Salassa pidettävä – salauksen peruste: Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 6 §:n 1 momentin 3 kohta.

Konsernihallinto, lakipalvelut, lakimies Sanni-Sofia Nieminen 8.2.2022:

Asian tausta

Turun kaupungin hankintapalvelut on pyytänyt kaupunkiympäristön palvelukokonaisuuden toimeksiannosta avoimella hankintamenettelyllä tarjouksia pakkaavista roska-astioista ympärivuotiseen puistokäyttöön. Sopimus on määräaikainen alkaen sopimuksen allekirjoituksesta ja päättyy ilman irtisanomista 31.12.2024. Kyseessä on EU-kynnysarvon ylittävä tavarahankinta, joka on arvoltaan arviolta 250.000 euroa (alv 0 %) sopimuskaudella.

Hankintailmoitus lähetettiin julkaistavaksi 12.11.2021 HILMA-ilmoituskanavassa osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Tarjouspyyntö liitteineen julkaistiin 17.11.2021 EU:n laajuisesti TED-tietokannassa sekä Tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaalissa osoitteessa www.tarjouspalvelu.fi/turku. Hankinnasta esitettyihin kysymyksiin vastattiin 10.12.2021 mennessä.

Määräaikaan 21.12.2021 mennessä saatiin 4 tarjousta: Habagroup Oy, Lehtovuori Oy, EWF Eco Ab ja WL-Done Oy.

Kaupunkiympäristöjohtaja on hankintapäätöksellään 10.1.2022 § 15 päättänyt seuraavaa:

’’Päätän, että EWF Eco Ab ja WL-Done Oy suljetaan pois tarjouskilpailusta ja puistokäyttöön tarkoitettujen pakkaavien jäteastioiden toimittajaksi valitaan 31.12.2024 päättyvälle sopimuskaudelle hinnaltaan halvin Habagroup Oy.’’

Lehtovuori Oy on tehnyt asiassa hankintaoikaisuvaatimuksen 19.1.2022. Lehtovuori Oy on ilmoittanut hankintayksikölle 26.1.2022, että se on toimittanut hankinta-asiasta valituksen markkinaoikeudelle.

Oikaisuvaatimus perusteineen

Lehtovuori Oy vaatii, että hankintayksikkö poistaa hankintaoikaisuvaatimuksen kohteena olevan hankintapäätöksen, jolla Habagroup Oy on valittu pakkaavien puistokäyttöön tarkoitettujen roska-astioiden hankintaa koskevan tarjouskilpailun voittajaksi, hylkää Habagroup Oy:n tarjouksen, suorittaa uuden tarjousvertailun ja valitsee Lehtovuoren tarjouskilpailun voittajaksi.

Lehtovuori Oy on perustellut vaatimustaan sillä, että Habagroup Oy:n referenssit ovat puutteelliset. Lehtovuori Oy:n mukaan on perusteltu syy epäillä, että Habagroup Oy:n ilmoittamat referenssit ovat Mr. Fill:n referenssejä eivätkä Habagroup Oy:n. Lehtovuori Oy vetoaa myös siihen, ettei Habagroup Oy:n ensimmäinen referenssi (Basel, Sveitsi) ole vielä edes valmis, vaan toimitukset ovat tarjouksen jättöhetkellä kesken (ei toteutettu referenssi). Lehtovuori Oy katsoo tämän johdosta, että ilmoitettu referenssi ei täytä sisällöltään sille tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia. Edelleen Lehtovuori Oy vetoaa siihen, että Habagroup Oy:n toimittamasta selvityksestä ei ilmene, että referenssitoimitukset vastaisivat hankinnan kohdetta. Lehtovuori Oy:n käsityksen mukaan Habagroup Oy:llä tai tuotteen valmistajalla ei ole ollut valikoimissaan hankinnan kohdetta vastaavaa tuotetta. Näin ollen Habagroup Oy:n referenssitkään eivät voi olla Lehtovuori Oy:n mukaan hankinnan kohdetta vastaavista toimituksista.

Lehtovuori Oy väittää myös, että Habagroup Oy:n tarjouksessaan tarjoama tuote on sen ilmoituksen mukaisesti galvanoitua eli sinkittyä terästä. Näin ollen tarjottu tuote ei täytä tarjouspyynnössä rakenteelle asetettuja materiaalivaatimuksia rakenteen tai jalkapedaalin osalta. Habagroup Oy:n tarjous on siten ollut tarjouspyynnön vastainen, ja se olisi pitänyt hylätä. 

Lisäksi Lehtovuori Oy katsoo, ettei hankintayksikön Habagroup Oy:lle esittämässä rakennetta koskevassa täsmennyspyynnössä ollut kyse sellaisesta epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta tai virheestä, jonka hankintayksikkö olisi hankintalain mukaan voinut pyytää korjaamaan. Täsmentäminen on tosiasiassa tarkoittanut sitä, että hankintayksikkö on hankintalain 74 §:n 2 momentin vastaisesti pyytänyt tarjoajaa tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen toiseen tuotteeseen (vaihdettu astian alaosan materiaali tarjouspyynnön mukaisesti).

Kuultavien lausunnot

EWF Eco Ab on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 2.2.2022 antamassaan lausunnossa esittänyt, että mikäli päätöksessä puolletaan Lehtovuori Oy:n valitusta, hankintapäätös kokonaisuudessaan tulee mitätöidä ja koko hankintaprosessi markkinakartoituksesta alkaen tulisi uusia selkeyttäen hankinnan tarkoitusta huomioiden siihen osallistuvia mahdollisia toimijoita hankintalain mukaisesti. EWF Eco Ab puoltaa Lehtovuori Oy:n hankintaoikaisua vain siltä osin, että Habagroup Oy:n esittämä ulkopinnan materiaali ei sananmukaisesti vastaa tarjouspyynnön kriteeriä. Mikäli Habagroup Oy:n tarjous hyväksytään, koko hankintaprosessi tulisi EWF Eco Ab:n mukaan keskeyttää ilmeisen puutteellisen markkinakartoituksen ja siten sattumanvaraisten ja perusteettomien teknisten kriteerien johdosta ja uusia kokonaisuudessaan. EWF Eco Ab:n mukaan järjestetty hankintaprosessi on ongelmallinen r iippumatta siitä, puolletaanko Lehtovuori Oy:n valitusta vai pidättäydytäänkö aiemmassa hankintapäätöksessä Habagroup Oy:n eduksi johtuen alun perin puutteista hankinnan markkinakartoitusvaiheessa.

Habagroup Oy on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 3.2.2022 antamassaan lausunnossa todennut, että sen ilmoittamat referenssit täyttävät tarjouspyynnön vaatimukset. Habagroup Oy toteaa, ettei tarjouspyynnön referenssivaatimuksessa ole nimenomaisesti edellytetty, että kaikki toimitukset on tullut saattaa kokonaisuudessaan loppuun tarjouksen tekohetkellä. Habagroup Oy:n mukaan Lehtovuori Oy:n väite siitä, että Habagroup Oy:n referenssit eivät vastaisi hankinnan kohdetta ja että Habagroup Oy:n tarjous ei täyttäisi tarjouspyynnön vaatimuksia, koska tarjouksessa ei ole annettu tietoa referenssien sisällöstä, ei pidä paikkansa.

Lisäksi Habagroup Oy toteaa, että sen tarjoamat tuotteet täyttävät tarjouspyynnön vaatimukset ja Habagroup Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Habagroup Oy:n mukaan hankintayksikön lisäselvityspyyntö ei ole tarkoittanut sitä, että hankintayksikkö olisi pyytänyt tarjoajaa tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen toiseen tuotteeseen, vaan kyse on ollut hankintalain mukaisesta tarjouksen tietojen täsmentämisestä.

WL-Done Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa asiassa.

Toimivalta

Turun kaupungin hallintosäännön 63 §:n mukaan hankintayksikön aloitteesta tehtävästä hankintaoikaisusta päättää sama taho, joka on tehnyt hankintapäätöksen. Mikäli asianosainen on vaatinut hankintaoikaisua, toimielin tekee hankintaoikaisua koskevan päätöksen myös alaisensa viranhaltijan hankintapäätöksestä.

Hankintaoikaisuvaatimuksen arviointi

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava käytettäväksi yhteistä eurooppalaista hankinta-asiakirjaa alustavana näyttönä siitä, että ehdokas tai tarjoaja täyttää seuraavat vaatimukset: 1) mikään 80 ja 81 §:ssä tarkoitetuista poissulkemisperusteista ei koske ehdokasta tai tarjoajaa; 2) ehdokas tai tarjoaja täyttää hankintayksikön asettamat 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset.

Hankintalain 125 §:n mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään 123 §:ssä. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeva pykälä vastaa vanhan hankintalain 73 a §:ää. Säännöstä koskevan hallituksen esityksen mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulisi kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaisiko ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin (HE 182/2010 vp, s. 22).

Hankintalain 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Asian arviointi

Tarjouspyynnön kohdassa ’’Hankinnan kohteen kriteerit’’ (s. 20) on todettu seuraavaa:

’’Referenssit yhteystietoineen; valmistajalla on oltava viimeisen 3 vuoden ajalta toimituksia vähintään kolme eri kohdetta ympärivuotisessa Voi ladata tähän, toimitettava viimeistään pyydettäessä.’’

Lisäksi ESPD-lomakkeen kohdassa ’’C: Tekninen ja ammatillinen pätevyys’’ (s. 27) on todettu seuraavaa:

’’Viimeisen kolmen vuoden aikana toimitettu ympärivuotiseen käyttöön vähintään kolmeen eri kohteeseen tarjouspyynnön tuotetta vastaavaa laitetoimitusta. Arvo Minimivaatimus: 50000 (ESPD-lomakkeen kirjoitusvirheet korjattu tässä).’’

Oikeuskäytännössä (ks. esim. MAO 184/16 ja MAO 642/15) on todettu seuraavaa hankintamenettelyn kaksivaiheisuudesta:

’’Hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikkö arvioi ensivaiheessa tarjoajien soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus, minkä jälkeen tehdään tarjousten vertailu niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, tekemien tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken. Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo hankintailmoitusta ja tarjouspyyntöä laadittaessa.’’

Hankintayksikkö on esittänyt pääasialtaan samansisältöisen tarjoajaa koskevan soveltuvuusvaatimuksen (eli referenssivaatimuksen) sekä ESPD-lomakkeessa että tarjouspyynnössä osana hankinnan kohteen kriteereitä. Hankintayksikön olisi tullut käyttää pelkästään ESPD-lomaketta soveltuvuusvaatimuksen esittämiseen. Nyt tarjoajaa koskeva referenssivaatimus on asetettu osaksi hankinnan kohteen kriteereitä. Ottaen huomioon edellä kuvattu oikeuskäytäntö on hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se on asettanut soveltuvuusvaatimuksen osaksi hankinnan kohteen kriteereitä. Hankintamenettelyn vaiheittaisuus ei tältä osin toteutunut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti.

Oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu sallivasti. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (nykyään Unionin tuomioistuin) oikeuskäytännössä katsottu esimerkiksi se, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi taikka virheelliseksi (C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy). Korkein hallinto-oikeus taas on todennut oikeuskäytännössään, että hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä (ks. esim. KHO 2015:181). Oikeuskäytännössä on lisäksi katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen lainmukaisuuden arvioinnin kannalta ei ole merkitystä muun ohella sillä, että keskeyttämispäätös on tehty vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen tai sillä, onko hankintayksikkö havainnut hankintamenettelyn mahdolliset virheellisyydet vasta hankintapäätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen jälkeen (ks. esim. MAO 671/15) ja että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa (ks. esim. MAO 491/20).

Hankintalain 132 §:n 1 momenttia koskevien esitöiden mukaan hankintamenettelyssä voi tulla harkittavaksi myös hankintamenettelyn keskeyttäminen, jos virhe on oikeudelliselta laadultaan sellainen, että jo tarjouspyyntö on ollut lainvastainen. Tällainen virhe voi tulla esille juuri hankintaoikaisun yhteydessä, joten hankintaoikaisun lopputuloksena voi olla myös hankintamenettelyn keskeyttämispäätös (HE 190/2009 vp, s. 55).

Koska hankinta-asiakirjat ovat olleet alun perin virheellisiä ja lainvastaisia, ei hankintayksikön tekemää virhettä voida korjata muutoin kuin keskeyttämällä hankinta. Edellä kuvatuin perustein hankintayksiköllä on todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankinta.

Koska hankinta päätetään edellä esitetyin syiden vuoksi keskeyttää, ei hankintayksikön ole tarpeen tässä vaiheessa arvioida Lehtovuori Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksessa esitettyä Habagroup Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuutta tai ottaa kantaa EWF Aco Ab:n lausunnossaan esittämiin väitteisiin.

Johtopäätökset

Edellä esitetyin perustein hankintayksikkö ei ole huomioinut hankintamenettelyn vaiheittaisuutta hankinta-asiakirjoissa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti. Hankinta-asiakirjoista on tullut siten virheellisiä ja lainvastaisia. Koska virheet ovat olleet jo alkuperäisissä hankinta-asiakirjoissa, virheitä ei ole mahdollista korjata uudella hankintapäätöksellä, vaan virheellinen hankintamenettely voidaan korjata ainoastaan keskeyttämällä hankinta. Hankintayksiköllä on edellä mainitusta syystä hankintalain 125 §:n mukainen todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely.

Edellä esitetyin perustein kaupunkiympäristölautakunta päättänee, että hankintaoikaisuvaatimuksen kohteena oleva kaupunkiympäristöjohtajan hankintapäätös 10.1.2022 § 15 poistetaan hankintaoikaisuna ja että hankintamenettely keskeytetään. Keskeyttämispäätöstä tehtäessä toimitaan tasapuolisesti ja tarjoajia syrjimättä.

Markkinaoikeudessa on asiaa koskien vireillä hankintaoikaisuvaatimuksen kanssa pääasialtaan samansisältöinen valitus, johon on tarkoitus antaa kaupunkiympäristölautakunnan päätöksen mukainen vastine.

Liite 1Lehtovuori Oy hankintaoikaisuvaatimus

Oheismateriaali 1EWF Eco Ab lausunto

Oheismateriaali 2Habagroup Oy lausunto

Kaupunkiympäristöjohtaja Christina Hovi:

EhdotusKaupunkiympäristölautakunta päättää, että kaupunkiympäristöjohtajan hankintapäätös 10.1.2022 § 15 poistetaan hankintaoikaisuna ja asia ratkaistaan uudelleen siten, että hankintamenettely keskeytetään.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.