Ympäristöjuristi Nina Mattila 11.10.2024:

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 13.3.2023 § 49 asemakaavamuutoksen Pukkila 2.0. Kaavanmuutos mahdollistaa suojeltavaksi määrätyn tehdasrakennuksen tilalle nykyistä pienemmän uudisrakennuksen rakentamisen. Muodostettavalle palvelu-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueelle saa sijoittaa myös toimi- ja liikuntatiloja ja muita yhteiskäyttöä palvelevia toimintoja. Rakennusoikeutta osoitetaan yhteensä 2000 k-m², josta rakennuksen ensimmäiseen kerrokseen tulee sijoittaa Lasiteaukiolle avautuvia liiketiloja vähintään 300 k-m².

Hyväksymispäätöksestä valitti yksi yksityishenkilö, neljä järjestöä sekä Turun Museokeskus. Turun hallinto-oikeus jätti Turun museokeskuksen sekä kolmen järjestön valitukset tutkimatta, koska ne olivat saapuneet myöhässä. Hallinto-oikeus jätti yksityishenkilön tekemän valituksen tutkimatta siltä osin kuin siinä on vaadittu voimassa olevan asemakaavan Pukkila (19/2017) kumoamista ja täytäntöönpanon kieltämistä.

Turun hallinto-oikeus kumosi kaupunginvaltuuston päätöksen. Rakennuksen kuntoa ja käytettävyyttä koskien oli maanomistajan ja kaupungin toimesta teetetty selvityksiä asemakaavamuutosta varten. Maanomistaja oli toimittanut asbesti- ja haitta-ainekartoituksen, lääketieteen tohtorin lausunnon asbesti- ja haitta-ainekartoitukseen, arkkitehtitoimiston tekemän viitesuunnitelman, selvityksen massalaitoksen rakenteiden soveltuvuudesta käyttötarkoituksen muutokseen ja teknisen riskiarvion asumisterveyteen liittyen. Kaavoitus teetti rakenneteknisen kuntotutkimuksen ja tutkimuksen rakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisesta asuinkäyttöön. Museokeskus oli voimassa olevaa Pukkilan kaavaa varten tehnyt Pukkilan kaakelitehtaan dokumentoinnin. Museokeskus antoi Pukkilan 2.0 kaavamuutokseen liittyen kaksi lausuntoa, joissa todetaan muun muassa, että rakennuksen ominaispiirteiden säilyttäminen tarkoittaa rakennuksen julkisivujen ominaispiirteitä. Sisätiloja ei ole suojeltu. Mahdollisista suurista sisätilamuutoksista huolimatta rakennuksella tulee edelleen olemaan kulttuurihistoriallista arvoa. Esitettyä selvitystä kokonaisuutena arvioiden hallinto-oikeus katsoi, että rakennuksen suojeluarvoja ei ole menetetty, ja rakennus on vaadittavista korjaustoimenpiteistä huolimatta korjattavissa sen ominaispiirteitä vaalien ja kokonaisuuden luonne säilyttäen. Saadun selvityksen perusteella rakennus on korjattavissa ainakin käyttöön, jossa tiloissa oleskelu on epäsäännöllistä tai jaksottaista. Turun hallinto-oikeus totesi, että asemakaavamuutos, joka mahdollistaa massarakennuksen purkamisen, on yleiskaavan vastainen. Asemakaavaa laadittaessa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka nojalla massalaitoksen suojeluarvot olisi menetetty, tai että suojelu johtaisi maanomistajan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Kaavamuutos ei myöskään täytä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyä rakennetun ympäristön vaalimista ja erityisten arvojen hävittämisen kieltoa koskevaa sisältövaatimusta.

Kaupunki haki päätökseen valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta. KHO myönsi valitusluvan ja antoi asiassa ennakkopäätöksen. Ennakkopäätöksinä julkaistaan päätökset, joilla on merkitystä lain soveltamiselle muissa samanlaisissa tapauksissa tai joilla on muutoin yleistä merkitystä. KHO ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöstä. KHO:n mukaan hyväksytty yleiskaava voidaan jo ennen sen voimaan tuloa ottaa selvitysaineistona huomioon arvioitaessa voimassa olevan yleiskaavan merkitystä asemakaavamuutosta ohjaavana yleiskaavana. Korkein hallinto-oikeus viittaa oikeuskäytännössä vakiintuneeseen tulkintaan, jonka mukaan rakennussuojelu ratkaistaan joko suojelemalla rakennus asemakaavalla tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaisella suojelupäätöksellä (ks. esimerkiksi KHO 2002:73 ja KHO 2020:158). Yleiskaavalla ei siten ratkaista rakennuksen suojelua. Rakennuksen osoittaminen yleiskaavassa arvokkaaksi rakennukseksi asettaa kuitenkin erityisiä vaatimuksia rakennussuojelun edellytysten selvittämiselle asemakaavan yhteydessä. KHO toteaa, että nyt esillä olevan entistä tehdasaluetta koskevan asemakaavamuutoksen osalta selvitysvelvollisuutta korostaa lisäksi se, että rakennus on vastikään hyväksytyssä uudessa yleiskaavassa edelleen osoitettu arvokkaaksi rakennetun ympäristön kohteeksi. Selvitysvelvollisuuden kannalta on tosiasiallista merkitystä myös sillä, että ainoastaan kolme vuotta aikaisemmin hyväksytyssä asemakaavassa, joka käsitti entisen tehdasalueen pinta-alasta noin 15 hehtaaria, suojeltavien rakennusten kokonaiskerrosala muodostui lähes yksinomaan massalaitosrakennuksen kerrosalasta.

KHO katsoo, että asiassa saadun selvityksen perusteella massalaitosrakennuksen kulttuuri- ja rakennussuojeluarvot ovat edelleen olemassa. Rakennuksella on merkitystä ennen kaikkea Turun teollisuushistorian ja entisen kaakelitehtaan edustajana sekä Suomen vanhimpana teräsbetonirunkoisena rakennuksena. Rakennuksen keskeisenä suojeltavana arvona on rakennuksen hahmon säilyminen rakennushistoriallisena muistumana maisemakuvassa, mikä tarkoittaa erityisesti rakennuksen julkisivujen ominaispiirteiden säilyttämistä.

Massalaitosrakennuksen kuntoa koskevan selvitysaineiston mukaan rakennuksessa on asbestia ja PAH-yhdisteitä sisältäviä materiaaleja. Rakennuksen kantavien betonirakenteiden todetaan kuitenkin olevan koostumukseltaan ja mikrorakenteeltaan käyttökelpoisia. Tulevan käyttötarkoituksen kannalta merkittävimmät rajoittavat tekijät ovat ulkoseinärakenteessa olevat muottilaudat ja kantavan rungon heikko muunneltavuus ja sen rajoittamat tilaratkaisut. Rakennuksen todetaan vaativan erittäin laajan peruskorjauksen. Selvitysten perusteella rakennuksen riskirakenteiden purkaminen ja haitta-aineiden poistaminen on kuitenkin mahdollista, eivätkä niihin liittyvät korjaustyöt estä rakennuksen julkisivujen ominaispiirteiden säilyttämistä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan rakennettua ympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Tähän asemakaavan sisältövaatimukseen ja muuhun edellä lausuttuun nähden KHO toteaa, että massalaitosrakennuksen suojeluarvojen ja niiden säilymisen kannalta on keskeistä, onko rakennuksen julkisivu korjattavissa siten, että sen arvokkaat ominaispiirteet pystytään säilyttämään. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että asemakaavaa laadittaessa olisi tarkemmin selvitetty nimenomaan julkisivun korjaustarvetta ja näiden korjausten vaikutusta rakennuksen suojeluarvoihin. Turun museokeskus on rakennuksen kuntoselvityksistä huolimatta vastustanut rakennuksen purkamista. Tämän kannanoton voidaan tulkita tarkoittavan sitä, että rakennuksen julkisivuun kohdistuvilla korjaustoimenpiteillä ei olisi merkittävää heikentävää vaikutusta rakennuksen suojeluarvoihin. Rakennuksen julkisivun edellyttämillä välttämättömillä korjauksilla ei siten voida katsoa olevan olennaista vaikutusta rakennuksen hahmoon ja sen asemaan historiallisena maamerkkinä eikä näin ollen KHO:n mukaan myöskään ratkaisevaa merkitystä rakennuksen suojeluarvojen kannalta. Massalaitosrakennus on vaadittavista korjaustoimenpiteistä huolimatta korjattavissa sen ominaispiirteitä vaalien ja kokonaisuuden luonne säilyttäen. Rakennus on selvitysten mukaan korjattavissa ainakin sellaiseen käyttöön, jossa tiloissa oleskelu on epäsäännöllistä tai jaksottaista. Rakennuksen suojeluarvoja ei siten ole menetetty.

KHO toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettu kielto asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia rajoituksia tai kohtuutonta haittaa asemakaavan tavoitteisiin ja vaatimuksiin suhteutettuna on tullut ottaa huomioon laadittaessa alueella voimassa olevaa asemakaavaa. Alueella voimassa oleva asemakaava on koskenut pinta-alaltaan noin 15 hehtaarin suuruista aluetta ja asemakaavassa on osoitettu uutta rakennusoikeutta 155 000 kerrosneliömetriä asuinrakentamiseen pääosin saman maanomistajan omistamalle alueelle. Tämän kaavan laatimisen yhteydessä massalaitosrakennus, joka on pinta-alaltaan 6 350 kerrosneliömetriä, on merkitty suojeltavaksi. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymys siitä, onko voimassa olevan asemakaavan suojelumerkintä ollut maanomistajalle laissa tarkoitetulla tavalla kohtuullinen, ei tule tämän asian yhteydessä arvioitavaksi.

KHO:n mukaan asemakaavaa laadittaessa tulee sovittaa yhteen erilaisia tavoitteita ja arvoja, eikä näitä kaikkia voida aina ottaa täysimääräisesti huomioon. Kaupungilla on maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n nojalla oikeus painottaa kaavan erilaisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan punninnassa asianmukaisella painoarvolla huomioon. Korkein hallinto-oikeus toteaa tähän liittyen, ettei asemakaavamuutoksen tarvetta nyt esillä olevassa asiassa ole perusteltu tarpeella muuttaa maankäyttöä kaava-alueella tai suhteessa lähiympäristön maankäyttöön. Asemakaavamuutoksen perusteeksi ei siten ole esitetty sellaisia maankäytön muutoksen tarpeesta johtuvia syitä, jotka edellyttäisivät rakennuksen suojeluarvojen uudelleen arviointia.

Käsitellessään hallinto-oikeudelle annettavaa lausuntoa kaupunginhallitus päätti 16.11.2023 § 411, että kaupunkiympäristön palvelukokonaisuus ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että kiinteistöomistaja pitää nykyisellään suojellun massalaitosrakennuksen lain edellyttämässä kunnossa valitusprosessin aikana. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen seurauksena tontille jää voimaan asemakaava, jossa massalaitos on suojeltu.

Kiinteistön omistaja on näin ollen maankäyttö- ja rakennuslaissa kuvatulla tavalla velvollinen pitämään rakennuksen rakennusluvan ja asemakaavan mukaisessa kunnossa. Tämä tarkoittaa myös rakennuksen kunnostamista tarvittavalla tavalla. Rakennusvalvontaviranomainen voi tehostaa kunnostusmääräystä joko uhkasakolla tai uhalla, että kunnostustyöt teetetään velvoitetun eli yleensä näissä tapauksissa kiinteistön omistajan kustannuksella.

​Rakennusvalvonnassa ei ole tällä hetkellä vireillä rakennuksen kunnostamista koskevaa valvonta-asiaa. Massalaitoksen asemakaavan hyväksymisprosessin yhteydessä on kuitenkin tunnistettu, että rakennus on siinä määrin huonossa kunnossa, että rakennuksen suojeluarvojen säilyminen edellyttää rakennuksen kunnostustöitä. Kiinteistön omistaja on kesällä 2024 maalannut rakennuksen julkisivut.

Asemakaavaa koskevan valitusprosessin aikana kaupunkiympäristön palvelukokonaisuudessa on valmisteltu menettely Turussa sijaitsevien arvorakennusten kunnossapidon varmistamiseksi. Kaupunginhallitus on vahvistanut kyseisen menettelyn ja siihen liittyvien arvokkaiden rakennusten valintakriteerit päätöksellään 19.8.2024 § 6.​ Rakennusvalvonta käynnistää viipymättä kohteessa em. kaupunginhallituksen hyväksymän menettelyn, jossa arvioidaan, onko kohde niin merkittävä, että suojeluarvojen säilyminen pitää varmistaa viime kädessä kaupungin kustannuksella, vaikka rakennus ei olekaan kaupungin omistuksessa eikä hallinnassa. Samassa yhteydessä arvioidaan suojeluarvojen säilyttämiseksi tarpeelliset toimenpiteet, joista toki ensisijaisesti on vastuussa kiinteistön/rakennuksen omistaja.

KHO on todennut, että massalaitosrakennuksen suojeluarvojen ja niiden säilymisen kannalta on keskeistä rakennuksen julkisivujen korjaaminen siten, että rakennuksen arvokkaat ominaispiirteet pystytään säilyttämään. Kiinteistön omistajalta pyydetään selvitystä siitä, mihin toimenpiteisiin se on ryhtymässä näiden keskeisten suojeluarvojen säilyttämiseksi. Samalla arvioidaan kohteeseen jo tehdyt selvitykset ja niissä mahdollisesti esitettyjen kunnostustoimenpiteiden riittävyys. Mikäli rakennus arvioidaan kaupunginhallituksen hyväksymän toimintamallin tarkoittamalla tavalla arvokkaaksi rakennukseksi, kiinteistön omistajalta edellytetään myös selvitystä rakennuksen suojeltavien arvojen edellyttämien toimenpiteiden kustannuksista. Kustannusarvion saamisen jälkeen tuodaan kaupunginhallitukselle ratkaistavaksi, onko kyseessä sellainen kohde, jonka suojeluarvojen säilyminen on syytä varmistaa viime kädessä kaupungin kustannuksella. Tässä tapauksessa toteutuneet kustannukset peritään takaisin kiinteistön omistajalta.

Oheismateriaali 1​Korkeimman hallinto-oikeuden päätös

Oheismateriaali 2​Turun hallinto-oikeuden päätös

Kaupunkiympäristöjohtaja Christina Hovi:

Ehdotus​Kaupunkiympäristölautakunta päättää merkitä asian tiedoksi.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.