Ympäristöjuristi Nina Mattila 5.1.2024:

Asian tausta

Kaupunginvaltuusto on 13.02.2023 § 27 hyväksynyt Yleiskaava 2029:n. Uuden yleiskaavan päämääränä on Turun aseman, vetovoiman ja kilpailukyvyn vahvistaminen. Yleiskaava suuntaa kasvua pääasiassa keskustaan ja joukkoliikenteen pääreittien varsille. Kaupunki nosti vuonna 2017 yleiskaavan väestö- ja työpaikkatavoitetta, jotta tavoiteltavaa kasvua ja positiivista rakennemuutosta kyetään täysipainoisesti tukemaan. Turku tavoittelee 220 000 asukasta ja 115 000 työpaikkaa vuoteen 2029 mennessä.

Hyväksymispäätöksestä jätettiin viisi yksityishenkilöiden tekemää valitusta Turun hallinto-oikeuteen. Valituksissa vaadittiin kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista, täytäntöönpanokieltoa ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista. Turun hallinto-oikeus on hylännyt valitukset ja muut esitetyt vaatimukset.

Yleistä valitusperusteista ja hallinto-oikeuden toimivallasta

Hallinto-oikeus toteaa, että kuntalaissa säädettyjen valitusperusteiden mukaan, kaavapäätöksestä ei saa valittaa tarkoituksenmukaisuusperusteella. Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa muuttaa tehtyä kaavapäätöstä, vaan hallinto-oikeus arvioi ainoastaan valitun kaavaratkaisun lainmukaisuuden. Hallinto-oikeus ei voi muuttaa tai lisätä kaavamääräyksiä, mutta vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaavan muuttamista koskevan vaatimuksen on kuitenkin katsottu sisältävän vaihtoehtoisen vaatimuksen kaavapäätöksen kumoamisesta lainvastaisena.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset tavoitteet osaltaan ohjaavat kaavojen sisältövaatimuksia koskevien säännösten soveltamista yksittäisissä kaavaratkaisuissa. Ne eivät voi sellaisenaan olla välittömästi muutoksenhaun perustana. Näin ollen hallinto-oikeus on tutkinut tavoitesäännösten vastaisuuteen liittyvät valitusperusteet yleiskaavan sisältövaatimusten vastaisuutta koskevina valitusperusteina.

Vuorovaikutuksen toteutuminen

Hallinto-oikeuden mukaan vuorovaikutusmenettely on toteutunut riittävällä tavalla. Yleiskaavaehdotus on maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämin tavoin ollut nähtävillä sen jälkeen, kun korkeaa rakentamista ja Kupittaan siirtolapuutarha-alueen merkintää koskevat muutokset on tehty. Osallisilla on siten ollut mahdollisuus esittää mielipiteensä muutoksista ja niihin on myös annettu vastaus. Vuorovaikutusmenettelyssä osallisten esittämät mielipiteet ja viranomaisten antamat lausunnot muodostavat osan asian valmisteluaineistosta. Vuorovaikutusta koskevalla sääntelyllä ei kuitenkaan rajoiteta kunnan toimivaltaa päättää kaavan sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslain sekä muiden lakien asettamissa rajoissa. Päätös ei ole lainvastainen, sillä perusteella, ettei kaavan lopullinen sisältö ole kaikkien esitettyjen mielipiteiden mukainen. Laki ei edellytä kiinteistöjen omistajien kuulemista erikseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisen yleiskaavan on maankäyttö- ja rakennuslain 37 §:n mukaisesti hyväksynyt kaupunginvaltuusto. Valtuuston aikanaan tekemällä päätöksellä Turun keskusta-alueen osayleiskaavan laatimisesta ei ole merkitystä kaupunginhallituksen toimivallalle valmistella koko kaupungin yleiskaava valtuustolle hyväksyttäväksi.

Yleiskaavan laajuuteen ja liikenteeseen liittyvät valitusperusteet

Hallinto-oikeuden mukaan yleiskaavan liikennettä koskevissa selvityksissä on selvitetty kattavasti kaupungin liikenneverkkoa, sen ongelmakohtia ja yhteystarpeita. Tarkastelu on kohdistunut erityisesti myös joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen kehittämiseen kestävän liikkumisen ja kaupungin ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Tarkastelualue on pitänyt sisällään Hirvensalon suunnalta kaupunkialueen liikenneverkkoon tulevan liikenteen, ja yleiskaavatyössä on myös hyödynnetty samanaikaisesti laadittavana olleen Hirvensalon osayleiskaavan liikenneselvityksiä. Selvitykset ja vaikutusten arviointi pitävät sisällään myös ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset vaikutukset. Myös keskusta-alueen pysäköintiä on selvitetty. Hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavan liikennettä koskevat selvitykset ovat riittäviä yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioimiseksi.

Kaupunkiseudun liikenteellisiä kysymyksiä on ratkaistu jo maakuntakaavatasolla. Yhdyskuntarakennetta ja kestävää liikkumista koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet välittyvät kuntakaavoitukseen maakuntakaavan kautta. Yleiskaavassa kestävää liikkumista koskevia ratkaisuja ovat muun ohella siinä osoitetut joukkoliikenteen laatukäytävät ja pyöräilyn pääverkostot. Valituksenalaisen yleiskaavan laadinnassa on kaupungin sisällä tunnistettu keskusta-alueen ruuhkautuminen, ja kaavaratkaisuissa on otettu huomioon keskustan ja sitä ympäröivän tiiviin asumisen vyöhykkeiden liikenteen järjestäminen. Yleiskaavassa on voimassa olevaan yleiskaavaan nähden osoitettu myös pääkokoojaväylät sekä liikenneverkon kehitettävät kohteet.

Kaupunginhallitus on sille kuuluvan harkintavallan nojalla voinut todeta, ettei yleiskaava ole voimassa Hirvensalon alueella, koska samaan aikaan on ollut valmistumassa nyt jo lainvoimaiseksi tullut Hirvensalon osayleiskaava. Hirvensalon liikennemääriä on yleiskaavatasoisesti selvitetty ja Uittamonsilta on ratkaistu tuossa osayleiskaavassa. Hirvensalon suunnasta tulevat liikennevirrat yhdistyvät valituksenalaisessa yleiskaavassa osoitettuun pääväyläverkostoon, jonka osalta yleiskaavassa on osoitettu myös kehittämisen ja jatkosuunnittelun tarpeet tulevaisuudessa. Meluntorjunnan osalta yleiskaavaan on otettu melua koskeva yleismääräys, joka edellyttää tarkemman meluselvityksen laatimista suunniteltaessa melulle herkkiä toimintoja.

Selvitysten perusteella hallinto-oikeus arvioi, että yleiskaava edistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista. Myös maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla otettu huomioon yleiskaavan liikenteellisissä ratkaisuissa. Yleiskaavassa on sen ohjaustavoite ja tarkkuus huomioon ottaen riittävästi selvitetty ja otettu huomioon mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla.

Keskustatoimintojen alueeseen kohdistuvat valitusperusteet

Yleiskaavan 2029 valmistelun aikana on tehty selvitykset muun ohella keskustan kaupunkikuvasta, sen täydennysrakentamisen mahdollisuuksista ja korkean rakentamisen soveltuvuudesta. Hallinto-oikeuden mukaan tehdyt selvitykset ovat riittäviä yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioimiseksi. Keskustan aluevarausta koskeva kaavamääräys on aluevarausyleiskaavalle luonteenomaisesti yleispiirteinen. Myös yleiskaavan muissa kartoissa on keskustaa koskevia merkintöjä teemoittain. Sikäli kuin valituksessa on tarkoitettu, että C-alueelle ei tulisi rakentaa korkeaa rakentamista, hallinto-oikeus toteaa, että sallittavan lisärakentamisen tyyppi, kerroskorkeus ja soveltuvuus alueelle ratkaistaan lopullisesti asemakaavoituksen yhteydessä.

Yleiskaavan C-alue vastaa Vatselan alue mukaan lukien maakuntakaavan mukaista keskustatoimintojen aluetta. Kaavaselostuksen mukaan Vatselan alue on kaupunkirakenteellisesti ja liikenteellisesti yliopistojen alueeseen liittyvänä mielletty osaksi monimuotoista keskustatoimintojen aluetta. Helsinginkatu erottaa Vatselan alueen muista Nummen kaupunginosan osa-alueista. Hallinto-oikeus toteaa, että erilaisille käyttötarkoitusmerkinnöille on siten maankäytölliset perusteet, eikä Vatselan alueen C-merkintää siten voida pitää maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastaisena.

Korkean rakentamisen ohjaukseen liittyvät valitusperusteet

Yleiskaavan korkeaa rakentamista koskeva merkintä ohjaa korkeaa rakentamista selvityksen perusteella kaupunkirakenteellisesti ja kaupunkikuvallisesti parhaiten soveltuviin paikkoihin. Keskusta-alueelle tällaista ei ole osoitettu. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että yleiskaavassa olisi nimenomainen merkintä korkean rakentamisen sijoittumisesta. Keskusta-alueeseen kohdistuu kuitenkin useita kaavamerkintöjä, jotka edellyttävät muun ohella arvokkaiden rakennusten ominaispiirteiden säilyttämistä sekä maisemallisten ominaispiirteiden ja arvokkaiden rakennusten kaupunkikuvallisen aseman säilymisen huomioon ottamista. Yleiskaavassa on muun ohella merkitty historiallisiin arvorakennuksiin liittyviä näkemäsuuntia korkean rakentamisen selvityksen mukaisesti. Hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavassa on sen ohjaustavoite ja suunnittelutarkkuus huomioon ottaen selvitetty ja otettu tältä osin riittävästi huomioon rakennetun ympäristön ja maiseman vaaliminen.

Asuinalueita koskeviin kaavamerkintöihin liittyvät valitusperusteet

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavamerkintä A on alueen tarkempaa suunnittelua ohjaava aluevarausmerkintä, joka osoittaa alueen pääkäyttötarkoituksen. Sitä täydentävät yleiskaavan Asuminen-kartalla ympäristömuutoksia kuvaavat merkinnät. Näitä merkintöjä ja niihin liittyviä kaavamääräyksiä sovelletaan yhtäaikaisesti alueiden yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kaupungilla on harkintavaltaa sen suhteen, millaista maankäyttöä se haluaa alueelleen osoittaa. Kaupungin harkintavaltaan alueiden suunnittelussa kuuluu myös eri tasoisten kaavamerkintöjen käyttäminen, eikä yleiskaava siten ole lainvastainen, sillä perusteella, ettei A-alueiden asumismuotoja ole tarkemmin määritetty. Yleiskaavaa ei voida pitää tältä osin ohjaavuudeltaan epäselvänä.

Koroisten muuttuvaa maankäyttöä ja uutta asuinaluetta koskevat valitusperusteet

Valituksenalaisessa yleiskaavassa Koroisiin osoitettu A-alue on maakuntakaavan mukainen ja sijoittuu tiivistyvälle kestävän kaupunkirakenteen vyöhykkeelle. Yleiskaavassa on tunnistettu Koroisten maisemalliset ja luonnonarvot sekä ulkoiluun ja virkistykseen liittyvät arvot. Yleiskaavassa on näitä koskevia kaavamerkintöjä ja niihin liittyviä kaavamääräyksiä, jotka edellyttävät arvojen huomioon ottamista. Pelkästään se, että alue on osa valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta, ei tarkoita, että alueelle ei voitaisi osoittaa yleiskaavassa rakentamista, jos rakentamisessa otetaan huomioon maisemalliset arvot. Yleiskaavan voimaan tullessa siinä annetut ma-1-aluetta koskevat kaavamääräykset ohjaavat toiminnoiltaan muuttuvan alueen asemakaavoitusta. Koroisten luontoarvot on edellä todetusti tunnistettu ja ne sijoittuvat yleiskaavan MA-1-alueelle. Alueen luonnonarvot selvitetään kuitenkin tarkemmin aluetta asemakaavoitettaessa, jolloin myös ratkaistaan rakentamisen yksityiskohtainen sovittaminen luonnonarvoihin. Yleiskaava on sitä ohjaavan maakuntakaavan mukainen ja edistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista. Yleiskaavaratkaisussa on myös otettu riittävällä tavalla huomioon maiseman ja luonnonarvojen vaalimista sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset.

Kupittaan siirtolapuutarha-alueeseen kohdistuvat valitusperusteet

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavamerkintäasetuksen pohjalta on laadittu Yleiskaavamerkinnät ja -määräykset -opas (Opas 11), joka ei kuitenkaan ole oikeudellisesti sitova. Paikalliset tai kaavakohtaiset maankäytön suunnittelun tarpeet voivat edellyttää muidenkin merkintöjen käyttämistä. Yleiskaavassa nykyiseen siirtolapuutarha-alueeseen kohdistuva käyttötarkoitusmerkintä on yleispiirteinen ja se tarjoaa vaihtoehtoja alueen tulevan maankäytön yksityiskohtaiseen suunnittelemiseen muun ohella alueen avoimuuden lisäämiseksi ja yleisen virkistyskäytön mahdollistamiseksi. Alueen tarkempi käyttö ratkaistaan yksityiskohtaisessa suunnittelussa. Siltä osin kuin alueella sijaitsevia palstoja on voimassa olevan asemakaavan mukaisesti vuokrattu yksityisille, nämä alueet eivät ole käytettävissä yleiseen virkistykseen valituksissa mainitun jokaisen oikeuden nojalla. Kaavamerkintä RP/V ei ole valituksissa tarkoitetuilla perusteilla perustuslain tai maankäyttö- ja rakennuslain vastainen. Kupittaan siirtolapuutarha-alue on virkistysalueena kaupungin keskusta-alueella sijainniltaan ja käyttötarkoitukseltaan erityinen. Näin ollen ei ole myöskään tasapuolisen kohtelun vastaista, että toisaalla olevien siirtolapuutarha-alueiden merkintä on erilainen.

Rakennetun ympäristön suojelua koskeva selvitys ja suojelumerkintöihin kohdistuvat valitusperusteet

Hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaavan selvityksiä rakennetun ympäristön arvoista on yleiskaavan ohjaustavoite ja suunnittelutarkkuus huomioon ottaen pidettävä riittävinä. Niiden perusteella on mahdollista arvioida, täyttääkö yleiskaava sisältövaatimuksen rakennetun ympäristön vaalimisen huomioon ottamisesta. Valituksessa mainitut Herttuankulman kaarihalli ja Pukkilan massalaitos on asemakaavoissa suojeltuina merkitty yleiskaavakartalle. Yleiskaavan liiteluettelossa rakennuksia ei kuitenkaan ole mainittu, koska kohdeluettelot eivät sisällä kohteita, jotka on suojeltu asemakaavalla. Merenkulkuoppilaitoksen, Juhana Herttuan koulun sekä Österbladin tonttien rakennusten osalta hallinto-oikeus toteaa, että rakennusten suojelukysymykset ratkaistaan ensi sijassa asemakaavalla. Näin ollen nyt hyväksytty yleiskaava ei ole lainvastainen, sillä perusteella, että mainittuja rakennuksia ei ole listattu yleiskaavan liiteluetteloon. Valituksessa listattujen kohteiden erilaiselle kohtelulle on esitetty perusteet.

RKY-kohteet on merkitty yleiskaavaan ja luetteloitu sen liitteessä. Kaavamääräys edellyttää alueiden osalta muun ohella arvokkaiden rakennusten ja niiden kaupunkikuvallisen aseman säilymisen erityistä huomioon ottamista. RKY-inventointi tulee ilman yleiskaavaakin ottaa huomioon alueiden suunnittelussa ja muita toimenpiteitä kyseisille alueille suunniteltaessa. Edellä lausutun perusteella yleiskaavassa on sen ohjaustavoite ja tarkkuus huomioon ottaen riittävästi otettu huomioon rakennetun ympäristön vaaliminen, eikä yleiskaava ole myöskään maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastainen.

Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Oheismateriaali 1​Turun hallinto-oikeuden päätös 21.12.2023​

Kaupunkiympäristöjohtaja Christina Hovi:

Ehdotus​Kaupunkiympäristölautakunta merkitsee asian tiedoksi.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.