Konsernihallinto, lakipalvelut, ympäristölakimies Jenna Härkönen 5.12.2023:

Kuvaus asiasta

Kaupunkiympäristölautakunta on 10.10.2023 § 330 myöntänyt poikkeamisluvan loma-asunnon käyttötarkoituksen muutokselle ympärivuotiseen asumiseen sekä asunnon laajentamiselle kaksiasuntoiseksi. Lisäksi poikkeamispäätös on koskenut vierasmajan, venevajan ja laiturin rakentamista sekä vanhan loma-asunnon purkamista. Rakennuspaikka sijaitsee Satavassa rantavyöhykkeellä.

Kaksi rakennuspaikan naapuria valittivat lautakunnan päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen. Valituksessa vaaditaan lautakunnan päätöksen kumoamista sekä asian palauttamista lautakunnalle tai muulle toimivaltaiselle toimielimelle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi valittajat ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Turun hallinto-oikeus on pyytänyt kaupunkiympäristölautakunnan lausuntoa 21.12.2023 mennessä.

Lausunto

Turun kaupunkiympäristölautakunta palauttaa viitelähetteen asiakirjoineen ja liittää oheen pyydetyt asiakirjat sekä ilmoittaa lausuntonaan asiaan kunnioittavasti seuraavaa:

Kaavoitustilanne

Valituksen mukaan poikkeamispäätös perustuu virheellisesti Turun kaupunginvaltuuston hyväksymän Satava-Kakskerran osayleiskaavan määräyksiin, vaikka osayleiskaava ei ole vielä voimassa. Valituksessa on todettu, että kiinteistöön kohdistuu 4.11.1985 voimaan tullut Satava-Kakskerran oikeusvaikutukseton osayleiskaava, jolla ei lähtökohtaisesti ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan oikeusvaikutuksia. Tältä osin valituksessa on todettu, että oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan merkitys on toimia valtuuston kannanottona alueiden käyttämisestä kunnan sisäisessä päätöksenteossa.

Alueelle on hyväksytty Satava-Kakskerran osayleiskaava (osayleiskaavaehdotus hyväksytty kaupunginvaltuustossa 14.12.2020 § 217). Osayleiskaava ei ole ollut päätöksentekohetkellä lainvoimainen johtuen kaavan hyväksymispäätöksestä tehdyistä valituksista. Satava-Kakskerran osayleiskaavan tarkoituksena on ohjata Satava-Kakskerran alueella erityisluvin tapahtuvaa rakentamista asemakaavoitettavien alueiden ulkopuolisilla alueilla. Ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 171.2 §:n 1 kohdan mukaiset poikkeamisen edellytykset, on poikkeamisharkinnassa otettava huomioon myös tuleva kaavoitus, vaikka lainvoimaa vailla olevan osayleiskaavan määräyksestä ei nimenomaisesti voikaan hakea poikkeusta.

Valituksessa mainittu valtuustossa 4.11.1985 hyväksytty Satava-Kakskerran oikeusvaikutukseton osayleiskaava on laadittu ja hyväksytty MRL 45 §:n mukaisesti siten, ettei sillä ole maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuja oikeusvaikutuksia. Myös hyväksytyn Satava-Kakskerran osayleiskaavan kaavaselostuksessa on todettu, ettei valtuustossa 4.11.1985 hyväksytty osayleiskaava ole oikeusvaikutteinen, ja että se voidaan katsoa vanhentuneeksi. Näin ollen kyseinen oikeusvaikutukseton osayleiskaava ei ole voinut olla poikkeamislupaharkinnan perusteena.

Rakennusten etäisyys rantaviivasta

Valituksessa on viitattu rakennusjärjestyksen 14.2 §:ään ja todettu, että hakemuksen mukaisella rakentamisella pyritään tuomaan asuinrakennusta entistä lähemmäs rantaviivaa. Valituksen mukaan rakentaminen ei myöskään sovellu alueen maisemaan. Edelleen valituksessa on todettu, että alueen olosuhteet huomioiden asuinrakennuksen, vierasmajan ja venevajan sijoitus on maankäyttö- ja rakennuslain, hyväksytyn osayleiskaavan sekä rakennusjärjestyksen vastainen.

Turun kaupungin voimassa olevan rakennusjärjestyksen 14.2 §:n mukaan rakennuksen vähimmäisetäisyyteen keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta ja sijaintiin rakennuspaikalla vaikuttavat maaston muoto ja muut luonnonolosuhteet. Rakennuksen etäisyyden rantaviivasta tulee olla sellainen, että maiseman luonnonmukaisuus mahdollisuuksien mukaan säilyy, kuitenkin vähintään 50 metriä, ellei edellä olevasta vaatimuksesta muuta johdu.

Asuinrakennukseksi muutettavan rakennuksen laajennusosa sijoittuu poikkeamishakemuksen mukaisesti noin 35 metrin etäisyydelle rantaviivasta. Tältä osin poikkeamisen myöntämisedellytysten voidaan katsoa olevan olemassa, koska kyseessä on olemassa olevan rakennuksen laajennus eikä laajennusosa sijoitu huomattavasti vanhaa rakennusta lähemmäs rannasta. Päätöksen liitteenä olevan asemapiirroksen perusteella puustoa rannan ja laajennusosan välissä säilytetään. Lisäksi hakija on jo naapurin muistutukseen antamassaan vastineessa perustellut, että läpinäkyvä yhdyskäytäväkatos ei muodosta rakennuksille julkisivua ja porrastettuna rakennusosat eivät muodosta yhtenäistä pitkää julkisivua merelle päin, vaan ottavat huomioon maaston ominaispiirteet, muodot ja korkeusaseman. Näin ollen, vaikka laajennusosa sijoittuu alle 50 metrin päähän rantaviivasta, maiseman luonnonmukaisuuden voidaan katsoa säilyvän riittävällä tavalla poikkeamisesta huolimatta. Lisäksi on huomattava, että esimerkiksi myös rakennuspaikan länsipuolisella kiinteistöllä on poikkeamisluvalla myönnetty asuinrakennuksen rakentaminen alle 50 metrin (noin 17,5 metrin) päähän rantaviivasta. Tälläkin perusteella voidaan katsoa, että poikkeamishakemuksen mukainen rakentaminen soveltuu ympäristöönsä ja maisemaan.

Poikkeamislupahakemuksen mukaisesti rakennuspaikalta puretaan olemassa oleva 40 k-m² suuruinen loma-asunto ja sen tilalle lähes samaan paikkaan rakennetaan vierasmaja. Koska uudisrakentaminen sijoittuu miltei vanhan rakennuksen paikalle, ei sijoitusta voida tältäkään osin pitää maisemaan sopimattomana. Venevajan osalta on todettava, että rakennusjärjestyksen 14 §:n mukaisesti venevajan saa rakentaa lähemmäs rantaa edellyttäen, että vaja soveltuu ympäristöön.

Rakentamisen määrä asuinrakennuksen osalta

Valituksen mukaan poikkeamispäätös on Turun kaupungin rakennusjärjestyksen 13 §:n vastainen, koska rakennusjärjestys sallii ranta-alueella vain yksiasuntoisen asuinrakennuksen. Edelleen valituksessa on todettu, että hyväksytyn Satava-Kakskerran osayleiskaavan rakennuspaikkaa koskeva määräys (RA-1) sallii vain yhden yksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamisen. Valituksen mukaan poikkeamispäätöksen mukainen rakentaminen tarkoittaa käytännössä kahden erillisen asuinrakennuksen tai kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamista, mikä on sekä rakennusjärjestyksen että osayleiskaavan vastaista.

Turun kaupungin rakennusjärjestyksen 13 §:n mukaan rantaan rajoittuvalla rakennuspaikalla ympärivuotiseen asumiseen osoitetun asuinrakennuksen kerrosala saa olla enintään 300 k-m². Kyseisessä pykälässä määrätään rantaan rajoittuvalle rakennuspaikalle rakennettavan asuinrakennuksen enimmäiskerrosalasta, mutta ei rakennukseen sijoittuvien asuntojen määrästä eikä tältä osin määräyksestä ole tullut hakea poikkeusta. Sen sijaan hyväksytyssä osayleiskaavassa loma-asuntoalueella asuntojen lukumäärä on rajattu kahteen, mikä on myös todettu valituksenalaisen päätöksen perusteluissa. Koska osayleiskaava ei ole ollut päätöksentekohetkellä lainvoimainen, ei osayleiskaavan mukaisesta asuntojen lukumäärästä ole tullut nimenomaisesti hakea poikkeusta. Kuten poikkeamispäätöksestä ja sen perusteluista käy ilmi, hankkeessa on kyse olemassa olevan asunnon laajennuksesta siten, että laajennusosa yhdistyy olemassa olevaan rakennukseen yhdyskäytäväkatoksella. Rakennuksella tulee olemaan vain yksi rakennustunnus. Siten hankkeessa ei ole ollut kyse kahden erillisen asuinrakennuksen rakentamisesta, vaan olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta kaksiasuntoiseksi, mikä on myös poikkeamispäätöksen perusteluissa todettu. Päätös ei ole ollut tältä osin valituksessa esitetyin tavoin lainvastainen.

Rakentamisen määrä talousrakennusten osalta

Valituksen mukaan poikkeamispäätös on lainvastainen silläkin perusteella, että rakennusjärjestyksen 13 § ja osayleiskaava sallivat ainoastaan kolme talousrakennusta. Valituksessa on myös kyseenalaistettu laajennuksen yhteyteen rakennettavan autokatoksen koko ja rakennustapa.

Poikkeamispäätöksen kohteena olevalla rakennuspaikalla sijaitsee ennestään 151 k-m² suuruinen vapaa-ajan asunto, 40 k-m² suuruinen vapaa-ajan asunto, 27 k-m² suuruinen saunarakennus sekä rakennustunnukseton 16 k-m² suuruinen saunarakennus. Toinen loma-asunnoista puretaan vierasmajan uudisrakentamisen alta ja rantaan rakennetaan venevaja. Poikkeamispäätöksen liitteenä olevan asemapiirroksen mukaan asuinrakennuksen laajennusosan viereen toteutetaan autokatos. Turun kaupungin rakennusjärjestyksen 9 §:n mukaisesti enintään kahdelle autolle tarkoitetut autokatokset, jotka ovat kevytrakenteisia ja seiniltään vähintään 30 %:a avonaisia, ja joissa aukkojen pinta-ala on vähintään 10 %:a lattia-alasta, tulkitaan rakennelmiksi eikä niiden alaa lasketa rakennuspaikan rakennusoikeuteen. Autokatoksen osalta asemapiirroksessa on erikseen mainittu, että kyseinen autokatos on tarkoitettu kahdelle autolle ja se on avoin.

Turun kaupungin rakennusjärjestyksen 14 §:ssä sallitaan venevajan rakentaminen, mikäli se soveltuu ympäristöön. Poikkeamispäätöksessä on katsottu, että venevaja soveltuu ympäristöönsä ja näin ollen venevaja on sallittu rakennettavaksi lähemmäs rantaa. Lisäksi on huomattava, että rakennusjärjestyksen 9 §:ää sovelletaan autokatosten lisäksi myös muihin avoimiin tiloihin ja katoksiin, tässä tapauksessa kyseiseen venevajaan. Mikäli venevajan katsotaan muodostavan kerrosalaa ja sen katsotaan olevan talousrakennus, tilalla tulee sijaitsemaan yhteensä neljä talousrakennusta. Talousrakennusten määrä johtuu osittain tilalla jo olemassa olevasta rakennuskannasta. Tältä osin päätöksessä ei ole nimenomaisesti myönnetty poikkeusta rakennusjärjestyksen 13 §:n mukaisesta talousrakennusten lukumäärästä ja niille varatusta kokonaisalasta. Hakemuksen mukaisen rakentamisen myötä rakennusjärjestyksen 13 §:ssä talousrakennuksille osoitettu enimmäiskerrosala ylittyy 16 k-m²:llä, jos venevaja lasketaan rakennuspaikan rakennusoikeuteen. Ottaen huomioon tilan suuri koko ja se, että osa talousrakennuksista sijaitsee tilalla jo ennestään, voidaan 16 k-m²:n ylitystä pitää kokonaisuutena arvioiden vähäisenä. Tältä osin poikkeaminen voitaisiin myöntää vähäisenä poikkeuksena rakennusluvan yhteydessä MRL 175 §:n mukaisesti. On huomattava, että rakennettava kerrosala ja talousrakennusten lukumäärä käy ilmi päätöksestä ja sen perusteluista. Mikäli hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että kyseessä on poikkeus, joka olisi tullut käsitellä poikkeamispäätöksen yhteydessä, voi hallinto-oikeus kumota lautakunnan päätöksen ainoastaan tältä osin.

Uuden rakennuspaikan muodostuminen

Valituksen useassa kohdassa on todettu, että poikkeamispäätöksen mukaisen rakentamisen myötä luodaan uusi rakennuspaikka rantavyöhykkeellä. Kyseistä väitettä on valituksessa perusteltu sillä, että laajennus on erillään olemassa olevasta päärakennuksesta. Tämä ei kuitenkaan pidä paikkansa, sillä kuten poikkeamispäätöksen perusteluista ja päätöksen liitteenä olevasta asemapiirroksesta käy ilmi, kyseessä on olemassa olevan asuinrakennuksen laajennus kaksiasuntoiseksi ja rakennuksella tulee olemaan vain yksi rakennustunnus. Lisäksi hakija on jo naapurin muistutukseen antamassaan vastineessa todennut, että poikkeamisluvalla ei haeta uuden rakennuspaikan muodostamista eikä hakijan tarkoituksena ole jakaa kiinteistöä kahdeksi erilliseksi kiinteistöksi. Tilan lohkomista kahdeksi erilliseksi kiinteistöksi ei ole vireillä. Valittajien väite kahden rakennuspaikan muodostamisesta perustuu ainoastaan valittajien oletukseen.

Valituksessa esitetyt muut poikkeamispäätöksen virheellisyydet

Valituksessa on todettu, että poikkeamispäätöksellä on luotu kiinteistölle uusi rakennuspaikka, kun vanhan loma-asunnon paikalle rakennetaan vierasmaja. Valituksessa on perusteltu tätä sillä, että kyseistä rakennuspaikkaa ei ole olemassa, koska se on käytetty valittajan kiinteistöllä XXXXX toteutettuun rakentamiseen.

Selvyyden vuoksi on todettava, että poikkeamispäätöksen kohteena olevalla kiinteistöllä on yksi olemassa oleva rakennuspaikka. Poikkeamispäätöksellä ei muodosteta uutta rakennuspaikkaa, vaan olemassa oleva vapaa-ajan asunto, johon valituksessa on viitattu, on tarkoitus korvata osayleiskaavan mukaisella vierasmajalla. Osayleiskaavan kaavamääräyksen mukaisesti vierasmajan tulee sijoittua samaan pihapiiriin asuinrakennuksen kanssa, eikä sillä saa olla itsenäisen vapaa-ajan asunnon tunnusmerkkejä. Vierasmajan rakentaminen ei johda siihen, että tilalle muodostuisi uusi rakennuspaikka. Kiinteistönosa, jolla purettava loma-asunto sijaitsee, on aiemmin kuulunut naapurikiinteistöön XXXXX . Kiinteistönosa on myöhemmin siirtynyt poikkeamisluvan hakijoiden omistukseen. Naapurin alkuperäisen rakennusluvan ehto, jossa loma-asunto on määrätty purettavaksi, ei sido poikkeamisluvan hakijaa muuttuneessa kiinteistöjen omistustilanteessa. Loma-asunto on haettu purettavaksi nyt kyseessä olevassa poikkeamisluvassa ja se on tosiasiassa tarkoitus purkaa uuden osayleiskaavan mukaisen vierasmajan tieltä.

Valituksen mukaan poikkeamispäätöksessä on sivuutettu naapurin muistutuksessa esiin tuotu seikka, jonka mukaan kiinteistöllä aiemmin tapahtuneen laittoman rantarakentamisen selvittäminen on vielä kesken. Valituksen mukaan vesialueen osakaskunnan alueelle ulottuvaa rakentamista ei voida hyväksyä poikkeamisella. Tältä osin on todettava, että naapuri on edellä esitetyin tavoin tuonut huolensa esiin jo naapurien kuulemisvaiheessa. Poikkeamisluvan hakijat ovat antaneet naapurin muistutukseen vastineensa, jonka mukaan vesijättömaan lunastuksessa ei ole keskeneräisiä toimenpiteitä ELY-keskuksen tai minkään muunkaan tahon kanssa. Naapurin muistutus ja hakijan siihen antama vastine ovat tältä osin myös kirjattu osaksi poikkeamispäätöstä.

Edellytykset poikkeamisen myöntämiseen

Valituksen mukaan myönnetty poikkeaminen on maankäyttö- ja rakennuslain 171.2 §:n 1 kohdan vastaista, koska poikkeaminen on kaikilta osin uuden osayleiskaavan vastainen eikä se vastaa kaavan laatijan tarkoitusta. Valituksessa on tältä osin viitattu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiin KHO 2003:42, KHO 2004:57 sekä KHO 2004:105.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171.2 §:n 1 kohdan mukaan poikkeamista ei saa myöntää, jos se aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Poikkeamislupaharkinnassa on lähtökohtana käytetty hyväksytyn Satava-Kakskerran osayleiskaavan määräyksiä, vaikka kaava ei ole päätöksentekohetkellä ollut lainvoimainen. Rakentaminen on peruslähtökohdiltaan osayleiskaavan mukaista. Osayleiskaavan rakennuspaikkaa koskeva RA-1-kaavamerkintä sallii loma-asunnon käyttötarkoituksen muuttamisen pysyvään asumiseen, milloin teiden rakentaminen, vedensaanti ja viemäröinti on mahdollista järjestää pysyvän asumisen mukaiselle tasolle, ja milloin rakennuspaikalle on hälytysajoneuvolle soveltuva tie. Alueella on jo pysyvään asumiseen käytettyä rakennuskantaa, jota poikkeamispäätöksen mukainen rakentaminen täydentää. Myös edellä mainitut osayleiskaavan mukaiset käyttötarkoituksen muutoksen edellytykset ovat todettu olevan olemassa. Poikkeamishakemuksen mukainen rakentamisen määrä on vastaavalla tavalla peruslähtökohdiltaan osayleiskaavan mukaista. Asuinrakennukselle ja vierasmajalle varattuja rakennusoikeuksia ei ylitetä. Käytettävän rakennusoikeuden määrä tulee ylittymään talousrakennusten osalta enintään 16 k-m²:llä, minkä ei voida katsoa aiheuttavan haittaa kaavoitukselle tai sen toteuttamiselle. Vastaavan ylityksen myöntäminen voitaisiin ratkaista myös rakennusluvan yhteydessä vähäisenä poikkeuksena. Poikkeamisharkinnassa on lisäksi huomioitava, että osa rakennuksista sijaitsee tilalla jo ennestään eikä rakentamisen kokonaismäärä johdu pelkästään uudisrakentamisesta.

Valituksessa viitatut korkeimman hallinto-oikeuden päätökset eivät ole suoraan vertailukelpoisia nyt kyseessä olevan valituksenalaisen päätöksen kanssa. Tapauksessa KHO 2003:42 oli kyse poikkeamispäätöksestä, jolla oli myönnetty lupa saada käyttää tilaa omakotitalon rakentamiseen poiketen vahvistetussa yleiskaavassa alueelle muodostettavaksi sallittujen rakennuspaikojen enimmäismäärää koskevasta määräyksestä sekä vähimmäisrantaviivaa koskevasta määräyksestä. Nyt kyseessä olevassa valituksenalaisessa poikkeamispäätöksessä ei ole kyse uuden rakennuspaikan muodostamisesta eikä vähimmäisrantaviivaa koskevasta poikkeamisesta. Tapauksissa KHO 2004:57 ja 2004:105 oli kyse lomarakennuksen käyttötarkoituksen muutoksesta pysyvään asumiseen rantavyöhykkeellä. On totta, että oikeuskäytännössä kaavan vastaisen rakentamisen on tietyissä tapauksissa katsottu olevan maankäyttö- ja rakennuslain vastaista ja vaikeuttavan kaavan toteutumista. On kuitenkin huomattava, että poikkeamista koskevat hakemukset ratkaistaan tapauskohtaisesti lain mukaisesti eikä valituksessa viitatut oikeustapaukset sovellu suoraan nyt käsillä olevaan asiaan.

Valituksessa on todettu, että poikkeaminen on lisäksi MRL 171.2 §:n 2 ja 4 kohtien vastaista sillä perusteella, että kiinteistö sijaitsee erittäin näkyvällä paikalla valtakunnallisesti arvokkaalla maisema-alueella ja rakentaminen johtaisi vaikutuksiltaan laaja-alaiseen ja merkittävään rakentamiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171.2 §:n 2 ja 4 kohtien mukaan poikkeamista ei saa myöntää, jos se vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista tai johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Osayleiskaavassa on erikseen merkitty muun ohella luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät alueet sekä luonnonsuojelulain perusteella suojellut luontotyypit ja uhanalaisen eliölajin esiintymispaikat. Poikkeamispäätöksen mukainen rakentaminen ei kohdistu tällaiselle alueelle eikä poikkeaminen näin ollen vaikeuta luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista. Lisäksi on huomattava, että kyseessä ei ole myöskään ympäristöstään täysin poikkeava rakentaminen, jota lainsäännöksessä on tarkoitettu. Näin ollen poikkeamisen oikeudelliset edellytykset ovat tältäkin osin olemassa.

Johtopäätökset

Edellä esitetyin tavoin lain asettamat poikkeamisluvan myöntämisen edellytykset ovat täyttyneet ja poikkeaminen on voitu myöntää. Näin ollen valitus tulee hylätä.

Mikäli hallinto-oikeus katsoo, että talousrakennusten osalta asia olisi tullut käsitellä päätöksen yhteydessä poikkeuksena, valitus tulee hyväksyä ainoastaan tältä osin.

Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuus

Lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 95 §:n mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Koska valitus tulee hylätä, myös oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee perusteettomana hylätä. Myös asian oikeudellinen epäselvyys huomioon ottaen oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä.

Oheismateriaali 1​Valituskirjelmä

Kaupunkiympäristöjohtajan varahenkilönä maankäyttöjohtaja Jyrki Lappi:

Ehdotus​Kaupunkiympäristölautakunta päättää antaa hallinto-oikeudelle edellä olevan lausunnon.

Samalla lautakunta päättää, että pöytäkirja tarkastetaan tämän asian osalta heti.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Asian esitteli kaupunkiympäristöjohtaja Christina Hovi.