Kaupunkiympäristö, maakäyttöjohtaja Jyrki Lappi, kaavoituspäällikkö Paula Keskikastari ja ympäristölakimies Nina Mattila 24.1.2023:

Asian tausta

Kaupunkiympäristön palvelukokonaisuuden vuoden 2022 toimintasuunnitelman (kh 20.12.2021 § 580) mukaan tulee luoda toimenpidesuunnitelma asemakaavoituksen keston lyhentämiseksi. Seuraavassa on kuvattu tähän kokonaisuuteen liittyvät pormestariohjelman toimenpiteet sekä talousarviolausekkeet:​

• Annamme palvelulupauksen, että kaavoitusaloitteet käsitellään 3 kuukauden sisällä.
• Tavoitteena on, että vaikutuksiltaan merkittävien asemakaavojen käsittelyajan mediaani on enintään 24 kk. Vuonna 2022 luodaan toimenpidesuunnitelma asemakaavoituksen keston lyhentämiseksi.
• Asemakaavoituksen keston yleistavoitteeksi 2025 mennessä asetetaan 20 kuukautta ja vuoden 2022 aikana luodaan toimenpidesuunnitelma siihen pääsemiseksi. Lisäksi erityisesti kiirehditään kaavoituksen aloittamista kaava-aloitteen jättämisen jälkeen (kaavoituksen jonotusajan lyhentäminen).
• ​​​​Tavoitteena on, että 40 % kaavoitusohjelman kaavahankkeista valmistellaan kumppanuus/ konsulttityönä. Kaavoituksen puitesopimuskonsultit kilpailutetaan vuonna 2022. Laaditaan TVT:n kanssa erillinen kumppanuuskaavoitussopimus.
• ​​​​​​Kaavoituksen, maankäytön ja rakennusluvituksen lisäresurssitarpeet huomioidaan suotuisan kaupunkikehityksen edistämiseksi. Ilman lisäresursseja kunnianhimoisiin kehitystavoitteisiin ei lautakunnan arvion mukaan päästä. Vuoden 2022 henkilöstösuunnitelmaan on esitetty lisäresurssit maankäytön prosessiin.
• ​​​​​​Annamme palvelulupauksen kumppanuushankkeille, kaavoitusaloitteiden käsittelylle sekä luvituksen käsittelylle, millä varmistetaan, että kaavoitus- tai rakennuslupaprosessien kesto ei veny yli luvatun.
• ​​​​​Kaupunginhallituksen hyväksyttäväksi valmistellaan 2022 alkuvuodesta prosessimalli sekä ohjeistus maanomistajien kaavanvalmistelun toteuttamisesta ja siihen liittyvistä menettelytavoista.
• Valmistellaan uudenlainen toimintamalli yksityisten pienten kaavahankkeiden (esimerkiksi maksimissaan noin 2000 kem) prosessin nopeuttamiseksi siten, että se tuodaan päätettäväksi alkuvuoden 2022 aikana. Tehdään tarkastelu ja arviointi mallin onnistumisesta valtuustokauden päätteeksi.
• ​​​​​​Kaikessa valmistelussa ja päätöksenteossa huomioidaan asiakaslähtöisyys.

Vuodelle 2023 hyväksytyn talousarviolausekkeen mukaan kaavoitusprosessille laaditaan asiakastyytyväisyyskyselyn pohjalta toimintatavat, joilla voidaan palvella asiakkaita asetettujen tavoitteiden mukaisesti asiantuntevasti, viiveettä ja ystävällisesti.

Kaavoituksen sujuvoittamiseen tähtäävät toimenpiteet perusteluineen ovat seuraavat:

Kaava-aloitteiden käsittely 3 kuukauden sisällä​

Esiselvitysprosessi antaa maanomistajalle nopeasti tiedon siitä pidetäänkö hanketta tarkoituksenmukaisena ja käynnistetäänkö kaava.

Vuodesta 2014 lähtien asemakaavamuutosaloitteita on jätetty kaupungille enemmän kuin kaavamuutoksia on ehditty valmistella. Vuonna 2022 saapuneiden aloitteiden pohjalta tehtävien (33 kappaletta, joista 6 kpl kaupungin omia) esiselvitysten keskimääräinen käsittelyaika on ollut 3,38 kuukautta. Pääosa esiselvityspäätöksistä on ollut myönteisiä. Kaikki aloitteet eivät kuitenkaan johda asemakaavan muuttamiseen. Asia on kaupungin harkinnassa, koska maanomistajalla ei ole subjektiivista oikeutta saada omistamaansa aluetta asemakaavoitetuksi.

Tällä hetkellä vanhoja eli ennen vuotta 2022 saapuneita käsittelemättömiä aloitteita on 34 kappaletta.Näiden aloitteiden esiselvitykset käsitellään vuoden 2023 kesäkuun loppuun mennessä. Esiselvityspäätökseen liitetään kuvaus kaavoituksen tulevista vaiheista sekä kaavahankkeen alustava luokitus.

Kaavoituksen odotusajan lyhentäminen

Myönteisen esiselvityspäätöksen jälkeen vaikutuksiltaan merkittävä kaavahanke sisällytetään kaavoitusohjelmaan. Kaavoitusohjelmassa hankkeet priorisoidaan vuosittain ja niille asetetaan hyväksymisvuosi. Kaupunginhallitus hyväksyy vuosittain toimintasuunnitelman yhteydessä kaavoitusohjelman sitovana seuraavalle kahdelle vuodelle ja ohjeellisena sen jälkeen. Kaavoituksen ruuhkan purkamisella pyritään vaikutuksiltaan merkittävän asemakaavan käynnistämisen odotusaikaa lyhentämään kohti 2 vuotta. Kaupunki sitoutuu noudattamaan kaavoitusohjelmassa kullekin kaavalle päätettyä aikataulua pois lukien tilanteet, joissa kaupungin kaavoituksesta riippumattomista syistä hanke viivästyy.​

Kaupunki antaa palvelulupauksen, että vaikutuksiltaan vähäinen asemakaava käynnistetään 6 kk kuluessa myönteisestä esiselvityspäätöksestä. Tähän edetään asteittain vuoden 2023 loppuun mennessä, kun lisäresurssit on saatu käyttöön ja uudet henkilöt perehdytettyä.

Odotusaika hyödynnetään mm. suunnitelmien jatkotyöstämiseen ja tilaamalla tarvittavat selvitykset etukäteen. Esimerkiksi luontoselvitysten tekeminen tulee ajoittaa tiettyyn vuodenaikaan ja näin ollen niiden tilaaminen mahdollisimman aikaisessa vaiheessa nopeuttaa prosessia. On kuitenkin huomattava, että kaikki selvitystarpeet eivät valitettavasti ole aina aloitusvaiheessa tiedossa.

Kaavahankkeiden luokittelu​

Kaavahankkeet luokitellaan koon ja vaativuuden mukaan jatkossa jo alkuvaiheessa eri luokkiin. Tavoitteena on valita kaavamuutoksen hakijan kannalta kevyin ja nopein prosessi. Esiselvityspäätöksessä arvioidaan alustavasti, mihin luokkaan hanke tulee sijoittumaan. Mikäli kaavaprosessin aikana saadaan tietoa, joka aiheuttaa kaavan luokan muuttumisen, se huomioidaan. Kaikki kaavat eivät kuitenkaan ole sellaisia, että niihin voi soveltaa kevyttä prosessia. Mikäli kaavalla on merkittäviä vaikutuksia ja/tai se on alueeltaan laaja, tulee myös osallistamisen olla monipuolista ja laajaa, selvityksiä tarvitaan paljon ja pitää käsitellä eri vaihtoehtoja.

Esimerkiksi Helsingissä on käytössä kaavaprojektien jaottelu prosessiryhmiin (XS-XL). Turku kehittää oman luokittelunsa, jonka mukaan kaavat jaetaan ryhmiin S-XL. Ryhmiin S ja M kuuluvista kaavoista päättää kaupunkiympäristölautakunta. Ryhmiin L ja XL kuuluvista kaavoista päättää kaupunginvaltuusto. Ryhmään S kuuluvat vaikutuksiltaan vähäiset kaavat, joiden kohdalla riittää mahdollisimman yksinkertainen prosessi. Vähäisiin kaavamuutoksiin soveltuvaa prosessia avataan jäljempänä. Ryhmään M kuuluvat kaavat, joilla ei ole merkittäviä vaikutuksia kaupunkikuvaan tai ympäristöön. Ryhmään L kuuluvat kaavat ovat vaikutuksiltaan merkittäviä. Ne viedään kaupunginvaltuuston päätettäväksi, mutta ne eivät pääsääntöisesti kuitenkaan edellytä luonnoksen laatimista. Ryhmään XL kuuluvat kaavat ovat laaja-alaisia tai muuten vaativia maankäytön muutoksia, joilla on merkittäviä kaupunkikuvallisia ja/tai ympäristöllisiä vaikutuksia. Niissä on osallisia, yhteistyötahoja ja selvitystyötä on paljon ja hanke sisältää myös laajaa infransuunnittelua. Turun kaavoitusohjelman kaavahankkeet luokitellaan ja päivitetty suunnitelma tuodaan päätettäväksi 30.9.2023 mennessä osana vuoden 2024 toiminnan ja talouden suunnittelua.

Asemakaavojen käsittelyaikojen lyhentäminen​

Jo tällä hetkellä suurin osa vaikutuksiltaan merkittävinä hyväksyttävistä asemakaavamuutoksista valmistellaan ilman luonnosta. Kaikissa tapauksissa luonnoksen tekemisestä luopuminen ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista. Vaihtoehtoisia suunnitelmia on valmistelun yhteydessä syytä laatia esimerkiksi kaavoissa, jotka käsittelevät laajaa aluetta tai joiden yhteydessä ratkaistaan merkittäviä suojelukysymyksiä.

Pääsääntöisesti kaavaehdotus asetetaan samanaikaisesti nähtäville, kun siitä pyydetään lausunnot ennen kaavaehdotuksen viemistä lautakuntaan. Ainoastaan sellaisessa tapauksessa, jossa asiantuntijalausuntoa tarvitaan eri suunnitteluvaihtoehtojen välillä valitsemiseen tai sen muuten katsotaan vaikuttavan olennaisesti lopullisen ehdotuksen muotoutumiseen, lausuntoja pyydetään ennen nähtäville asettamista. Tämä nopeutettu toimintamalli on ollut jo pitkään käytössä.

Eri prosesseja voidaan limittää hankkeen kokonaisläpimenoajan lyhentämiseksi. Infran toteutussuunnittelua tehdään jo nyt resurssien mahdollistaessa samanaikaisesti kaavoitusprosessin kanssa. Tämä nopeuttaa alueen toteutumista ja parantaa kustannustietoisuutta vaikkakin toimintatapa on pidentänyt itse kaavoitusprosessia. Poikkeamispäätös ja rakennuslupa valmistellaan useasti samanaikaisesti. Rakennusluvan voi myöntää, kun poikkeamispäätös on hyväksytty ja rakentaminen voidaan aloittaa, kun poikkeamispäätös on saanut lainvoiman. Vastaava toimintamalli otetaan käyttöön myös kaavoituksessa, kun on kyse hankkeesta, jossa rakennussuunnittelu on jo pitkällä. Käytännössä hankkeeseen ryhtyvä valmistelee rakennuslupasuunnitelmia tällöin sillä riskillä, että kaava ei välttämättä tule voimaan. Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) 201 a §:n 1 momentin mukaan rakennuslupa voidaan valitusajan umpeen kuluttua myöntää 53 §:n 3 momentin ja 81 §:n 1 ja 2 momentin estämättä lainvoimaa vailla olevan, hyväksytyn asemakaavan perusteella. Rakennusluvassa on tällöin määrättävä, ettei rakentamista saada aloittaa ennen kuin asemakaava on tullut voimaan. Lupa katsotaan rauenneeksi, mikäli asemakaava ei tule voimaan.

Kaupunkisuunnittelu käy parhaillaan läpi kaavoihin liittyviä malliasiakirjoja ja muuttaa niitä mahdollisuuksien mukaan tiivistetympään muotoon.

Vaiheasemakaavahankkeiden tunnistaminen​

MRL 50.2 §:n mukaan asemakaava voidaan laatia myös vaiheittain. Vaiheasemakaavan laatiminen mahdollistettiin lakimuutoksella (2017/230) vuonna 2017. Turussa on hyväksytty vaiheasemakaavoina Meyer Turun telakka (35/2017), Vakiniitun vaiheasemakaava (30/2017), Haapaveräjänkuja 5 (18/2020) ja Meritalontie 27 (1/2022).

Lain esitöissä (HE 251/2016) todetaan, että asemakaavamuutoksen laatiminen vaiheittain sujuvoittaa ja nopeuttaa asemakaavoitusta tilanteissa, joissa muutostarve kohdistuu vain tiettyyn rajattuun asiakokonaisuuteen tai asiakokonaisuuksiin.

Asemakaavamuutoksen laatimisille vaiheittain on tunnistettu tarvetta erityisesti täydennysrakentamisen ja käyttötarkoituksen muutosten sujuvoittamisen ja nopeuttamisen mahdollistajana. Nykyisin tämän tyyppisiä kysymyksiä ratkaistaan usein yksittäisillä maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaisilla poikkeamisilla, koska halutaan välttää pitkähköön kaavaprosessiin ryhtyminen.

Lain esitöiden mukaan asemakaavamuutoksen laatiminen vaiheittain mahdollistaisi resurssien nykyistä tarkemman kohdentamisen asemakaavamuutoksen vaikutusten kannalta olennaisiin kysymyksiin. Kun asemakaavamuutos käsittäisi vain esimerkiksi yhden rajatun asiakokonaisuuden, myös selvitykset ja vaikutusten arviointi voitaisiin rajata koskemaan kyseisen asiakokonaisuuden kannalta olennaisia kysymyksiä. Selvityksien ja vaikutusten arvioinnin tarkempi rajaaminen säästäisi kunnan ja muiden kaavaprosessiin osallistuvien resursseja.

MRL 50.2 § yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että vaiheittain laadittavissa asemakaavamuutoksissa tulisi kiinnittää huomiota kaavamuutoksessa käsiteltävien asioiden kokonaisuuteen siten, että esimerkiksi rakennusoikeuden korottamisessa käsitellään tarpeellisessa määriin myös esimerkiksi liikenteeseen liittyviä kysymyksiä. Asemakaavamuutoksen laatiminen vaiheittain ei sovellu tilanteeseen, jossa muutoksen vaikutukset ulottuvat laajalti muihin kaavassa käsiteltyihin asioihin. Tällaisia tilanteita voivat olla esimerkiksi vaiheittaisen asemakaavamuutoksen laatiminen siten, että kaavalla olisi keskeisiä vaikutuksia alueen kulttuuriympäristön suojeluun tai luonnonarvoihin ilman, että näitä kysymyksiä käsiteltäisiin kaavassa tai kokonaan uuden rakentamisen osoittaminen asemakaavassa.

Kaavoituskonsulttien käyttö ja kumppanuuskaavoitus​

Kaavoituksella on puitejärjestelysopimus suunnittelu- ja asiantuntijapalveluita koskien. Sopimus sisältää seitsemän eri osa-aluetta (yhdyskuntasuunnittelu ja kaavoitus, havainnekuvat ja visualisointi, rakennushistorialliset selvitykset, meluselvitykset, hulevesiselvitykset- ja suunnitelmat, tärinäselvitykset ja luonto- ja kasvillisuusselvitykset). Sopimuksen optiokausi päättyy 31.3.2023. Kaupunkiympäristölautakunta on 13.12.2022 § 489 päättänyt, että kaavoituksen puitejärjestelysopimuksen kilpailutus voidaan käynnistää ajalle 1.4.2023- 31.3.2025 ja optio 2 vuotta. Tavoitteena on nostaa kaavakonsulttitoimistojen määrä nykyisestä 6:sta 8:aan. Lisäksi uusiksi osa-alueiksi otetaan viitesuunnitelmat ja havainnekuvat sekä liikennesuunnittelu. Kaupunki ei sitoudu tietyn määrän tilaamiseen puitesopimuskonsulteilta eikä puitesopimus estä maanomistajien omien konsulttien käyttämistä kaavoitusprosesseissa apuna. Puitejärjestelysopimus parantaa omalta osaltaan kaavoituksen resursseja, mahdollistaa konsulttiavun saamisen tarvittaessa nopeasti ja helpottaa asiantuntijaselvitysten tilaamista. Kaupunki tarjoaa myös kilpailuttamansa puitesopimuskonsultit yksityisen maanomistajan kaavahankkeeseen.

Turun kaupungin asunto- ja maapolitiikan periaatteisiin on tehty päivityskirjaus, jonka mukaan yksityinen maanomistaja voi tuoda oman resurssinsa kaupungin oman kaavoitusresurssin tai kaupungin puitesopimuskonsultin tueksi. Tavoitteena ei ole muuttaa tai lopettaa nykyisiä kaavavalmistelun prosesseja, vaan laajentaa kaupungin ja tontin haltijan vahvaan yhteistyöhön perustuvaa menettelyä, tarkkaan määritellyissä rajoissa. Tavoitteena on, että kaavahankkeista vähintään 40 % valmistellaan kumppanuus/ konsulttityöhankkeina. Tähän päästään käyttämällä ensisijaisesti puitesopimuskonsultteja sekä lisäksi maanomistajien omia konsultteja. Lisäksi TVT Asunnot Oy:n kanssa on valmisteilla kumppanuussopimus. Konsulteille on olemassa ohjeet. Päättyvän puitejärjestelykauden päätteeksi ohjeet tarkastetaan tarvittaessa nykyisiltä konsulteilta saadun palautteen perusteella.

Maanomistajan konsultilla tulee olla kokemusta ja näyttöä kaava-asiakirjojen laatimisesta ja hänen tulee täyttää vastaavat kriteerit kuin mitä puitesopimuskonsulteilta edellytetään. Pätevyyskriteerit tullaan määrittelemään ennalta ja ne tuodaan kaupunkiympäristölautakunnan päätettäväksi 31.3.2023 mennessä. Mallissa kaupunki vastaa edelleen sille lain mukaan kuuluvista velvoitteista sekä siitä, että kaavan käsittely ja sisältö vastaavat lain vaatimuksia. Kaupungilla on tarve ja velvollisuus valvoa laajempaa muodostuvaa kokonaisuutta, maanomistajien tasapuolista kohtelua sekä kaupungin tasapainoista kehitystä. Kaupungin asiakkaita ovat kaikki kaupungin asukkaat ja toimijat, ja kaupungin tulee huolehtia hyvän ympäristön muodostumisesta, virkistysalueiden riittävyydestä, erityisten rakennetun ympäristön ja luonnonarvojen säilymisestä, palveluiden saatavuudesta sekä liikenteen toimivuudesta. Kaupunki ohjaa ja valvoo asemakaavan valmistelua, kaavoitusprosessin oikeellisuutta sekä kaavan sisältöä. Kaupunki arvioi kaavan sisällön ja asiakirjojen valmiusasteen riittävyyden kussakin kaavavaiheessa. Asemakaavaehdotuksen lopullisen sisällön ja laadun ratkaisee kaupunki. Asemakaavaluonnoksen hyväksymisestä päättää lautakunta ja kaavaehdotuksen hyväksymisestä lautakunta tai valtuusto riippuen siitä, onko kyseessä vaikutuksiltaan merkittävä asemakaava vai ei. Maanomistajan ja kaupungin välisestä työnjaosta silloin, kun maanomistaja tuo oman konsultin mukaan asemakaavan laadintaan, on laadittu erillinen kuvaus, joka on oheismateriaalina 1.

Ennen kaavoituksen käynnistämistä laaditaan yksityisen maanomistajan kanssa kaavan valmistelusopimus tai kumppanuus/ yhteistyösopimus, jossa sovitaan tehtävä- ja kustannusjaosta sekä kaavan tavoitteellisesta valmisteluaikataulusta. Kaavan sisällöstä ei kuitenkaan voi etukäteen sopia. Kaavan valmisteluaikataulua määriteltäessä huomioidaan kaavan luokitus sekä tavoitteet, että vaikutuksiltaan merkittävien asemakaavojen läpimenoajan mediaani aloituksesta asemakaavan hyväksymiseen on jatkossa enintään 36 kk (XL) ja 24 kk (L), vaikutuksiltaan ei-merkittävien enintään 18 kk (M) ja vaikutuksiltaan vähäisten (S) enintään 12 kk. Kaupunki sitoutuu edistämään kaavoitusta kussakin sopimuksessa sovitun aikataulun mukaisesti pois lukien tilanteet, joissa kaupungin kaavoituksesta riippumattomista syistä hanke viivästyy.

Resurssien lisääminen​

Kaupungin kaavoituksen ohjaukseen ja valmisteluun on saatu lisää resursseja. Asemakaavoituksen osalta kaavoituksen vastuualue on päätetty jakaa kahtia keskustaan ja keskustan ulkopuoliseen alueeseen. Uusi asemakaavapäällikkö on rekrytoitu ja hän aloittaa helmikuussa. Muutoksen seurauksena kaavoituksen lähijohtajilla on paremmat mahdollisuudet ohjata kaavoitusarkkitehtien työtä ja toimia työssä tukena. Kaavoituksen kehittämispäällikön toimi on perustettu ja sitä on yritetty täyttää, mutta yhtään hakemusta ei saapunut. Kelpoisuusvaatimuksia tullaan tarkistamaan ja tehtävä laitetaan uudelleen hakuun. Liikennesuunnitteluun ollaan rekrytoimassa kahta uutta kaavoitusta tukevaa liikennesuunnittelijaa ja ympäristönsuojeluun on rekrytoitu uusi suunnittelija, jonka tehtävänä on luontoarvojen arvioiminen asemakaavoituksen yhteydessä.

Vuoden 2022 rekrytointien jälkeen Turussa kaavoituksen henkilöstöresurssit ovat samalla tasolla Tampereen ja pääkaupunkiseudun kaupunkien kanssa suhteutettuna kaupungin asukaslukuun, mutta kaavoitusarkkitehtejä on suhteessa vähemmän. Koska tällä henkilömäärällä ei pystytä purkamaan usean vuoden aikana muodostunutta ruuhkaa on tarpeen perustaa kolme kaavoitusarkkitehdin vakanssia, joista yksi määräaikaisena. Resurssilisäys vaikuttaa viiveellä, sillä uusien työntekijöiden perehdyttäminen on hidasta ja vie aikaa myös nykyisiltä työntekijöiltä. Lisäksi tulee perustaa yksi uusi kaavasuunnittelijan vakanssi ja täyttää yksi olemassa oleva vapaa kaavasuunnittelijan vakanssi. Kaavasuunnittelijoille on tarkoitus keskittää vaikutuksiltaan vähäisten kaavojen valmistelu. Tällä hetkellä käynnistämättömien kaavojen määrä on noin 60.

Lisäksi on olennaista arvioida jatkuvasti sitä, että muita asiantuntijaresursseja on prosessin aikana riittävästi käytettävissä esimerkiksi liikennesuunnittelussa, infran toteutussuunnittelussa ja ympäristönsuojelussa. Tästä syystä ympäristönsuojeluun tulee perustaa määräaikainen vakanssi luontoasiantuntijalle, joka keskittyy nimenomaan kaavoihin liittyviin kysymyksiin ja selvityksiin.

Kaavoituksen lisäresurssien euromääräiset vaikutukset vuosikustannuksena on n. 268 000 euroa. Kaupunkiympäristö esittää, että rekrytoinnit voidaan käynnistää heti ja tähän tarvittavat määrärahat osoitetaan kaupunkiympäristön palvelukokonaisuuteen vuoden 2023 ensimmäisen osavuosikatsauksen yhteydessä.

Ruuhkan purkamisesta aiheutuva työmäärän kasvu edellyttää lisäresursseja myös konsernihallinnon hallintopalveluihin. Lisäksi yksi kokoaikaisesti poikkeamispäätöksiä valmisteleva henkilö lakipalveluista jää eläkkeelle kuluvana keväänä, joten ilman korvaavaa resurssia on selvää, että poikkeamispäätösten käsittelyaika tulee pitenemään merkittävästi nykyisestä.

Kansliapäällikkö päättää erikseen toimien perustamisesta.

Muiden kuin vaikutuksiltaan merkittävien asemakaavamuutosten käsittelymalli

Vaikutuksiltaan vähäisten asemakaavamuutosten osalta on luotu uusi käsittelymalli, jonka tavoitteena on käsittelyajan lyhentäminen. Jatkossa on tärkeää hankkeiden jaottelu mahdollisimman aikaisessa vaiheessa siten, että tunnistetaan ne hankkeet, jotka voivat edetä yksinkertaisen uuden mallin mukaan. Vaikutuksiltaan vähäisten kaavojen valmistelu voidaan myös keskittää tietyille valmistelijoille.

Kaavoitustaksan muuttaminen on mahdollista siten, että vaikutuksiltaan vähäisten omakotitonttien jakamisen mahdollistavien asemakaavamuutosten osalta ei enää jatkossa tehtäisi kaavan valmistelusopimuksia ja niiden valmistelusta aiheutuneiden kustannusten perimisestä päätettäisiin kaavan hyväksymispäätöksen yhteydessä. Muiden lautakunnan päätösvaltaan kuuluvien kaavamuutosten osalta tällaista taksamuutosta ei kannata tehdä, koska työmäärä ei ole yhtä helposti arvioitavissa ja valmistelutyöstä on syytä laskuttaa tehtyjen työtuntien perusteella. Sähköinen allekirjoitus otetaan käyttöön vuoden 2023 keväällä ja tämä muutos sujuvoittaa osaltaan myös kaikkiin valmistelusopimuksiin liittyvää prosessia.

Vaikutuksiltaan vähäisten kaavamuutosten osalta prosessia on yksinkertaistettu siten, että osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa (OAS) ei niiden osalta laadita enää. Maankäyttö- ja rakennuslain 63.2 §:n mukaan OASia ei tarvitse laatia vaikutuksiltaan vähäisten asemakaavamuutosten yhteydessä. Osallisille tiedotetaan kaavan vireille tulosta kuulutuksella ja naapureille lähetettävällä kirjeellä. Naapureille ja muille osallisille varataan kaksi viikkoa aikaa esittää kaavan valmisteluun liittyen mielipiteensä. Koska osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa ei enää laadita, lautakunta saa jatkossa tiedon vaikutuksiltaan vähäisistä kaavamuutoksista siinä yhteydessä, kun se merkitsee kaava-aloitetta koskevan esiselvityksen tiedokseen.

Vaikutuksiltaan vähäinen kaavaehdotus lähetetään lausunnoille ja asetetaan samanaikaisesti nähtäville maankäyttö- ja rakennusasetuksen 27.1 §:n mukaisesti 14 päivän ajaksi. Mahdollisiin palautteisiin vastataan ja kaava tuodaan kaupunkiympäristölautakunnan päätettäväksi.

Vaikutukseltaan vähäisten asemakaavojen kohdalla valitusoikeus rajautuu vain asianosaisiin. Lisäksi viranomaisilla ja rekisteröidyillä paikallisilla tai alueellisilla yhteisöillä on valitusoikeus toimialaansa kuuluvissa asioissa. Lain esitöissä (HE 81/2006) on todettu valitusoikeutta koskevan 191.3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että ”Vaikutukseltaan vähäisenä asemakaavan muutoksena voitaisiin pitää pienialaista muutosta, jolla ei ole yleistä merkitystä kuntalaisten kannalta ja jonka vaikutukset kohdistuvat kaava-alueelle tai sen välittömään läheisyyteen. Tällainen voi olla esimerkiksi kaava, jolla muutetaan korttelin sisäisiä järjestelyjä ja joka vaikuttaa vain saman tai viereisen korttelin maanomistajiin tai asukkaisiin. Muutosta ei voida pitää vaikutuksiltaan vähäisenä, jos sillä muutetaan rakennuskorttelin pääasiallista käyttötarkoitusta, supistetaan puistoja tai muita lähivirkistykseen varattuja alueita, nostetaan rakennusoikeutta tai rakennusten korkeutta tavalla, joka vaikuttaa laajalti ympäristöön, poistetaan rakennusten suojelua koskeva kaavamääräys tai muutoin vaarannetaan rakennetun ympäristön arvojen säilyminen, taikka vaarannetaan luonnonympäristön arvojen säilyminen.”

Hallintosäännön 48 §:n mukaan kaupunkiympäristölautakunnan toimivaltaan kuuluu muun muassa päättää muiden kuin vaikutuksiltaan merkittävien asemakaavojen hyväksymisestä sekä niiden infrakustannusarvioista. Lautakunnan toimivaltaan kuuluu siis päättää vaikutuksiltaan vähäisten ja muiden ei-merkittävien asemakaavojen hyväksymisestä. Vaikutuksiltaan merkittävistä asemakaavoista päättää kaupunginvaltuusto. Hallintosääntöön tullaan esittämään muutosta, jonka tarkoituksena on tehdä läpinäkyvämmäksi, millaisia asemakaavamuutoksia pidetään vaikutuksiltaan merkittävinä.

Kaavamuutoksen merkittävyyden arviointiin vaikuttaa etenkin kaava-alueen koko, sijainti ja rakentamisen määrä. KHO on tapauksessa 2021:159 arvioinut, että kaavamuutos, joka mahdollisti nelikerroksisen ja kerrosalaltaan enintään 1 950 k-m²:n suuruisen kerrostalon rakentamisen kaupungin keskustan läheisyydessä sijaitsevalle tyhjälle tontille, jolle alueella voimassa olevan asemakaavan mukaan saa rakentaa kaksikerroksisen rivitalon, ei ollut merkittävä. Kaavamuutos oli pienialainen, eikä sillä kaava-alueen sijainti ja kaavan mahdollistama rakentamisen määrä sekä muu asiassa saatu selvitys huomioon ottaen ollut merkittäviä ympäristöllisiä, taloudellisia, sosiaalisia, liikenteellisiä, yhdyskuntarakennetta koskevia tai muita vaikutuksia.

Tapauksessa KHO 2004:103 korkein hallinto-oikeus totesi, että asemakaavamuutos, jolla vuonna 1998 hyväksyttyä asemakaavaa oli korttelin osan osalta muutettu muun muassa siten, että 10 000 kerrosneliömetrin rakennusoikeuden käsittävä liike- ja toimistorakennusten korttelialue, jolle sai sijoittaa myös yksityisiä terveydenhoito- ja sairaalapalveluja (K-1), oli muutettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (AL), ei ollut vaikutuksiltaan merkittävä. Kaavamuutoksen perusteluna oli, että kaavan aiemmin mahdollistama terveydenhoito- ja sairaalapalvelujen sijoittaminen korttelin 47 alueelle ei toteudu. Se, että kortteliin sallittiin enemmän asuinrakentamista ja vähemmän liike- ja toimistotilaa, ei mainittavasti lisännyt liikennettä. Kun lisäksi otettiin huomioon, että alue oli kaupunginvaltuuston vuonna 2001 hyväksymässä yleiskaavassa osoitettu pääkeskustasoisten keskustatoimintojen alueeksi ja varattu muun muassa keskustaan sopivaan asumiseen, asemakaavan muutos ei näissä oloissa ollut maankäyttö- ja rakennuslain 52 §:ssä tarkoitetulla tavalla vaikutukseltaan merkittävä. Päätöksessä on viitattu rakennuslainsäädännön uudistamista koskevaan hallituksen esityksen HE 101/1998 vp yksityiskohtaisiin perusteluihin, joissa todetaan muun muassa, että maankäyttö- ja rakennuslain 52 § jättää delegoinnin sekä asiallisesti että päätöksentekijän osalta varsin pitkälti kunnallisen päätösvallan varaan.

Tarkoituksena on, että vaikutukseltaan ei-merkittävinä laadittavien kaavojen määrää lisätään oikeuskäytäntö huomioiden ja hyödyntäen muiden kaupunkien käytäntöjä. Vaikutukseltaan ei-merkittäviä ovat kaavamuutokset, joiden osalta ulkoinen muutos ympäristöä ajatellen ei ole merkittävä ja joista ei ole ympäristölle toiminnallista haittaa. Nämä ovat merkittävyyden arvioinnissa käyttökelpoisempia kriteerejä kuin esimerkiksi tietty kerrosalaan perustuva rajaus.

Mikäli lautakunnan päätettäväksi tuotaviin kaavamuutoksiin liittyy maankäyttösopimustarve, laaditaan aina alkuvaiheessa osallistumis- ja arviointisuunnitelma ja kaavaehdotus pidetään nähtävillä 30 päivää. Maankäyttösopimusta koskeva asia tuodaan lautakunnan hyväksyttäväksi, kun kaavaehdotus on ollut nähtävillä. Kaavaehdotus viedään lautakunnan päätettäväksi vasta maankäyttösopimusta koskevan päätöksen tultua lainvoimaiseksi. Lautakunnan päätettäväksi tuotavien kaavojen lisääminen mahdollisuuksien mukaan nopeuttaa tällaisten kaavojen kohdalla asian kokonaiskäsittelyaikaa vähintään kuukauden.

Poikkeamispäätös​

Tavoitteena on valita asiakkaan kannalta kevyin ja nopein prosessi. Osa hankkeista on toteutettavissa vähäisellä poikkeamisella rakennusluvan yhteydessä tai erillisellä poikkeamispäätöksellä eikä edellytä näin ollen kaavamuutosta lainkaan.

MRL 171 §:n mukaan kunta voi myöntää poikkeamisen muun muassa asemakaavamääräyksistä erityisestä maankäyttöön liittyvästä syystä. Esimerkiksi uudisrakentamisen ollessa kyseessä kaavassa määrätty rakennusoikeuden merkittävään ylittämiseen on harvoin osoitettavissa erityistä maankäyttöön liittyvää syytä. Esimerkiksi paritalojen uudisrakentamisen yhteydessä 240 k-m²:n (n. 24 %:a) rakennusoikeuden ylitystä on pidetty merkittävänä. Poikkeamispäätöksellä ei voi edetä, jos poikkeamishakemuksen hyväksyminen johtaisi sellaiseen merkittävään tontin arvonnousuun, joka asemakaavan muutoksen yhteydessä tarkoittaisi maankäyttösopimusneuvotteluiden aloittamista. Korkein hallinto-oikeus on arvioinut maankäyttösopimuksen tekemisen mahdollisuutta poikkeamispäätöksen aiheuttaman arvonnousun johdosta ratkaisussaan KHO:2016:89. Siinä on todettu, ettei poikkeamispäätöksen yhteydessä ole mahdollista tehdä arvonnoususta johtuen vastaavaa maankäyttösopimusta kuin asemakaavan muutoksen yhteydessä.

Poikkeamispäätös ei lähtökohtaisesti sovellu rakennussuojelukysymysten ratkaisemiseen, koska poikkeaminen ei saa vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Poikkeamispäätöksen yhteydessä ei pysty myöskään tekemään vastaavaa intressivertailua kuin asemakaavoituksen yhteydessä voidaan tehdä kaavan sisältövaatimusten täyttymisen osalta eikä poikkeaminen saa vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista. Poikkeaminen ei saa johtaa myöskään merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Esimerkiksi vähittäiskaupan suuryksikön rakentamisen ei tulisi perustua poikkeamispäätökseen.

Poikkeamispäätöksellä ei pystytä ratkaisemaan tilanteita, jotka edellyttävät tiettyjen kaavamerkintöjen poistamista kaavakartalta. Esimerkiksi rakennuksen rakentaminen kokonaan kaavan mukaisen rakennusalan ulkopuolelle edellyttää kaavan päivittämistä, koska käyttämättä jäänyt rakennusala voi aiheuttaa epäselvyyksiä. MRL 79 §:n mukaan asemakaava on ohjeena laadittaessa tonttijakoa ja näin ollen poikkeamiset, joissa rakennetaan eri korttelialueiden rajat ylittäen, on tarkoituksenmukaista ratkaista suoraan kaavamuutoksella.

Poikkeamispäätöksellä ei kannata edetä, mikäli halutaan olennaisesti poiketa voimassa olevan kaavan ratkaisuista. Hankkeen sisältämiä poikkeamisia tulee arvioida kokonaisuutena. Poikkeamispäätöksen myöntämisedellytysten mukaan poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Poikkeamispäätöksen joutuessa valituksen kohteeksi tuomioistuimet päätyvät melko usein loppupäätelmään, että asia tulee ratkaista kaavoituksella. Poikkeaminen edellyttää aina tapauskohtaista kokonaisharkintaa.

Seuranta

Toimenpiteiden etenemistä ja eri käsittelyvaiheiden pituuksien kehitystä seurataan jatkuvasti ja niistä raportoidaan osavuosikatsausten ja tilinpäätöksen yhteydessä kaupunkiympäristölautakunnalle ja edelleen kaupunginhallitukselle.

Kaupunkisuunnittelu sitoutuu mittaamaan asiakastyytyväisyyttä säännöllisesti ja parantamaan toimintaa jatkuvasti saadun palautteen pohjalta. Vuoden 2023 aikana kaavoituksessa otetaan käyttöön kaavakohtainen asiakaskysely. Vastaava on jo käytössä rakennusvalvonnassa. Tavoitteet ja seurantamittarit asetetaan syksyllä 2022 toteutetun laajan asiakastyytyväisyystutkimuksen tulosten pohjalta.

Liite 1​Kaavoituksen palvelulupaukset

Oheismateriaali 1​Maanomistajan oikeus osallistua asemakaavan valmisteluun

​Kansliapäällikkö Tuomas Heikkinen:

Ehdotus​Kaupunginhallitus päättää hyväksyä edellä kuvatut toimenpiteet ja liitteen 1 mukaiset palvelulupaukset kaavoituksen sujuvoittamiseksi. Kaupunkiympäristölautakunnan tulee seurata toimenpiteiden etenemistä ja palvelulupausten toteutumista säännöllisesti osavuosikatsausten ja tilinpäätöksen yhteydessä.

Samalla kaupunginhallitus päättää, että kaavoituksen ruuhkan purkamiseksi voidaan käynnistää esittelytekstissä esitettyjen lisäresurssien rekrytoinnit, ja että tähän tarvittavat määrärahat osoitetaan kaupunkiympäristön palvelukokonaisuudelle vuoden 2023 ensimmäisen osavuosikatsauksen yhteydessä.

PäätösAsia pantiin pöydälle Rantasen Muukkosen kannattamana tekemästä ehdotuksesta yksimielisesti.

​Pöydältä 31.1.2023 § 42​

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Liite 1​​Kaavoituksen palvelulupaukset

Oheismateriaali 1​​Maanomistajan oikeus osallistua asemakaavan valmisteluun

Kaupunkiympäristöjohtaja Christina Hovi:

EhdotusKaupunkiympäristölautakunta päättää merkitä kaupunginhallituksen päätöksen tiedoksi.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.