Turku) yhteisesti laatimia kestävän kehityksen indikaattoreita sekä Turun kaupungin määrittelemiä kokonaisvaltaisen elämänhallinnan indikaattoreita. Turun kaupunki määritteli omiksi kaupunkikohtaisiksi indikaattoreikseen kokonaisvaltaisen elämänhallinnan tukemista koskevat indikaattorit (kokonaisvaltainen elämänhallinta, taloudellinen turvallisuus sekä yleinen turvallisuus).
Kaupunkien yhteisiksi indikaattoreiksi valittiin indikaattoreita, jotka kuvaavat ekologisen kestävyyden toteutumista (yleinen kehitys, maankäytön ja kaupunkirakenteen kestävyys, toiminnan kuormitus ja ekotehokkuus, liikkumisen tehokkuus sekä ympäristövastuullinen kulutus ja ympäristövalistus) sekä ympäristötoiminnan taloudellisuutta (toteutunut rahankäyttö sekä kaupungin ympäristötoiminnan hyvien käytäntöjen kautta saatu laskennallinen hyöty). Indikaattoreista on laadittu ensimmäinen yhteenveto vuosilta 2004 - 2006.
Kestävän kehityksen ohjelman toteutumisesta raportoidaan vuosittain kaupunginhallitukselle ja kaupunginvaltuustolle. Ennen vuotta 2005 raportista käytettiin nimeä Ympäristöraportti ja -tilinpäätös, vuodesta 2005 lähtien Kestävän kehityksen raportti. Raportin kokoamisesta vastaa hallintokuntien edustajista koottu työryhmä ja työn koordinoinnista vastaa ympäristönsuojelutoimisto sekä kaupunginkanslian talouskeskus (2008 lähtien keskushallinnon talouden vastuualue). Viimeisin julkaistu Kestävän kehityksen raportti on vuodelta 2007. Raportissa on julkaistu Turun kaupungin ympäristötilinpäätös, kestävän kehityksen indikaattorit sekä kestävän kehityksen teemaa koskevia artikkeleja ja haastatteluita raportointivuodelta.
Kaupunginhallitus päätti hyväksyessään Aalborgin sitoumuksen peruskartoituksen joulukuussa 2007, että sitoumuksen mukaiset tavoitteet asetetaan tulevan Turku-strategian päivityksen yhteydessä. Ympäristönsuojelutoimiston esittelyssä todettiin, että ympäristöstrategian, kestävän kehityksen ohjelman ja Aalborgin sitoumuksen tavoitteen asettelut ovat käytännössä päällekkäisiä prosesseja. Tämä tarkoittaa, että kestävän kehityksen tavoitteet tullaan asettamaan seuraavalla valtuustokaudella. Valtuustokaudelle 2009 - 2012 laadittavan ohjelmarakenteen vetovoimaisuus ja kilpailukyky teemaan sisältyvät kestävän kehityksen kaikki osa-alueet.
Kestävä kehitys hallintokunnissa
Toiminta-ajatuksensa mukaan liikuntatoimen tehtävänä on aktivoida asukaslähtöisesti turkulaiset liikkumaan hyvinvoinnin lisäämiseksi. Lisäksi liikuntatoimi ylläpitää ja kehittää monipuolisia ja laadukkaita liikuntaolosuhteita ja liikuntapalveluja. Kestävän kehityksen ohjelma toteutuu liikuntatoimen osalta sen perustehtävässä.
Liikuntatoimi on vuoden 2008 talousarviossaan asettanut tavoitteita kuntalaisten liikkumaan aktivoimiselle. Tavoitteen toteutumista mitataan asukaskyselyllä, josta raportoidaan muun muassa kuntalaisten koettu vointi ja terveyden kannalta riittävästi liikkuminen. Vuoden 2008 osalta mitattavia tuloksia ei ole, sillä asiakaskyselyä ei kyseisen vuoden osalta ole tehty. Asukkaiden tyytyväisyys asuinalueensa liikuntaympäristöön on parantunut Turun kaupunkipalvelututkimuksen mukaan vuonna 2008 edellisestä vuodesta 7,7 prosentilla.
Vuoden 2009 osalta liikuntatoimi on huomioinut kestävän kehityksen tavoitteet talousarviossaan. Talousarvion perusteluosassa liikuntapalvelukeskus on määritellyt ilmastonmuutoksen torjumiseen sekä yhteiskuntavastuun toteutumiseen liittyviä tavoitteita. Yhteiskuntavastuuta toteutetaan muun muassa tukemalla kuntalaisten kokonaisvaltaista elämänhallintaa. Tavoitetta toteutetaan liikuntatoimen perustoiminnalla. Toiminnan onnistumista mitataan hallintokunnan BSC-mittareilla.
Liikuntatoimi on onnistunut liittämään kestävän kehityksen tavoitteet kattavasti osaksi perustoimintaansa. Toteuttamalla perustoimintaansa liikuntatoimi edistää kuntalaisten terveyttä sekä edistää kuntalaisten kokonaisvaltaista elämänhallintaa.
2.3 Kokonaisvaltainen elämänhallinta ja ennaltaehkäisevät toimet hallintokunnissa
Hallintokunnat ovat huomioineet kestävän kehityksen sekä ennalta ehkäisevän palvelutoiminnan omissa talousarviotavoitteissaan sekä kestävän kehityksen ohjelmassa. Voimavarojen suuntaaminen ennaltaehkäisevään työhön on määritelty yhdeksi kokonaisvaltaisen elämänhallinnan alatavoitteeksi. Hallintokuntia ei ole kuitenkaan velvoitettu asettamaan konkreettisia ja mitattavia kestävän kehityksen tavoitteita. Näin ollen ohjelman ohjausvaikutus näyttää jääneen vähäiseksi.
Vuoden 2009 talousarviossa hallintokunnat on velvoitettu määrittelemään tavoitteet ja toimenpiteet, joilla ne toimeenpanevat kestävän kehityksen tavoitteita ja arvoja. Talousarvion valmistelua koskevien teknisten ohjeiden mukaan (kaupunginjohtaja 3.6.2008) hallintokuntien tulee tuoda talousarvion yhteyteen kolme yleisempää kestävän kehityksen teemaa (ilmastonmuutos, Itämeri ja kaupungin yhteiskuntavastuu), joiden osalta hallintokunnat määrittävät omia tavoitteitaan. Osa hallintokunnista on liittänyt kestävän kehityksen budjettitavoitteet talousarvion perusteluosaan.
Hyvinvoinnin edistäminen
Kansanterveyslaki asettaa ennaltaehkäisevän toiminnan järjestämiseen liittyviä vaatimuksia terveydenhuollossa. Kansanterveyslain vaatimuksissa erottuu sairauksien hoitoon liittyvä toiminta ennaltaehkäisevästä toiminnasta (esimerkiksi neuvola- ja rokotustoiminta). Terveydenhoidossa pystytään varhaisella puuttumisella ehkäisemään sairauksien syntyä tai ainakin siirtämään niiden puhkeamista. Perusterveydenhuollon toimintamallin selkeytyessä ja ehkäisevän prosessin tehostuessa saadaan selvää toiminnallista hyötyä varsinkin nuorten aikuisten kasvun tukemiseen.
Merkittävä tulevaisuuden haaste terveyden edistämisessä on vähentää diabeteksen syntyä. Esimerkiksi vuoden 2009 osalta on budjettiin tehty 0,3 miljoonan euron lisäys, jotta verensokeriarvojen mittaamiseen käytettäviä diabetesliuskoja pystytään jakamaan todettua tarvetta vastaava määrä. Verensokerin omaseurannan laiminlyöminen aiheuttaa lisäkustannuksia sairaalahoidon tarpeen ja lisäsairauksien muodossa. Talousarvio- ja suunnitelmaehdotuksessa vuosille 2009 - 2011 on esitetty saatavia kustannushyötyjä diabeteksen ehkäisytyöstä. Toimiva perusterveydenhuolto estää diabeetikoiden komplikaatioiden syntyä. Peruspalvelulautakunta on arvioinut, että ykkös- ja kakkostyypin diabeteksen komplikaatioiden estolla pystytään säästämään useita miljoonia euroja vuodessa.
Liikuntatoimi edistää kuntalaisten hyvinvointia lähiliikunnalla. Koulujen pihat sekä leikkipaikat ja -puistot ovat lasten ja nuorten lähiliikuntapaikkoja. Lähiliikunnan tavoitteena on saada kaupunkilaiset oivaltamaan, että liikkumiseen ei aina tarvita erillisiä liikuntapaikkoja vaan jo olemassa olevia rakenteita voidaan hyödyntää liikkumiseen.
Työyhteisöt tukevat työntekijöiden omaehtoista terveyttä edistävää liikuntaa. Kaupunginhallituksen hallintojaosto on päättänyt, että omaehtoiseen kulttuuri- ja liikuntatoiminnan tukemiseen voidaan käyttää vuonna 2009 korkeintaan 200 euroa kaupungin työntekijää kohti. Tutkimuksissa on todettu liikunnan vaikuttavan työkyvyttömyyttä aiheuttavia sairauksia ehkäisevästi ja niiden hoitoa parantavasti (Aura ja Sahi) (1) Työpaikkaliikunnan hyvät käytännöt. Toim. Ossi Aura ja Timo Sahi. Edita 2006.).
Kuntalaisten hyvinvoinnin edistämisessä tulee huomioida eri ikäryhmille tarjottavien palveluiden erityistarpeet. Vaikuttavuutta voidaan aikaansaada oikein kohdennetuilla palveluilla.
Lasten ja nuorten hyvinvointipalvelut
Lasten ja lapsiperheiden hyvinvoinnin lisäämiseksi sosiaalitoimessa on tunnistettu tarve yhteistyön lisäämiseen. Lapsiperheissä esiintyy hyvinvointipuutteita, jotka vaativat useiden toimijoiden yhteisiä toimenpiteitä. Sosiaalitoimi onkin todennut, että vaikuttavuuden aikaansaaminen ei ole yksin sosiaalitoimen käsissä vaan edellyttää kaupungin sisällä hallintokuntien välistä yhteistyötä.
Lasten- ja äitiysneuvolatoimintaan panostamalla ja toimintaprosessia sekä yhteistyötä tehostamalla on pystytty lisäämään varhaista puuttumista esimerkiksi eri asuinalueilla toteutetuilla hankkeilla. Varhaisella puuttumisella on positiivinen vaikutus esimerkiksi lasten huostaanottojen ja perheväkivallan vähenemiseen.
Neuvolatoimintaa sekä koulu- ja opiskeluterveydenhuoltoa koskevan asetuksen on määrä tulla voimaan 1.7.2009. Asetuksen tarkoituksena on parantaa lasten, nuorten ja heidän perheidensä ehkäisevien terveyspalvelujen suunnitelmallista, tasoltaan yhtenäistä ja väestön tarpeen huomioon ottavaa tasavertaista toteuttamista. Asetuksella pyritään ohjaamaan kuntia ja terveyskeskuksia nykyistä velvoittavampaan ehkäisevään työhön. Turussa asetuksen vaatimien tasojen toteuttaminen saattaa edellyttää jatkossa lisää resursseja ehkäisevään toimintaan.
Nuorisotoimen toiminta tähtää lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseen. Nuorisotoimi toteuttaa toiminta-ajatustaan vahvasti kumppanuuksien kautta. Lasten ja nuorten osallisuus- ja vaikutusmahdollisuuksia sekä koulutuksen ja työelämän valmiuksia pyritään parantamaan. Lisäksi lasten ja nuorten aktiivista vapaa-ajan toimintaa tuetaan. Toiminnan onnistumista mitataan muun muassa iltapäivätoiminnan, nuorisotilojen sekä leirialueiden asiakastyytyväisyyskyselyillä.
Opetustoimessa ennaltaehkäisevään toimintaan on panostettu lisäämällä resursseja ja yhteistyötä kouluterveydenhuollon kanssa. Opetustoimen tilinpäätöstietojen mukaan oppilas- ja opiskelijahuollon tilanne on parantunut. Parannusta on tuonut koulukuraattorien ja koulupsykologien määrän lisääminen vuonna 2008. Opetuslautakunta päätti 7.5.2008 täyttää kaupunginhallituksen 22.4.2008 perustamat kolme koulupsykologin tointa, psykologin toimen, koulukuraattorin toimen sekä erityisopettajan viran. Lisäksi opetustoimen tavoitteista opetusryhmien pienentäminen, oppilaiden tukitoimien uudelleen suuntaaminen sekä oppilashuoltopalvelujen lisääminen edistävät oppilaiden kokonaisvaltaisen elämänhallinnan toteutumista.
Ennaltaehkäisevien palveluiden vaikuttavuuden aikaansaamiseksi hallintokuntien ja muiden toimijoiden yhteistyöhön tulee panostaa entistä voimakkaammin.
Ennaltaehkäisevät vanhuspalvelut
Ehkäisevän vanhustyön palveluiden tavoitteiksi on asetettu aktiivisen kansalaisuuden turvaaminen sekä yksinäisyyden ja sairastavuuden ehkäisy toimintakykyä ylläpitävin keinoin. Lisäksi tavoitteeksi on asetettu palveluohjauksen lisääminen ja poikkihallinnollinen yhteistyö sekä yhteistyö kolmannen sektorin kanssa.
Ikääntyneiden ennaltaehkäisevien palveluiden tarpeen arviointi vaatii selvityksen asiakkaiden toimintakykyä ylläpitävistä toimista. Fyysisen toimintakyvyn ylläpitämiseksi terveystoimen fysioterapia ja liikuntatoimi ovat kehittäneet hoito- ja palvelupolkuja, joilla ikäihmisten toimintakykyä voidaan ylläpitää ja kehittää. Lisäksi tuetaan ikäihmisten omaehtoista fyysistä toimintakykyä parantavaa tai ylläpitävää liikkumista omassa asuinympäristössä. Toimintakyvyn parantamista edistetään kehittämällä liikuntaa mahdollistavia ulkoilureittejä, parantamalla asuinalueiden esteettömyyttä, sijoittamalla liikuntareittien varrelle sopiviin kohtiin levähdyspaikkoja sekä lisäämällä jalkakäytävien turvallisuutta.
Tieteellisen näytön lisääntyessä liikunnan vaikutuksista terveyteen ja toimintakykyyn on liikunnan asemaa ja merkitystä yhteiskunnassa perusteltu yhä voimakkaammin terveysargumenteilla. Iäkkäiden ihmisten osalta liikunnan harrastaminen on yhteydessä terveyden parantumiseen ja toimintakyvyn ylläpitoon. Fyysisen aktiivisuuden ja liikuntaharrastuksen on todettu parantavan iäkkäiden henkilöiden liikkumiskykyä ja päivittäistä toimintakykyä (Hirvensalo Mirja) (2) Liikuntaharrastus iäkkäänä. Mirja Hirvensalo. Jyväskylän yliopisto 2002.). Liikuntatoimen vanhusväestölle suunnatut toimenpiteet liittyvät konkreettisesti terveyden edistämiseen ja sairauksien ennaltaehkäisyyn.
Peruspalvelulautakunta on 8.4.2009 § 188 päättänyt esittää kaupunginhallitukselle ja edelleen kaupunginvaltuustolle Turun ikääntymispoliittisen strategian vuosille 2009 - 2012. Ikääntymispoliittisen strategian tavoitteena on ehkäisevän vanhustyön palveluilla turvata ikäihmisten aktiivisuus ja ehkäistä yksinäisyyttä. Näiden palveluiden avulla vähennetään sairastuvuutta yhdessä järjestöjen ja kolmannen sektorin kanssa. Ehkäisevän vanhustyön palveluiden toteuttajiksi on määritelty sosiaali- ja terveystoimen vanhuspalvelut, kaupunkisuunnittelu, joukkoliikennetoimisto, liikuntapalvelukeskus, kulttuuritoimi, oppilaitokset ja kolmas sektori.
Ikääntymispoliittinen strategia painottaa palvelurakenteen kehittämistä nykyistä avohoitopainotteisemmaksi. Palvelurakenteen muutoksen myötä tavoitteena on kohdentaa aikaan saatavat säästöt lisäresursseina kotihoidon ja ehkäisevän vanhustyön vaikuttavuuden parantamiseen. Muihin suuriin kaupunkeihin verrattuna Turussa on suhteellisesti enemmän 85 vuotta täyttäneitä. Suurinta määrällistä kasvua odotetaan 65 - 74 -vuotiaiden ikäryhmässä. Osana ennaltaehkäisevää toimintaa jatketaan kotikäyntejä 80-vuotiaille turkulaisille kotona asuville. Uutena ennaltaehkäisevänä toimintana strategiassa ehdotetaan riskikartoitusta kaikille 75-vuotiaille terveydenhuollon palveluja käyttäville turkulaisille.
Turussa toimii kolme kaikille joukkoliikenteen käyttäjille avointa palvelulinjaa. Palvelulinjojen reitit ja aikataulut on suunniteltu erityisesti ikääntyneiden ihmisten tarpeet huomioon ottaen. Joukkoliikennetoimiston tekemän kyselyn perusteella palvelulinjoilla on vakiintunut käyttäjäkunta, joka on erittäin tyytyväinen nykyiseen palveluun. Joukkoliikenteen tarjoamat palvelut ovat kattavasti kaupunkilaisten hyödynnettävissä, sillä noin 65 prosenttia asuu palvelulinjojen välittömässä läheisyydessä.
Palvelulinjojen kustannuksista vain neljäsosa saadaan katettua lipputuloilla, mikä on vähän verrattuna normaaliin paikallisliikenteeseen. Matkustajien ikäjakauma huomioiden palvelulinjan kustannuksia on verrattu myös sosiaalikeskuksen korvaamien, yksilökuljetuksena tuotettujen, lakisääteisten kuljetuspalvelumatkojen keskimääräisiin kustannuksiin. Palvelulinjalla tuotetun henkilömatkan keskimääräinen 2,63 euron nettokustannus on vain noin kuudesosa kuljetuspalvelumatkan hinnasta.
Ikääntymispoliittisen strategian käytännön toteuttaminen vaatii eri toimijoiden välistä yhteistyötä ja riittävää resursointia kasvavan vanhusväestön palveluiden varmistamiseksi.
2.4 Johtopäätökset
Kuntastrategioissa hyvinvointiin ja terveyden edistämiseen liittyvät tavoitteet on määritelty yleisellä tasolla. Tällöin toiminnasta ja niihin kohdennettavista resursseista päättäminen on hankalaa ja tavoitteiden ohjaavuus jää vähäiseksi.
Kuntien talousarvioissa korostetaan hyvinvointia ja terveyden edistämistä sekä ehkäisevään toimintaan panostamista. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen sekä ehkäisevään toimintaan suunnattujen resurssien vaikutuksista ei kuitenkaan ole vielä näyttöä. Hyvinvoinnin ja ennaltaehkäisevän työn tulee tapahtua poikkihallinnollisena yhteistyönä ja se vaatii toimiakseen myös koordinointia ja seurantaa (Uusitalo ym.) (3) Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen kuntien suunnittelu- ja seuranta-asiakirjoissa. Uusitalo Minna, Ståhl Timo, Perttilä Kerttu ja Rimpelä Matti. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/07.). Perusterveydenhuollon palveluiden lisäksi kulttuuri-, liikunta- ja vapaa-ajan- sekä koulutus- ja nuorisopalveluilla on hyvinvointia ja terveyttä edistäviä sekä ennaltaehkäisevää työtä tukevia toimia. Turun kaupungissa yhtenä yhteistyömuotona ovat esimerkiksi liikuntatoimen antamat kaavalausunnot, joissa kiinnitetään erityistä huomiota lähiliikunnan mahdollistamiseen alueilla. Lisäksi liikuntatoimi pyrkii kaavayhteistyöllä vaikuttamaan muun muassa kevyen liikenteen yhteyksiin.
Suuressa osassa kuntia ympäristötoimi on laatinut kestävän kehityksen ohjelman, minkä vuoksi ohjelmat ovat pitkälti painottuneet ympäristönäkökulmaan (Routala) (4) Kestävän kehityksen tulkinnat Suomen kunnissa -paikallisagendaohjelmien sisältöanalyysi. Routala Mikko. Helsingin yliopisto, maantieteenlaitos, 2001.). Asioiden valmistelu vaatii kuitenkin eri tahojen vuoropuhelua ja monipuolista valmistelua aivan uusienkin asioiden huomioimiseksi kestävän kehityksen näkökulmasta. Esimerkiksi Turussa valtuustokauden 2009 - 2012 ympäristöohjelman valmisteluun esitetyssä työryhmän kokoonpanossa korostuu ympäristötoimen sektorin osuus.
Turun kaupungin tarkastuslautakunnan julkaisussa Turun sosiaali- ja terveystoimen kustannushallinta (Tlk 25.3.2008) todetaan, että toiminnan tasolla ennaltaehkäisevän työn tärkeys on tiedostettu ja ennaltaehkäisy asetettu tavoitteeksi. Ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä usein säästetään lyhytnäköisesti, kun hallintokuntien on pysyttävä talousarviossa. Kustannushallinnan kannalta on tarkoituksenmukaista, että ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin on tarpeeksi voimavaroja. Ennaltaehkäisevistä toimenpiteistä luopuminen riittämättömien voimavarojen vuoksi voi aiheuttaa moninkertaiset kustannukset tulevaisuudessa.
Ennaltaehkäisevän työn taloudellisen ja toiminnallisen merkittävyyden osoittaminen selkein luvuin on ongelmallista. Vaikuttavuuden mittaaminen on haasteellista ja edellyttää pitkäjänteistä tarkastelua. Terveydenedistäminen tuottaa perusterveydenhuollon ammattilaisten mukaan kustannussäästöjä vasta 10 - 15 vuoden tarkastelujaksolla. Ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin olisi pystyttävä panostamaan entistä enemmän sekä toteuttamaan toimenpiteitä yli hallintokuntarajojen ja yhteistyössä myös järjestöjen kanssa.
Hallintokuntien toimintatavat yhteistyöstä muiden toimijoiden kanssa vaihtelevat. Liikuntatoimessa tehdään paljon yhteistyötä eri järjestöjen kanssa, kun taas sosiaali- ja terveystoimessa on pääasiassa kyse ostopalveluilla hankittavista palveluista. Toimintamallia kolmannen sektorin toimijoiden kanssa tehtävään yhteistyöhön tulee hallintokunnissa edelleen kehittää. Palvelutuotannon toimintamalleja yhdenmukaistamalla voidaan kolmannen sektorin hyödyntämistä tehostaa.
Turun kaupungin palveluverkkoa kehitettäessä tulee huomioida muutosten aiheuttamat vaikutukset esimerkiksi joukkoliikenteen reitteihin ja kehittämissuunnitelmiin. Yhteistyö eri hallintokuntien välillä on tarpeellista, jotta esimerkiksi koulujen aloitusaikoja porrastamalla pystytään järjestämään riittävät linja-autovuorot ja tarjoamaan kuntalaisille riittävät palvelut. Aikatauluihin tulevat muutokset toteutetaan pääsääntöisesti kaksi kertaa vuodessa, joten ennakoinnin merkitys muutoksissa korostuu.
Hallintokuntien välinen yhteistyö kuntalaisten hyvinvoinnin edistämisessä on avainasemassa, jotta vältytään päällekkäisiltä toiminnoilta ja pystytään hyödyntämään jo olemassa olevaa osaamista.
Ennaltaehkäisevää toimintaa ja hallintokuntien välistä yhteistyötä tulee kaupungin toiminnassa painottaa. Varhainen puuttuminen ja ennaltaehkäisevä toiminta on kustannustehokkaampaa kuin jälkikäteinen korjaava toiminta.”
Liikuntatoimen johtopäätökset
Tarkastuslautakunta on arviointikertomuksessaan ottanut kantaa pitkällä tähtäimellä (+ 10 v. =>) sekä kaupunkilaisten hyvinvoinnin että kaupungin talouden kannalta ylivoimaisesti tärkeimpään asiaan eli ennaltaehkäisyn keskeiseen merkitykseen.
Tarkastuslautakunta on havainnut mm. liikuntatoimen erinomaiset ponnistelut ennaltaehkäisyn hyväksi. Se on myös todennut poikkihallinnollisen toimintatavan välttämättömyyden ennaltaehkäisevässä toteutuksessa mutta myös ne vakavat puutteet, jotka ovat tämän yhteistyön esteenä Turussa.
Kohdassa 3 tarkastuslautakunta kiinnittää huomionsa kaupungin työvoiman käytön suunnitteluun sekä tavoitetasojen määrittelyn ongelmiin.
Tarkastuslautakunta arvioi kriittisesti myös sitä, että työvoiman määrälle on asetettu hallintokuntakohtaiset raamit, joka menettely saattaa johtaa palvelujen ulkoistamiseen myös niissä tilanteissa, joissa olisi kustannustehokkaampaa tuottaa ko. palvelu ns. omana työnä.
Em. huomio onkin varsin tärkeä, sillä henkilöstön määrän hallintokunnan ulkopuolella tapahtuva määrittely johtaa käytäntöön, jossa hallintokunnalta viedään yksi keskeisen operatiivisen johtamisen väline.
Tämä puolestaan johtaa toisinaan epätarkoituksenmukaiseen ja epätaloudelliseen palvelutuotantoon. Erityisesti niillä hallintokunnilla, jotka säännöllisesti pysyvät annetussa talousarviossaan, on em. ulkopuolelta asetettu henkilöstömäärän raami sekä tarpeeton että haitallinen. Myös henkilöstön määrää arvioitaessa olisi pidettävä mielessä niiden toimintojen riittävä resurssointi, joilla parannetaan kaupungin ennaltaehkäiseviä palveluja.
Kohdassa 4 tarkastuslautakunta tarkastelee kaupungin taloutta.
Taloudesta puhuttaessa on syytä nostaa esiin hallintokuntien välinen pitkän aikavälin talouskehitys.
Yo. kaavio kertoo karua kieltään siitä, miten ennaltaehkäisyn tärkeää periaatetta on pantu käytäntöön Turun kaupungissa viimeisen 11 vuoden aikana. Terveystoimi, jonka menot muodostuvat pääosin korjaavista palveluista on kasvanut 96,8 % samaan aikaan kun ennaltaehkäiseviä palveluja tuottava liikuntatoimi on ainoana toimialana painunut miinukselle 24,1 % määrärahojen reaaliarvolla mitattuna.
Kohdassa 6.4. tarkastuslautakunta tarkastelee henkilöstön osaamisen johtamista.
Kaupunginvaltuuston vuonna 2005 hyväksymässä henkilöstöstrategiassa painopisteet ovat: johtaminen, osaaminen, henkilöstön saatavuus ja hyvinvointi sekä toimintatapa. Liikuntatoimi haluaa tässä yhteydessä nostaa esiin myös tässä kohdin ennaltaehkäisevän merkityksen henkilöstön hyvinvointia ja työkykyä arvioitaessa. Henkilöstön kannustaminen pitämään huolta omasta hyvinvoinnistaan on varsin puutteellista ja käytännöt ovat hyvin kirjavia eri hallintokunnissa. Tämä asia vaatisikin keskitetyn kaupunkitasoisen ohjelman, jota laatiessa kaupungin keskitetyn henkilöstöhallinnon sekä työterveyshuollon tulisi hyödyntää se osaaminen ja hyvät käytännöt, joita eri toimialoilla on.
Kohdassa 6.5. tarkastuslautakunta tarkastelee kaupungin avustustoimintaa ja ehdottaa keskitettyä toimipistettä ja kaikkien toimialojen avustusmenetelmien koordinointia. Tätä näkemystä liikuntatoimi tukee voimakkaasti ja odottaa keskushallinnon toimia asiassa.
Liikuntatoimen talouden osalta voidaan todeta, että liikuntalautakunta on pysynyt kaupunginvaltuuston päättämässä talousarviossa peräkkäin kahdeksan edellistä vuotta ja niin myös vuonna 2008. Tämä vakiintuneeksi tavaksi muodostunut talouden hallinta perustuu kehitysmyönteiseen työilmapiiriin, jatkuvaan toiminnan ja rakenteiden kehitystyöhön, henkilöstöresurssien joustavaan ja monipuoliseen osaamiseen perustuvaan käyttöön sekä liikuntalaitosten energiatehokkuuden pitkäjänteiseen parantamiseen.
Tarkastuslautakunnan arviointiraportti on jaettu liikuntalautakunnan jäsenille sähköisesti.
Ehdotus Liikuntalautakunta päättää antaa tarkastuslautakunnan arviointiraporttiin em. lausunnon, jonka avainkohdat ovat ennaltaehkäisevän toiminnan parempi resurssointi, poikkihallinnolliseen työtapaan kannustaminen, työvoiman käytön vapauttaminen talousarviossaan pysyvien toimialojen osalta, henkilöstön hyvinvointi ja avustustoiminnan kaupunkitasoinen koordinointi.