Konsernihallinto, lakipalvelut, ympäristöjuristi Jenna Härkönen 15.1.2024:

Kuvaus asiasta

Asunto-osakeyhtiö on hakenut poikkeamispäätöstä rivitalon rakentamiselle Mälikkälän kaupunginosaan ennestään rakentamattomalle tontille. Poikkeamishakemus koski seitsemänasuntoisen rivitalon uudisrakentamista sekä 14 autopaikan toteuttamista siten, että autopaikoista puolet sijoitetaan tontin pohjoisosaan ja puolet asuntojen yhteyteen. Poikkeamishakemusta esitettiin myönnettäväksi ehdollisena siten, että asuntoja saa toteuttaa enintään kuusi kappaletta tai autopaikkoja saa toteuttaa yhden kutakin asuntoa kohden. Toisen ehdoista olisi toteuduttava. Kaupunkiympäristölautakunta päätti 31.10.2023 § 359 panna asian pöydälle.

Kaupunkiympäristölautakunta päätti 14.11.2023 § 374 myöntää hakemuksen mukaiset poikkeukset ehdolla, että autopaikkoja voi olla enintään 12 kappaletta. Lautakunnan päätös asiassa syntyi äänestyksen perusteella, äänin 9-4. Päätökseksi tulleen muutosehdotuksen perusteluina on todettu seuraavaa:

"Turussa on vähänlaisesti uusia rivitalokohteita tai -kaavoja vireillä. Rivitaloille on kuitenkin kysyntää. Hakemuksen mukainen suunnitelma vastaa kaupungin asettamiin pientalorakentamisen tavoitteisiin. Kohde on oletettavasti houkutteleva asuinpaikka, koska se sijaitsee luonnonläheisellä ja rauhallisella asuinalueella ja toisaalta lähellä Länsikeskuksen ja keskustan palveluja. On näistä syistä tarkoituksenmukaista, että poikkeamisessa sallitaan hakemuksen mukaiset 7 asuntoa. Tämä ei vaaranna asumisviihtyisyyttä. Autopaikkojen osalta on perusteltua sallia 12 autopaikkaa, perustuen niiden kysyntään vastaavanlaisissa kohteissa. Autopaikkojen määrä ei vaikuta kohteen asumisviihtyisyyteen tavalla, joka estäisi poikkeamisluvan myöntämisen."

Kaksi rakennuspaikan naapuria ovat valittaneet lautakunnan päätöksestä yhteisellä valituksella Turun hallinto-oikeuteen. Valituksessa on vaadittu lautakunnan päätöksen kumoamista maankäyttö- ja rakennuslain, maankäyttö- ja rakennusasetuksen sekä perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena. Lisäksi valittajat ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja katselmuksen järjestämistä rakennuspaikalla.

Turun hallinto-oikeus on pyytänyt kaupunkiympäristölautakunnan lausuntoa 5.2.2024 mennessä.

Lausunto

Turun kaupunkiympäristölautakunta palauttaa viitelähetteen asiakirjoineen ja liittää oheen pyydetyt asiakirjat sekä ilmoittaa lausuntonaan asiaan kunnioittavasti seuraavaa:

Kaavoitustilanne

Valituksen mukaan alueella voimassa oleva asemakaava on vanhentunut ja asia olisi pitänyt ratkaista asemakaavanmuutoksella.

Alueella on voimassa asemakaava, joka on tullut voimaan 20.12.1966. Turun kaupungissa on voimassa asemakaavoja eri vuosikymmeniltä ja osa niistä on hyvin vanhoja. Asemakaavan ikä ei suoraan kerro kaavan vanhentuneisuudesta. Maankäyttö- ja rakennuslain 60 §:n mukaisesti kunnan tulee seurata asemakaavojen ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin vanhentuneiden asemakaavojen uudistamiseksi. Sellaisen asemakaavan alueella, joka on ollut voimassa yli 13 vuotta ja joka merkittävältä osalta on edelleen toteuttamatta, rakennuslupaa ei saa myöntää sellaisen uuden rakennuksen rakentamiseen, jolla on alueiden käytön tai ympäristökuvan kannalta olennaista merkitystä, ennen kuin kunta on arvioinut asemakaavan ajanmukaisuuden.

Alueella voimassa oleva asemakaava on pääosin toteutunut. Tontilla tai sen ympäristössä ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, joiden johdosta asemakaavaa tulisi muuttaa. Näin ollen poikkeamispäätöksen kumoamiselle väitetyn asemakaavan vanhentuneisuuden vuoksi ei ole perusteita.

Poikkeamisen vähäisyys

Valituksessa on todettu, että myönnetty poikkeaminen rakennusalan ylityksestä ei ole vähäinen poikkeus. Valituksen mukaan asemakaavassa on merkitty rakennusala, jota ylitetään 31,5 %:a sekä ohjeellinen rakennusala, jota ylitetään yli 50 %:a.

Poikkeamispäätös on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n nojalla. Tästä on erotettava maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n mukainen vähäinen poikkeaminen rakennusluvan yhteydessä. Päätöksessä ei ole ollut kyse MRL 175 §:n mukaisesta vähäisen poikkeamisen myöntämisestä rakennusluvan yhteydessä, vaan MRL 171 §:n mukaisesta kunnan myöntämästä poikkeamisesta. Poikkeamispäätöksellä voidaan myöntää myös vähäistä suurempia poikkeuksia.

Poikkeaminen on myönnetty niin, että uudisrakennus on sallittu rakennettavaksi alueella voimassa olevan asemakaavan rakennusalasta poiketen noin 31,5 %:n verran rakennusalan ulkopuolelle. Asemakaavassa on merkitty myös ohjeellinen rakennusala, joka on kuitenkin asemakaavan yhteydessä jätetty vahvistamatta. Näin ollen ohjeellisen rakennusalan ylittämisestä ei ole tullut hakea poikkeusta eikä vahvistumatta jäänyt ohjeellinen rakennusala voi olla poikkeamisharkinnan perusteena.

Poikkeamisen oikeudelliset edellytykset

Valituksen mukaan poikkeaminen ei täytä poikkeamispäätöksen perusedellytyksiä, koska poikkeamiseen ei ole erityistä syytä. Edelleen valituksen mukaan poikkeamispäätös estää asemakaavoituksen toteutumisen ja myös aiheuttaa ympäristöhaittoja ottaen huomioon autopaikkamäärä, puistomaisuuden loppuminen, naapuritonttien maiseman katoaminen, rakennuspaikan ahtaus, kallioiden räjäyttely ja pohjavesiongelmat.

Valituksenalainen poikkeamispäätös koskee asemakaavan mukaista rakennusoikeuden ylitystä (ylitys noin 2,71 % asemakaavan mukaisesta rakennusoikeudesta) sekä rakennusalan ylitystä (rakennuksen pinta-alasta noin 31,5 %:a on rakennusalan ulkopuolella). Poikkeamispäätöksen hakijan perustelut poikkeamisille käyvät ilmi päätöksen liitteenä olevasta asemapiirroksesta sekä lautakunnan päätöksen perusteluista. Hakija on perustellut rakennusoikeuden ylitystä ylityksen vähäisyydellä. Rakennusalan ylitystä on perusteltu muun ohella tontin tarkoituksenmukaisemmalla hyödyntämisellä, jolloin rakennuksen pohjoispuolelle jää luonteva alue autopaikoille ja asuntojen oleskeluterassit avautuvat etelään. Edelleen hakijan perusteluiden mukaan rakennusalan ylityksestä huolimatta uudisrakennus jää etäälle olemassa olevista rakennuksista. Lautakunnan muutosehdotuksessa poikkeamista on perusteltu toisaalta rivitalojen kysynnällä ja toisaalta sillä, että uusia rivitalokohteita tai -kaavoja on kysyntään nähden vain vähän vireillä. Lisäksi poikkeamispäätöstä on perusteltu kaupungin asettamilla pientalorakentamisen tavoitteilla, joita poikkeamishakemuksen mukainen suunnitelma vastaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaan poikkeaminen voidaan myöntää vain erityisestä syystä. Erityisiä syitä ei ilmaista laissa, vaan niiden olemassaolo harkitaan tapauskohtaisesti. Poikkeamispäätöksen hakija on esittänyt hakemuksensa yhteydessä erityiset syyt poikkeamiselle ja myös lautakunta on arvioinut, että erityinen syy on olemassa. Näin ollen poikkeamispäätöksen myöntämättä jättämiselle erityisen syyn puuttumisen vuoksi ei ole ollut perusteita.

Alueella, johon poikkeamispäätöksen mukainen rakennuspaikka sijoittuu, on voimassa 20.12.1996 voimaan tullut asemakaava. Kyseisessä asemakaavassa ei ole määräyksiä autopaikkojen määrästä, jolloin autopaikkamitoitusta ohjaa voimassa oleva Turun kaupungin rakennusjärjestys. Poikkeamishakemuksen mukaan autopaikkoja toteutetaan kaksinkertainen määrä rakennusjärjestyksen mukaiseen määrään verrattuna. Rakennusjärjestyksessä ei ole nimenomaisesti määrätty autopaikkojen enimmäismäärästä eikä rakennusjärjestys estä toteuttamasta autopaikkoja vähimmäismäärää enemmän. Näin ollen autopaikkamäärästä ei ole haettu eikä siitä tulekaan hakea poikkeusta. Hakijan perusteluiden mukaan autopaikkoja toteutetaan rakennusjärjestyksessä vaadittua enemmän, koska uudisasunnot ovat suunnattu perheasunnoiksi ja nykypäivänä yhä useammalla taloudella on kaksi autoa. Hakijan mukaan riittävällä autopaikkamäärällä on myös pyritty siihen, että pysäköinti tapahtuu omalla tontilla kadunvarsipysäköinnin sijaan. Lautakunta on muutosehdotuksen perusteluissaan todennut, että autopaikkojen osalta on perusteltua sallia 12 autopaikkaa perustuen niiden kysyntään vastaavanlaisissa kohteissa. Edelleen perusteluiden mukaan autopaikkojen määrä ei vaikuta kohteen asumisviihtyisyyteen tavalla, joka estäisi poikkeamispäätöksen myöntämisen. Näin ollen, vaikka autopaikkamäärästä ei ole haettu poikkeamista, on vähimmäismäärän ylittämiselle kuitenkin esitetty perusteltu syy.

Valituksessa on viitattu korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen (KHO 2022:90) ja todettu, että ennakkopäätöksen perusteella rakennusalan ja rakennusoikeuden ylitys on laitonta. On kuitenkin huomattava, että kyseinen korkeimman hallinto-oikeuden päätös koski MRL 175 §:n mukaista rakennusluvan yhteydessä myönnettyä vähäistä poikkeamista. Korkein hallinto-oikeus totesi, että rakennusluvan yhteydessä myönnettävän poikkeamisen vähäisyyttä arvioitaessa oli otettava huomioon aikaisemmalla poikkeamispäätöksellä samasta ja muista seikoista myönnetyt poikkeamiset. Nyt myönnetyssä poikkeamispäätöksessä ei ole kyse MRL 175 §:n mukaisesta vähäisen poikkeamisen myöntämisestä rakennusluvan yhteydessä, vaan MRL 171 §:n mukaisesta kunnan myöntämästä poikkeamisesta. Näin ollen valituksessa viitattu korkeimman hallinto-oikeuden päätös ei ole suoraan vertailukelpoinen nyt käsillä olevan asian kanssa.

Valituksen mukaan poikkeaminen aiheuttaa MRL 171.2 §:n 1 kohdan mukaisesti haittaa asemakaavoitukselle. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa suurin poikkeaminen asemakaavasta on rakennusalan ylittäminen. Poikkeaminen voidaan myöntää, mikäli erityisen syyn olemassaolon lisäksi MRL 171 §:ssä säädetyt oikeudelliset edellytykset täyttyvät. Kunnalla on lähtökohtaisesti harkintavalta poikkeamisten myöntämisessä ja jokainen hakemus käsitellään erikseen rakennuspaikan ominaisuuksien ja esitetyn suunnitelman perusteella. Kaavoituksellisen haitan arviointi on yksittäistapauksellista ja kaavoituksellisiin edellytyksiin liittyy tarkoituksenmukaisuuden arvioinnin kaltaista harkintaa. Kyseessä olevassa tapauksessa on arvioitu, että poikkeamisen myöntämisen edellytykset täyttyvät, ja että uudisrakennuksen sijoittuminen osittain rakennusalan rajojen ulkopuolelle ei vaaranna MRL:n mukaiset sisältövaatimukset täyttävän kaavan laatimista. Näin ollen poikkeamispäätöksen myöntämättä jättämiselle väitetyn kaavoituksellisen haitan vuoksi ei ole ollut perusteita.

Valituksessa on viitattu MRL 171.2 §:n 4 kohtaan ja todettu, että myönnetty poikkeamispäätös aiheuttaa ympäristöhaittoja. Ympäristöhaittojen osalta valituksessa on mainittu muun ohella puistomaisuuden loppuminen, naapuritonttien maiseman katoaminen sekä kallioiden räjäyttely ja pohjavesiongelmat.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171.2 §:n 4 kohdan mukaan poikkeamista ei saa myöntää, jos se johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Hallituksen esityksen (HE 101/1998 vp) mukaan ”muut ympäristö- tai muut vaikutukset voivat liittyä moninaisiin vaikutuksiin, joita poikkeamisesta saattaa aiheutua. Esimerkiksi vähittäiskaupan suuryksikön toteuttamisella on katsottava olevan tällaista vaikutusta. Muut ympäristövaikutukset voivat liittyä esimerkiksi liikenteeseen, meluun, ympäristöpäästöihin ja muihin ympäristöhäiriöihin”. Lainsäännöksen sanamuodon mukaisesti poikkeamista ei saa myöntää, jos se aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Kyseisen poikkeamispäätöksen myöntämisedellytyksen osalta on siten arvioitava, aiheutuuko poikkeamisesta ympäristö- tai muita vaikutuksia, ja ovatko vaikutukset lainsäännöksen tarkoittamalla tavalla merkittäviä ja haitallisia.

Poikkeamispäätöksessä on kyse rivitalon uudisrakentamisesta asemakaavan mukaiselle rivitalojen korttelialueelle. Rakennuspaikkana oleva tontti on tällä hetkellä rakentamaton, joten rakentaminen väistämättä vaikuttaa naapurien maisemaan ja valituksessa esitetyin tavoin puistomaisuuden loppumiseen. On huomattava, että poikkeamispäätös on myönnetty ehdolla, että hakijan on rakennuslupavaiheessa esitettävä tontin mahdollinen aitaaminen ja maisemointi viereisiin tontteihin nähden. Rakennushankkeen koko ja laatu huomioon ottaen poikkeamisella ei voida katsoa olevan lainsäännöksen tarkoittamia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, vaikka naapurin maisema muuttuu uudisrakentamisen myötä.

Valituksessa on oltu huolissaan rakennuspaikalla tapahtuvasta kallion louhinnasta. Tässä yhteydessä valituksessa on todettu, että kaavoittajan tavoite on ollut säilyttää kallioalue rakentamattomana. Asemakaavassa on osoitettu tontilla rakentamiseen varattu rakennusala sekä muu pihamaa, joka asemakaavamääräyksen mukaan on istutettava ja hoidettava luonnonpuistona. Rakennusala sijoittuu kallioalueen ulkopuolelle, mikä osoittaa, että kallio on tarkoitettu säilytettäväksi. Asemakaavassa ei ole nimenomaista määräystä kallioalueen säilyttämisestä, koska kaava on aikakaudelta, jolloin kaavoihin ei ole sisällytetty erityisiä määräyksiä sellaisista ympäristöarvoista, joista nykyään on asemakaavoissa tarkemmat määräykset. Valituksentekijät ovat jo poikkeamispäätöksen hakuvaiheessa naapurien kuulemisen yhteydessä ilmaisseet huolensa kallion louhinnasta. Luvanhakija on naapurien kuulemisen yhteydessä antamassaan vastineessa todennut, että naapureiden rakennukset katselmoidaan ennen louhintaa ja varmistetaan, että räjäytystöistä ei aiheudu vahinkoa naapurin rakennuksille tai maalämpökaivoille. On huomattava, että poikkeamispäätös on myönnetty ehdolla, että hakijan on rakennuslupavaiheessa esitettävä tontin louhittavan kallioreunan käsittely. Poikkeamispäätöksellä ei ole tarkoituskaan ratkaista sitä, miten rakentaminen toteutetaan. Rakentamisen toteuttamiseen ja mahdolliseen kallion louhintaan liittyvät seikat tullaan tarkemmin ratkaisemaan rakennuslupavaiheessa. Näin ollen poikkeamispäätöksellä ei voida katsoa olevan tältäkään osin lainsäännöksen tarkoittamia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

Edellä esitetyin tavoin lain asettamat poikkeamispäätöksen myöntämisen edellytykset ovat täyttyneet ja poikkeaminen on voitu myöntää. Näin ollen valitus tulee hylätä.

Yhdenvertaisuuden toteutuminen

Valituksen mukaan poikkeamispäätös on perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

Päätöksellä ei millään tavalla oteta kantaa siihen, miten muita mahdollisia alueen kiinteistönomistajien lupahakemuksia tullaan käsittelemään, mikäli sellaisia tulee vireille. Jokainen hakemus käsitellään erikseen rakennuspaikan ominaisuuksien ja esitetyn suunnitelman perusteella. Myös mahdollisten poikkeusten myöntäminen arvioidaan tapauskohtaisesti. Poikkeamispäätöksen ei siten voida katsoa asettavan alueen asukkaita tai kiinteistön omistajia eriarvoiseen asemaan tai loukkaavan perustuslain yhdenvertaisuusperiaatetta.

Katselmuksen järjestäminen

Lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 48 §:n mukaan hallintotuomioistuin voi järjestää asian selvittämiseksi katselmuksen. Katselmuksessa tehdään havaintoja kiinteistöstä, maisemasta, rakennelmasta tai muusta sellaisesta kohteesta, jota ei hankaluudetta voida tuoda tuomioistuimeen.

Asian ratkaisemiseksi tarvittavat tosiseikat ilmenevät poikkeamispäätökseen liittyvistä asiakirjoista. Näin ollen katselmuksen pitäminen rakennuspaikalla ei ole tarpeen.

Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus

Lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 95 §:n mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Koska valitus tulee hylätä, myös oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee perusteettomana hylätä.

Oheismateriaali 1​Valituskirjelmä liitteineen​

Kaupunkiympäristöjohtaja Christina Hovi:

Ehdotus​Kaupunkiympäristölautakunta päättää antaa hallinto-oikeudelle edellä olevan lausunnon.

Samalla lautakunta päättää, että pöytäkirja tarkastetaan tämän asian osalta heti.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.