Ympäristölakimies Nina Mattila 20.4.2023:

Asian tausta

Kaupunginvaltuusto on 14.12.2020 § 217 hyväksynyt Satava-Kakskerran osayleiskaavan. Osayleiskaavoituksen päämääränä on toisaalta kylätaajamien ja haja-asutusalueiden kehittäminen elinkelpoisina ja viihtyisinä maaseutumaisella saaristoalueella asuvia ja työskenteleviä varten sekä toisaalta aluetta koskevien maankäyttöpaineiden arvioiminen ja ohjaaminen suunnitellusti.

Turun luonnonsuojeluyhdistys ry, Satavan pientaloyhdistys ry, kaksi yritystä sekä useat yksityishenkilöt ovat valittivat valtuuston päätöksestä Turun hallinto-oikeudelle ja vaativat sen kumoamista joko osittain tai kokonaan. Valituksia oli yhteensä kaksitoista.

Turun hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta yhden valittajan vaatimuksen rakennusoikeuden vahvistamisesta hänen tilalleen, koska asia ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Yhden valittajan vaatimukset on jätetty tutkimatta, koska ne ovat saapuneet myöhässä. Hallinto-oikeus on jättänyt myös valittajien valitusajan jälkeen esittämät valitusperusteet tutkimatta. Hallinto-oikeus on hylännyt katselmusta ja suullista käsittelyä koskevat vaatimukset sekä esitetyt oikeudenkäyntikuluvaatimukset. Hallinto-oikeus on hylännyt kaupunginvaltuuston päätöksen XXXXX kiinteistölle (kiinteistötunnus XXXXX ) osoitetun eteläisemmän AT-1-alueen osalta. Muilta osin valitukset on hylätty.

Vuorovaikutuksen toteutuminen

Hallinto-oikeuden mukaan vuorovaikutusmenettely on kokonaisuutena arvioiden toteutunut riittävällä tavalla. Maankäyttö- ja rakennuslain 65.2 §:n mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen. Kaupungin kannanottoja muistutuksista ilmeneviin mielipiteisiin ei ole erikseen lähetetty osoitteensa ilmoittaneille. Sen sijaan kaupunginvaltuuston kaavan hyväksymispäätös on jaeltu muistutuksen tehneille. Päätöspöytäkirjan lopussa on ollut linkit eri vaiheiden muistutukset ja vastineet sisältävään kaava-aineistoon. Hallinto-oikeus katsoo, että vuorovaikutusmenettely on tältä osin ollut virheellistä. Kun kuitenkin otetaan huomioon kaavaprosessin kesto, sen eri vaiheet, siihen liittyneet vuorovaikutusmahdollisuudet sekä valituksen tekijöiden kohdalla myös toteutunut vuorovaikutus, vuorovaikutusmenettelyn ei voida kokonaisuutena arvioiden katsoa olleen sillä tavoin puutteellista, että päätös osayleiskaavan hyväksymisestä olisi sen vuoksi kumottava.

Osayleiskaavaan on valmistelun eri vaiheissa tehty osallisten mielipiteiden perusteella useita tarkistuksia. Vuorovaikutusmenettelyssä osallisten esittämät mielipiteet ja asiantuntijaviranomaisten antamat lausunnot muodostavat osan asian valmisteluaineistosta. Päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että lopullinen sisältö ei vastaa esitettyjä mielipiteitä.

Kaavaehdotuksen asettaminen nähtäville

Hallinto-oikeuden mukaan arvioitaessa sitä, onko osayleiskaavaa olennaisesti kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen muutettu, tulee ottaa huomioon alueen olosuhteet ja ne vaikutukset, joita muutoksella on alueen rakentamiseen, muuhun käyttöön ja luonnonolosuhteisiin. Heinänokan alueen kaavamerkintä on muutettu nähtävillä olon jälkeen merkinnästä P myös lomarakentamisen sallivaksi P/RA-1. Hallinto-oikeus toteaa, että alue on jo nykyisin rakennettua aluetta ja leirikeskuskäytössä. Kysymyksessä ei siten ole vapaa ranta-alue, jota oltaisiin osoittamassa kokonaan uudeksi rakentamisalueeksi. Hyväksytty osayleiskaava ei ole rakentamista suoraan ohjaava kaava, vaan alueen mahdollinen lisärakentaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti poikkeamista rantojen suunnittelutarpeesta, ja rakennuspaikkojen muodostaminen edellyttää kantatilaselvitykseen perustuvaa jäljellä olevaa rakennusoikeutta. Näin ollen muutoksella P-alueesta P/RA-1-alueeksi ei ole sellaisia olennaisia vaikutuksia, että muutos olisi tästä syystä edellyttänyt kaavaehdotuksen asettamista uudelleen nähtäville.

Kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen tehty muutos AP-1-alueen aluetehokkuusluvun alentamisesta (alun perin 0,05, muutettu 0,04) merkitsee alueelle suunnitellun rakentamisen väljentymistä. Kaupungilla on alueiden käytön suunnitteluun ja maapolitiikan harjoittamiseen liittyvän itsemääräämisvallan nojalla laaja harkintavalta alueelle osoitettavan rakentamisen määrän ja tehokkuuden osalta. Alueen tehokkuusluvun muutos kohdistuu yhdenmukaisesti kaikkiin AP-1-alueen maanomistajiin. Osayleiskaava on alueiden osalta yleispiirteinen aluevarauskaava, jonka AP-1-kaavamääräys on jo ennen tehtyä muutosta merkinnyt sitä, että alueet on tarkoitus asemakaavoittaa. Asemakaavoituksen yhteydessä tehtävissä tarkemmissa selvityksissä arvioidaan myös tarkemmin rakentamisen määrä ja sen sijoittuminen. Nyt tehdyllä muutoksella ei siten ole välittömiä vaikutuksia yksityisten maanomistajien etuun. Tehtyä muutosta ei siten voida pitää sillä tavoin olennaisena, että kaavaehdotus olisi tullut laittaa uudelleen nähtäville.

Päätöksentekomenettely

Hallinto-oikeus toteaa, että valtuutetuilla on ollut mahdollisuus tutustua kaikkeen kertyneeseen aineistoon. Valtuuston harkintavaltaan kuuluu arvioida, onko aineisto riittävää päätöksen tekemiseksi. Päätös ei näin ollen ole syntynyt tällä perusteella virheellisessä järjestyksessä.

Valtuuston kokouksen pöytäkirjasta eikä kaupungin nettisivulla olevasta muutoksenhakuohjeesta ilmene, milloin päätös on kuntalain mukaisesti ollut nähtävillä yleisessä tietoverkossa. Hallinto-oikeuden arvion mukaan nähtävillä oloa koskevalla päivämäärällä on merkitystä ainoastaan valitusajan alkamiseen. Kaavan lainmukaisuuden arviointiin sillä ei ole vaikutusta.

Osayleiskaavan maakuntakaavan mukaisuus ja maanomistajien ja maanomistajien yhdenvertainen kohtelu

Hallinto-oikeus katsoo, että saatu selvitys, maakuntakaavan yleispiirteisyys ja erityisesti myös osayleiskaavan tavoitevuosi (2050) huomioon ottaen maakuntakaava on ollut riittävästi ohjeena osayleiskaavan aluevarausratkaisuissa. AP-1-alueiden osalta lopullinen rakentamisen määrä ratkaistaan toteutettavalla asemakaavalla.

Kaavoituksessa joudutaan usein sovittamaan yhteen keskenään ristiriitaisiakin tavoitteita. Kun otetaan huomioon osayleiskaavan tavoitteet, kaava-alueella jo oleva maankäyttö ja osayleiskaavassa rannoille osoitetut eri toimintojen alueet sekä toisaalta maakuntakaavan yleispiirteisyys, osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä valitusperusteella, että alueelle ei ole osoitettu maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaista vapaan rannan määrää Turun luonnonsuojeluyhdistyksen esittämällä tavalla.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että hyväksyttyä osayleiskaavaa ei voida käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena, vaan muilla kuin asemakaavoitettaviksi tarkoitetuilla alueilla rakentaminen edellyttää suunnittelutarveratkaisua tai rantojen suunnittelutarpeesta johtuvaa poikkeamispäätöstä. Tämä huomioon ottaen kantatilatarkastelua ei ole osayleiskaavan laatimisen yhteydessä tarvinnut tehdä. Hyväksytty osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että eri alueilla on yleiskaavassa etukäteen määritetty ne tulevaa suunnittelua tai rakentamista ohjaavat periaatteet, joilla rakentamisen mahdollistavia lupia tullaan harkitsemaan. Periaatteet voivat maankäytöllisistä ja mitoituksellisista syistä olla erilaisia eri kaavamääräysten alueilla. Kunta on myös maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamiseksi voinut harkintansa mukaan etukäteen ilmoittaa sen ajankohdan, josta lukien kiinteistönmuodostumistietoja tarkastellaan. Kaavamääräyksissä määritellyt periaatteet osoittavat rakentamisen enimmäismäärän alueella, mutta eivät takaa vähimmäisrakentamisoikeutta. Hallinto-oikeuden mukaan kaavamääräykset eivät ole ohjaavuudeltaan epäselviä, eivätkä niissä ilmaistut mitoitukselliset periaatteet myöskään ole vastoin maanomistajien yhdenvertaista kohtelua.

Liikenteen järjestäminen

Hallinto-oikeus katsoo, että liikenteen järjestämistä koskevan sisältövaatimuksen täyttymisen osalta lähtökohtana on, että arvioidaan kaava-alueelle osoitetun maankäytön ja siitä alueelle aiheutuvat liikenteen järjestämistä koskevat vaikutukset. Suunnittelussa on voitu hyödyntää muussa maankäytön suunnittelussa samanaikaisesti tehtyjä selvityksiä. Osayleiskaavan suunnittelutarkkuus ja kaavan toteuttamisaikataulu huomioon ottaen osayleiskaavan yhteydessä tehtyjä selvityksiä voidaan pitää riittävinä. Osayleiskaavan tarkoitus ja yleispiirteisyys huomioon ottaen liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä koskeva sisältövaatimus on otettu riittävästi huomioon.

Vesihuollon järjestäminen

Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavan yhteydessä on laadittu selvityksiä siitä, miten vesihuolto on saarilla asukasmäärän lisääntyessä järjestettävissä. Tämän rinnalla on ollut käynnissä vesihuoltolain mukainen prosessi toiminta-alueesta. Hallinto-oikeus on viitannut myös KHO:n 1.3.2023 antamaan vesihuollon järjestämistä koskevaan päätökseen. Osayleiskaavaan on vesihuollon osalta otettu yleismääräys, jonka mukaan vesihuolto on hoidettava vesihuoltolain sekä valtioneuvoston asetuksen talousjätevesien käsittelystä viemäriverkostojen ulkopuolisilla alueilla (157/2017) ja ympäristönsuojelulain (527/2014) muutoksen mukaisesti. ELY-keskuksella ei ole ollut vesihuollon järjestämistä koskevasta kaavan yleismääräyksestä huomautettavaa. Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että hyväksytty osayleiskaava ei ole rakentamista suoraan ohjaava kaava. AP-1-alueiden asemakaavoituksen ja toisaalta suunnittelutarveratkaisujen ja poikkeamislupaharkinnan yhteydessä tulee vielä tarkemmin selvitettäväksi mahdollisuudet vesihuollon järjestämiseen ympäristönäkökohdat huomioon ottaen. Osayleiskaavan tarkoitus ja yleispiirteisyys huomioon ottaen riittävät selvitykset on laadittu ja kaavaa laadittaessa on yleiskaavan sisältövaatimuksen edellyttämällä tavalla otettu huomioon mahdollisuudet vesihuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen.

Arkeologiset selvitykset ja niiden riittävyys

Alueelle tehty varsinainen arkeologinen inventointi on hallinto-oikeuden arvion mukaan vanha, mutta toisaalta muinaisjäännöksistä tehdään löytöjä jatkuvasti, ja kaavatyössä onkin Turun museopalveluiden lausunnossa esittämän lisäksi hyödynnetty saatavilla olevista tietokannoista viimeisimpiä tietoja. Kaavaa laadittaessa on myös kuultu museoviranomaista. Yleiskaava ei ole tarkoitettu välineeksi, jolla muinaismuistojen suojelusta päätetään, vaan kiinteät muinaisjäännökset ovat suoraan muinaismuistolain nojalla rauhoitettuja, ja ne on maankäyttö- ja rakennuslain mukaan otettava huomioon myös alueiden mahdollisessa tarkemmassa suunnittelussa ja rakentamishankkeissa. Hallinto-oikeus katsoo, että arkeologiset kohteet on edellä lausuttu ja yleiskaavan suunnittelutarkkuus huomioon ottaen riittävästi selvitetty.

Luonnonarvojen vaaliminen, maisema ja virkistysalueet

Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavassa suunnitellun maankäytön merkittävät vaikutukset on selvitettävä sillä tavoin ja siinä laajuudessa kuin selvittäminen yleiskaavan suunnittelutarkkuus sekä kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen on tarpeen ja mahdollista. Selvitysten perusteella on voitava varmistaa yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä asetettujen sisältövaatimusten täyttyminen. Pelkästään se, että selvitykset ovat vanhoja, ei vielä tarkoita niihin perustuvan päätöksen olevan lainvastainen. Vaikka varsinainen luontoselvitys samoin kuin maisemasuunnitelma viherverkko-osioineen ovat jo vanhoja, aineistosta ilmenee, että selvitysaineistoja on kaavaprosessin edetessä täydennetty tarpeen mukaan muun muassa inventoinnein ja maastokartoituksin. Osayleiskaavan aluevaraukset täsmentyvät tarkemmassa suunnittelussa mm. lepakoiden ja lintujen osalta. Inventointeihin ja niihin perustuviin merkintöihin on luontoselvityksen laatimisen jälkeen tehty tarkistuksia muun ohella metsäkohteiden osalta. Osayleiskaavassa on osoitettu myös metsälain 10 §:n mukaisia kohteita. Satava-Kakskerran osayleiskaava on aluevarauskaava, joka ohjaa tulevaa asemakaavoitusta sekä yksittäisiä hankkeita koskevia suunnittelutarveratkaisuja ja poikkeamislupapäätöksiä. Tässä harkinnassa voidaan edellyttää tarkempia selvityksiä muun muassa luonnonarvojen vaalimisen huomioon ottamiseksi. Osayleiskaavan suunnittelutarkkuus sekä kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että osayleiskaavaan liittyvät selvitykset ja arvioinnit ovat luontovaikutusten osalta riittävän kattavat yleiskaavalta edellytettyjen sisältövaatimusten täyttymisen arvioimiseksi.

Järvistensaaren läntisin RA-1-alue

RA-1-varaus perustuu voimassa olevaan ranta-asemakaavaan. Alueella on voimassa Järvistensaaren länsipään ranta-asemakaava vuodelta 2002, jossa kiinteistön alueelle on osoitettu loma-asunnon rakennuspaikka muun alueen ollessa maa- ja metsätalousaluetta, jolla ympäristö säilytetään. Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaava ei ole voimassa ranta-asemakaavan alueella muutoin kuin asemakaavaa muutettaessa. Kiinteistön maankäyttöä koskevat ratkaisut on tehty asemakaavaa laadittaessa, eikä osayleiskaava osoita lisää rakentamista alueelle.

Harvan saaren P-alue sekä Pitkän ja Kuusen saarten, Ristikarin ja Jukoluodon RA-1-alueet

Osayleiskaava ei ole rakentamista suoraan ohjaava, vaan sen tarkoituksena on tarkentaa tietämystä alueen luontoarvoista ja ohjata rakentamiseen liittyvien lupien myöntämisharkintaa ja rakentamisen sijoittumista. Osayleiskaavan suunnitteluperiaatteen mukaisesti luo-alueet voivat olla päällekkäisiä rakentamiseen varattujen alueiden kanssa. Luontoarvot tulee ottaa huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa lupaharkinnassa. Osayleiskaavan tarkoitus ja suunnittelutarkkuus huomioon ottaen luontoarvot on riittävästi otettu huomioon.

Muut Turun luonnonsuojeluyhdistyksen valituksessa yksilöidyt luo-alueet

Luonnonsuojeluyhdistyksen valituksessa mainittujen kohteiden luontoarvot on tunnistettu ja merkitty osayleiskaavakartalle. Toisin kuin valituksessa on väitetty, myös molemmat Tammimäen lehdon luo-alueista on merkitty kaavakartalle. Osayleiskaavan yleispiirteinen aluevaraus rakentamiseen ei tarkoita, että koko alue olisi rakennettavissa. Aluevarausten, mukaan lukien luo-merkinnät, rajaukset eivät ole sijaintitarkkoja. Luo-merkintöjen tarkoitus on ohjata rakentamisen sijoittumista niin, että arvot otetaan huomioon ja voidaan säilyttää. Kyseessä ovat siten informatiiviset ja ohjaavat merkinnät, jotka tulevat huomioon otetuiksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa lupaharkinnassa ja yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa.

Kiinteistön XXXXX luo-merkinnät

XXXXX kiinteistön rantaan rajautuva palsta on osa valtakunnallisesti arvokasta kallioaluetta. Luo-aluetta koskevalle merkinnälle on ollut luontoarvoihin liittyviä perusteita. Myös kahden muun palstan kiinteistön kokoon nähden pienialaisia luo-alueita koskevat merkinnät perustuvat todettuihin luontoarvoihin. Luontoarvot eivät käytännössä sijoitu tasaisesti eri kiinteistöjen kesken. Yleiskaavan sisältövaatimukset kuitenkin edellyttävät niiden huomioon ottamista. Osayleiskaavassa on osoitettu kyseisen kiinteistön palstoille myös rakentamiseen varattuja alueita. Osayleiskaava on aluevarausosayleiskaava, joka ei suoraan ohjaa rakentamista. Rajaukset eivät ole sijaintitarkkoja. Kiinteistön rakentamismahdollisuudet ratkaistaan poikkeamispäätöksin tai suunnittelutarveratkaisuin, ja luo-alueita koskevat merkinnät on tarkoitettu huomioon otettaviksi näihin liittyvässä harkinnassa. Kyseisen kiinteistön luo-alueita koskevat merkinnät ovat yleiskaavan luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen mukaisia eivätkä ne hallinto-oikeuden mukaan ole valituksessa tarkoitetuin tavoin maanomistajalle kohtuuttomia. Merkinnät eivät myöskään ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastaisia.

Pirunvuoren AT-1-alue XXXXX kiinteistöllä

Hallinto-oikeus toteaa, että alue XXXXX kiinteistöllä, jolle pienehkö AT-1-alue on osayleiskaavassa osoitettu, on valtakunnallisesti merkittävää kallioaluetta. Kyseinen AT-1-alue sijoittuu keskelle tämän lähes rakentamattomana säilyneen kallioalueen länsiosaa maisemallisesti keskeiselle paikalle.​ Alue on jo voimassa olevassa yleiskaavassa osoitettu luonnonoloiltaan arvokkaaksi. Hyväksytyn osayleiskaavan selvityksissä kohteen valtakunnallinen arvo on tunnistettu, samoin kuin sen virkistyskäyttöarvo. Myös selvitysaineistona olleessa vaihemaakuntakaavan ehdotuksessa alueelle on ollut merkittynä arvokas geologinen muodostuma. Osayleiskaavassa yhtenä yleisperiaatteena on ollut jättää selänteiden lakialueet rakentamisen ulkopuolelle. Kyläalueiden osalta periaatteena on taas ollut ohjata haja-asutusta täydentämään jo syntyneitä asutuskeskittymiä tai sellaiseksi soveltuvia alueita. Osayleiskaavassa osoitettu Pirunvuoren AT-1-alue ei kokonsa, kallioalueeseen liittyvien arvojen sekä maasto-olosuhteittensa vuoksi ole tässä kaavoituksessa sovelletuksi ilmoitettujen yleisten periaatteiden ja tavoitteiden mukainen. Näistä poikkeamiselle ei myöskään ole esitetty mitään maankäytöllistä perustetta. Kiinteistölle, jolle kyseessä oleva AT-1-alue on merkitty, on myös kiinteistön pohjoisosassa AT-1-aluetta. Kiinteistölle osoitettu eteläisempi AT-1-alue on edellä lausuttu huomioon ottaen olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttöä ja maiseman ja luonnonarvojen vaalimista sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevien sisältövaatimusten vastainen. Tämän vuoksi osayleiskaava on hallinto-oikeuden mukaan tämän merkinnän osalta kumottava.

Satavan itäpään AP-1-alue ja siellä oleva Mäenpään pelto

Osayleiskaavassa osoitettu AP-1-alue sijoittuu maakuntakaavan mukaiselle taajamatoimintojen alueelle. Alueen sijainti ja yhdyskuntarakenne sekä maakuntakaavan ohjausvaikutus huomioon ottaen yleiskaavaratkaisu, jonka mukaan alueelle osoitetaan asemakaavoitusta edellyttävää rakentamista, on ollut perusteltua. Hyväksytty osayleiskaava on aluevarauskaava, ja siinä on annettu tulevaa asemakaavoitusta ohjaavia määräyksiä. Alueen rakentaminen ja rakentamisesta vapaaksi jäävät alueet, kuten sisäiset viheralueet, on tarkoitettu ratkaistavaksi yksityiskohtaisesti vasta asemakaavoituksen yhteydessä. Osayleiskaavalla ei vielä ole ratkaistu sitä, osoitetaanko Mäenpään pellon alueelle rakentamista ja mihin esimerkiksi osayleiskaavassa osoitettu sijainniltaan ohjeellinen ulkoilureitti toteutetaan. Myös asemakaava-alueen lopullinen mitoitus ratkaistaan vasta asemakaavaa laadittaessa. Valituksessa mainittu XXXXX kiinteistöllä oleva suojelukohde on esitetty osayleiskaavakartalla. Kulttuuriympäristön arvot ja luontoarvot tulevat huomioon otetuiksi aluetta asemakaavoitettaessa. Osayleiskaavan suunnittelutarkkuus ja ohjaustavoite huomioon ottaen selvitykset ovat tältä osin olleet riittävät. Osayleiskaavalla ei ole ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista alueella sijaitsevan venevalkaman käyttöön oikeutettuja. Hallinto-oikeuden mukaan kyseessä olevaa AP-1-aluetta koskevassa osayleiskaavaratkaisussa on otettu riittävällä tavalla huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus sekä olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttöä, asumisen tarpeita, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset.

Kiinteistön XXXXX AT-1/s-merkintä

XXXXX kiinteistön sille osalle, jolla sijaitsee vanha suojeltu maatilakeskus rakennuksineen, on ollut maankäytöllisiä, vanhojen rakennusten rakennushistoriallisiin ja maisema-arvoihin liittyviä perusteita merkitä AT-1/s-merkintä ohjaamaan uudisrakentamista. Kiinteistön lisärakentamismahdollisuudet ja sen edellytykset tulevat arvioitaviksi mahdollisessa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tai lupaharkinnassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti. Määräysten on tarkoitus ohjata tätä harkintaa. Osayleiskaavan tehokkuusluku ohjaa rakentamisen enimmäismäärää, mutta ei takaa vähimmäisrakennusoikeutta. Sille, että rakentamisen enimmäismäärää on eri aluevarausmerkintöjen alueilla määritelty eri tavoin, on maankäytöllisiä, alueiden erilaisuuteen ja niiden arvoihin liittyviä perusteita. Osayleiskaavan AT-1/s-kaavamerkintä määräyksineen ei ole ohjaavuudeltaan epäselvä, eikä se myöskään ole maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastainen.

Kiinteistön XXXXX M-1-merkintä

XXXXX kiinteistö sijoittuu osayleiskaavan mukaiselle M-1-alueelle. Kaavaratkaisun perusteena ovat edellä todetun mukaisesti olleet rakentamattoman metsäalueen yhtenäisyys, maastonmuodot ja luontoarvot. Osayleiskaava on aluevarausyleiskaava. M-1-alueelle rakentamista ei ole osayleiskaavalla sitovasti ratkaistu. Kaavamääräysten mukaan rakentaminen alueelle edellyttää suunnittelutarveratkaisua tai poikkeamispäätöstä. Maanomistaja on vedonnut yhdenvertaisuuteen kaksiosaisten merkintöjen osalta, mutta ei ole valituksessaan kuitenkaan yksilöinyt tiettyä kiinteistöä, jonka olosuhteet olisivat verrannolliset kyseiseen kiinteistön nähden. Hallinto-oikeuden mukaan kiinteistön M-1-merkintä ei ole maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimusten eikä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastainen.

Kiinteistön XXXXX suojeltu rakennus

XXXXX kiinteistöllä oleva modernia rakennusperintöä edustava lomarakennus on inventoinnissa todettu rakennushistoriallisesti arvokkaaksi. Inventointia alueella on tehty vuonna 2017, ja maanomistajan ja museon tutkijan kesken tuolloin käydyssä sähköpostikeskustelussa vaihdetut tiedot rakennuksen alkuperästä ja rakennusajankohdasta on otettu huomioon osayleiskaavan kohdeluettelossa rakennuksen kuvauksessa. Kaupunki ei ole moderneja suojelukohteita arvottaessaan pitänyt ikää taikka suunnittelijaa ratkaisevina kriteereinä. Suojelluksi osoitetuilta rakennuksilta ei ole myöskään edellytetty sitä, että ne ovat täysin alkuperäisessä asussaan. Kohteen on inventointihetkellä todettu funkistyyliä edustavana omaavan suojeluarvoja osana alueen huvilakulttuuria, johon kuuluu eri-ikäisiä ja hahmoltaan erilaisia rakennuksia. Yleiskaavassa voidaan antaa tarpeellisia suojelumääräyksiä rakennukseen liittyvien kulttuurihistoriallisten arvojen suojelemiseksi. Hallinto-oikeus toteaa, että rakennussuojelukohdetta koskeva osayleiskaavan sr-kaavamääräys edellyttää rakennuksen ominaispiirteiden säilyttämistä. Määräys ei estä rakennuksen käyttöä eikä sen tavanomaista kunnossapitoa ja korjaustoimenpiteitä eikä toisaalta myöskään velvoita kunnostamiseen. Luvanvaraisista toimenpiteistä on pyydettävä museoviranomaisen lausunto. Suojelun toteuttaminen ratkaistaan näin ollen rakennushankkeisiin liittyvän lupaharkinnan yhteydessä. Osayleiskaavan suojelumääräys ei siten ole valituksessa esitetyllä tavalla maanomistajille kohtuuton. Osayleiskaavassa on voitu osoittaa kiinteistöllä oleva huvila suojeltavaksi kohteeksi. Suojelumääräys on ollut tarpeellinen rakennuksen ominaispiirteiden säilyttämiseksi. Osayleiskaava ei ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastainen, eikä suojelumääräys ole sisällöltään maanomistajille kohtuuton.

Erikvallanniemen kärki

Kiinteistöjen rantaan rajautuvat osat, jotka muodostavat niin kutsutut Erikvallanniemen kalliot, muodostavat yhtenäisen rakentamattoman ja luonnonoloiltaan arvokkaan alueen. Koko niemen alueella on myös merkittävää maisemallista arvoa. Osayleiskaavaa laadittaessa on otettu huomioon kiinteistöjen olemassa oleva rakentamistilanne ja osayleiskaavan suunnitteluperiaatteiden mukaisesti osoitettu kiinteistöjen rakennetuille osille RA-1-aluetta. Yhtenäisen rakentamattoman osan osalta on alueen arvoista saadut selvitykset huomioon ottaen ollut maankäytöllisiä perusteita osoittaa ne M-1-alueiksi. Verrattuna valituksessa esiin tuotuihin Raumanpään ja Heinänokan alueisiin nyt kysymyksessä olevalla alueella on ollut tähän riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta, joka lisäksi saadun selvityksen mukaan on rakentamiseen huonosti soveltuvaa jyrkkäpiirteistä kalliota. Yleiskaavan sisältövaatimukset edellyttävät luonnonarvojen huomioon ottamista. Osayleiskaava on aluevarausosayleiskaava, joka ei suoraan ohjaa rakentamista. Kallioalueeseen kohdistuvan luo-merkinnän rajaus ei ole sijaintitarkka, vaan merkintä otetaan huomioon ja sen vaikutus arvioidaan vasta tarkemmassa suunnittelussa tai lupaharkinnassa.

Osayleiskaavassa ulkoilureitti on osoitettu sijainniltaan ohjeellisena. Reitti kulkee läpi koko niemen alueen ja sillä on haluttu osoittaa vapaan rannan ja rantaan pääsyn tarvetta alueella. Käytettävissä olleen selvitysaineiston perusteella alue on voitu katsoa virkistysarvoiltaan tärkeäksi. Osayleiskaavan ohjeellisella ulkoilureittivarauksella ei kuitenkaan ole vielä ratkaistu, voidaanko alueelle perustaa varsinainen ulkoilureitti. Ulkoilureitti voidaan perustaa ulkoilulain mukaisessa menettelyssä, jossa reitin perustamiseksi on laadittava ja vahvistettava ulkoilureittisuunnitelma sekä pidettävä ulkoilureittitoimitus. Ulkoilulain mukaan ulkoilureitin perustamisen yhtenä edellytyksenä on, ettei reitistä aiheudu huomattavaa haittaa kiinteistölle. Ulkoilureittisuunnitelmassa osoitetaan muun muassa reitin kulku.

Osayleiskaava on aluevarausyleiskaava, jonka aluevarausten rajaukset eivät ole sijaintitarkkoja. Kiinteistöjen rakentamismahdollisuudet tutkitaan poikkeamispäätöksin tai tarvittaessa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Kun otetaan huomioon kiinteistöjen kaavamerkinnät kokonaisuudessaan ja erityisesti alueen luonnon- ja maisema-arvoja koskevat selvitykset, kiinteistöille on voitu osoittaa M-1-aluetta ja luo-alue. Osayleiskaava ei ole valituksessa esitetyin tavoin maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vastainen. Ulkoilureittimerkinnän osalta kyse on ohjeellisesta yleiskaavaratkaisusta, jossa ulkoilureitin toteuttamisen edellytyksiä tai toteuttamistapaa ei ole vielä sitovasti ratkaistu. Osayleiskaava ei myöskään tältä osin tai yhdessä M-1-merkinnän kanssa aiheuta valittajille kohtuutonta haittaa.

Asian jatkovaiheet

Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Muilla kuin kaupungilla ei kuitenkaan ole oikeutta hakea valittamalla muutosta hallinto-oikeuden päätökseen siltä osin kuin kaavan hyväksymistä koskeva päätös on kumottu. Hallinto-oikeuden päätös kumota kaava AT-1-alueen osalta, joka sijoittuisi keskelle valtakunnallisesti merkittävän kallioalueen lähes rakentamatta säilynyttä ja maisemallisesti keskeistä paikkaa, on perusteltu. Näin ollen kaupungilla ei ole syytä hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen. Mikäli Turun hallinto-oikeuden päätös tulee lainvoimaiseksi, osayleiskaava tulee voimaan muilta osin paitsi kyseisen XXXXX kiinteistöllä sijaitsevan pienehkön (kooltaan alle hehtaarin) AT-1-alueen osalta.

Oheismateriaali 1​Turun hallinto-oikeuden päätös 14.3.2023​

Kaupunkiympäristöjohtaja Christina Hovi:

Ehdotus​Kaupunkiympäristölautakunta merkitsee asian tiedoksi.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.