Lounais-Suomen aluehallintovirasto LSAVI/7579/2021
Peruspalvelut, oikeusturva ja luvat
Elinkeinovalvontayksikkö
Turun kaupungin selvitys kanteluasiassa
Asian tausta
Asian tausta ja historia sekä kantelijan ja Pohjatalon laituriperinneyhdistys ry:n toimijoiden välinen, vuoden 2002 tapahtumista alkanut alueen hallintaan ja käyttöön liittyvä erimielisyys selviää liitteenä olevista asian asiakirjoista. Yksityisoikeudellinen riita laiturisaunan käyttöoikeudesta on ratkaistu Turun käräjäoikeuden 11.10.2006 antamalla tuomiolla. Turun hovioikeus ei ole tuomiollaan 11.12.2007 muuttanut käräjäoikeuden ratkaisua. Kantelija on ollut yksi kantaja asiassa. Kanne on hylätty eikä kantelijalla ole tuomion perusteella oikeutta käyttää laiturilla olevaa saunaa ilman Pohjatalon laituriperinneyhdistys ry:n suostumusta.
Kantelija on vuosien aikana tehnyt useita toimenpidepyyntöjä ja ollut yhteydessä kaupunkiin monin eri tavoin. Yhteydenottoja on tehty mm. maanvuokrasopimukseen, rakentamiseen, alueen käyttöön ja pysäköintiin liittyen.
Ajallisesti viimeisten vuosien asioiden kulku ja eteneminen on kerrottu kantelussa. Kaikkia yhteydenottoja puhelimitse tai sähköpostilla kaikille eri tahoille ei ole kirjattu ja tallennettu, koska ne kaikki eivät ole asioiden vireille laittamista koskevia viestejä eikä asian käsittelyyn liittyviä asiakirjojen tai selvitysten toimittamista viranomaiselle. Kuten valvontalakimies Mettälän sähköpostiviestissä 12.5.2021 on todettu, erilaisia yhteydenottoja eri viranhaltijoille ja muille henkilöille on lukuisia ja on mahdollista, että kaikkiin viesteihin ei ole vastattu. Samaa asiaa koskevaan yhteydenottoon on myös saatettu vastata vain kerran, ei kaikkien toimesta, joilla yhteydenotto on tullut.
Asia vireillä Turun hallinto-oikeudessa
Turun rakennus- ja lupalautakunta on mm. kantelijan tekemän toimenpidepyynnön johdosta 5.9.2019 § 256 tehnyt kantelussakin mainitun päätöksen, jossa rakennus- ja lupalautakunta on kehottanut yhdistystä huolehtimaan siitä, että yhdistyksen hallinnassa olevalla lähivirkistysalueella ei pysäköidä muutoin kuin lyhytaikaisesti huoltotöiden suorittamisen tai tavaroiden purkamisen ja lastaamisen yhteydessä. Lisäksi Pohjatalon laituriperinneyhdistystä on kehotettu huolehtimaan, että venevalkaman alueelle sijoitetaan vain veneitä, joiden pituus on korkeintaan kuusi metriä.
Kantelija on valittanut tästä lautakunnan päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen. Rakennus- ja lupalautakunta on antanut valituksen johdosta hallinto-oikeudelle lausunnon 14.11.2019 § 321.
Molemmat lautakunnan päätökset ovat liitteenä olevissa asiakirjoissa.
Asia käsittely Turun hallinto-oikeudessa on kesken, hallinto-oikeus ei ole antanut päätöstä asiassa.
Koska rakennus- ja lupalautakunnan 5.9.2019 § 256 tekemästä kehotuksen sisältävästä päätöksestä on valitettu ja asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa on kesken, ei ole olemassa lainvoimaista päätöstä ja kehotusta, minkä vastaisesti Pohjatalon laituriperinneyhdistys ry olisi toiminut. Tehdyn valituksen takia lautakunnan päätös ei tule lainvoimaiseksi miltään osin. Vasta hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen, mikäli valituksenalainen lautakunnan päätös tulee lainvoimaiseksi, tulee harkittavaksi muut mahdolliset jatkotoimet, mikäli annettua kehotus ei noudateta.
Kaavamääräysten noudattaminen
Pohjatalon Laituriperinneyhdistykselle vuokrattua aluetta koskevat seuraavat kaavamääräykset:
VL
Lähivirkistysalue
LV-1
Vene- ja uimavalkama, joka on tarkoitettu yleiseen käyttöön pääasiassa alueen asukkaille. Aluetta ei saa täyttää, eikä aidata. Alueella ei sallita veneiden talvisäilytystä, eikä autopaikkoja. Alueelle saa rakentaa laiturin uimis- ja pienvenekäyttöön. Venevalkaman alueelle saa sijoittaa korkeintaan 20 pienvenettä, joiden pituus on korkeintaan 6 metriä. Laiturin päähän saa rakentaa ympäristöön sopivan n. 10 k-m2 pukukopin. Laiturissa tulee olla kanoottien levähdyspaikka.
Lv-w
Vesialueena säilytettävä venevalkaman osa.
Selkeimmät kaavamääräykset koskevat LV-1 aluetta, jota vuokra-alueesta on 3500 m2. Tällä LV-1 alueella on kaavan mukaista lv-w aluetta. Lisäksi vuokra-alueesta noin 1000 m2 on kaavan mukaista VL aluetta.
Kaavamääräysten noudattamista valvoo rakennusvalvontaviranomainen.
Kaavamääräysten noudattamista on tutkittu useampaan kertaa ja asetettu vuokra-alueen haltijalle myös velvoitteita korjata toimintaa siltä osin, kuin alueen käytön on katsottu olevan asemakaavan vastaista siten, että viranomaisen on syytä asiaan puuttua.
Rakennuslautakunta on jo vuonna 2015 käsitellyt vuokra-alueen käytön asemakaavan mukaisuutta XXXXX tekemän toimenpidepyynnön johdosta. Lautakunta on päätöksellään 9.7.2015 § 321 velvoittanut vuokramiestä Pohjatalon Laituriperinneyhdistystä toteuttamaan turvallisen, terveellisen ja esteettömän kulkuyhteyden niin sanotulle koivukujalle sekä sen päässä olevalle laiturille ja saunalle 31.8.2015 mennessä sekä muulle hallinnassaan olevalle LV-1 –alueelle 31.12.2015 mennessä. Päätöksessä on todettu, että esteetön kulkuyhteys tarkoittaa muun muassa, että kulkuyhteyttä ei saa katkaista portilla eikä alueelle saa asettaa vapaata kulkua estäviä kylttejä.
Muilta osin on tuolloin todettu alueen käytön olevan asemakaavan mukaista.
Alueen käytöstä on 20.11.2018 tehty uusi toimenpidepyyntö, minkä johdosta vuokra-alueen käytön kaavan mukaisuutta on jälleen tutkittu. Rakennus- ja lupalautakunta on tehnyt 5.9.2019 § 256 päätöksen, jolla on kehotettu yhdistystä huolehtimaan siitä, että yhdistyksen hallinnassa olevalla lähivirkistysalueella ei pysäköidä muutoin kuin lyhytaikaisesti huoltotöiden suorittamisen tai tavaroiden purkamisen ja lastaamisen yhteydessä. Lisäksi Pohjatalon laituriperinneyhdistystä on kehotettu huolehtimaan, että venevalkaman alueelle sijoitetaan vain veneitä, joiden pituus on korkeintaan kuusi metriä.
Kantelija on tuonut esille, että alueella on edelleen yli 6 metriä pitkiä veneitä ja autoja pysäköidään yhdistyksen hallinnoimalle VL alueelle.
Koska edellä mainitusta rakennus- ja lupalautakunnan antamasta kehotuspäätöksestä on valitettu eikä päätös ole lainvoimainen vaan asian käsittely Turun hallinto-oikeudessa on edelleen kesken, rakennusvalvonta odottaa hallinto-oikeuden päätöstä ennen kuin harkitaan mihin jatkotoimiin ryhdytään, jos kehotusta ei noudateta.
Rakennusvalvontaviranomaisen harkinnassa on lisäksi se, millaisiin toimenpiteisiin mahdollisen kaavamääräysten vastaisen alueen käytön lopettamiseksi ryhdytään. Kaavamääräykset eivät myöskään ole sillä tavoin ehdottomia, ettei niistä poikkeamista voida millään tavalla sallia. Rikkomuksen suuruus ja sen vaikutus kaavan tarkoituksen toteutumiseen vaikuttavat toimenpiteiden valintaan. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti myös valittavien toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Rakennusvalvontaviranomaisen suhteutetun valvonnan periaatteen mukaisesti oleellisinta on valvoa yleisen edun kannalta tärkeiden tavoitteiden toteutumista ja suunnata valvontaresurssit tällaisten asioiden valvontaan.
Mikäli vuokra-alueella tapahtuu lainvoimaa vailla olevasta kehotuksesta huolimatta kaavamääräyksen vastaisesti hieman yli kuusi metristen veneiden säilytystä sekä muuta kuin lyhytaikaista huoltoajoon liittyvää pysäköintiä, on viranomaisessa toistaiseksi harkittu, että näihin rikkomuksiin ei lähdetä puuttumaan rakennusvalvontaviranomaisen toimesta. Tilannetta voidaan kuitenkin arvioida uudestaan erityisesti silloin, mikäli rikkomukset muuttuvat kaavan määräysten toteutumisen tai ympäristön kannalta merkittäviksi.
Veneiden talvisäilytyksen osalta asiaan ei ole talven 2020 ja 2021 aikana katsottu olevan tarpeen puuttua voimakkaasti. Alueella oli talvisäilytyksessä yksi vene ja asiasta on huomautettu vuokramiestä.
Pysäköintiä valvovan viranomaisen mahdollisuudesta puuttua tieliikennelain vastaiseen pysäköintiin on tarkemmin selvitystä jäljempänä.
Toimenpidepyyntöön vastaaminen ja valvonta-asioiden käsittely
Asiakokonaisuuteen liittyen on vuosien aikana tehty lukuisia erilaisia kyselyjä ja useampia toimenpidepyyntöjä. Kaikkia sähköposteja ei ole tulkittu toimenpidepyynnöiksi vaan tiedusteluiksi. Kaikkiin tiedusteluihin on pyritty jollakin aikataululla vastaamaan, mutta resurssien rajallisuuden vuoksi aikaviiveet ovat voineet olla asiasta riippuen myös pitkiä. Valvonta- ja toimenpidepyyntöjen selvittelyä, niihin vastaamista sekä muuta käsittelyä joudutaan priorisoimaan sen mukaan, millaisesti asiasta on kyse. Muut kuin akuutit turvallisuuteen liittyvät asiat eivät ole priorisoinnissa kiireellisiä asioita ja niitä hoidetaan kiireellisempien asioiden jälkeen. Tässä kyseisessä asiassa on kyse asioista, joita on jo käsitelty useampaan kertaan, samojen asioiden käsittely on jo vireillä ja kesken tai asioista, jotka eivät turvallisuuden, terveellisyyden tai muun vastaavan syyn vuoksi ole kiireellisiä asioita.
Varsinaisia toimenpidepyyntöjä on kirjattu seuraavasti:
2013-47
Tähän toimenpidepyyntöön on annettu edellä mainittu rakennuslautakunnan päätös 9.7.2015 § 321. Päätös on lainvoimainen ja päätöksessä mainittu toimenpidelupa 2014-1180 on loppukatselmoitu.
Tämän asian yhteyteen on kirjattu myös eduskunnan oikeusasiamiehen antama vastaus, dnro 52/4/15, 28.8.2015, XXXXX asiasta lähettämiin kirjeisiin.
2017-34
Tähän toimenpidepyyntöön on annettu edellä mainittu Rakennus- ja lupalautakunta päätös 5.9.2019 § 256, josta tehdyn valituksen käsittely on kesken Turun hallinto-oikeudessa. Asian dnro hallinto-oikeudessa on 01635/19/4122.
2020-27
Tähän 16.6.2020 tehtyyn toimenpidepyyntöön ja valvonta-asiaan liittyen on kantelijan sähköpostitiedusteluihin ja puhelintiedusteluihin vastaamisen lisäksi tehty seuraavia toimenpiteitä:
1. Pohjatalon laituriperinneyhdistykselle on 5.8.2020 päivätyllä selvityspyynnöllä varattu tilaisuus antaa kirjallinen selvitys asiassa. Yhdistys on antanut kirjallisen selvityksen, minkä jälkeen asiassa on ryhdytty tarkemmin selvittämään esiin tuotuja seikkoja, erityisesti asiakkaalle rakennelman pystyttämisestä annettujen ohjeiden osalta.
Kävi ilmi, että Pohjatalon laituriperinneyhdistyksen edustaja oli rakennelman osalta kysynyt neuvoa ja saanut inhimillisen erehdyksen takia virheellisen neuvon, jonka mukaan oli toiminut ja pystyttänyt rakennelman vuokra-alueelle. Ennen toimenpiteisiin ryhtymistä on viranomaisen tullut selvittää tarkemmin mitä neuvontatilanteessa on kysytty ja mitä vastattu. Koska asianomainen neuvon antanut viranhaltija ei enää tuolloin ollut Turun kaupungin palveluksessa, asian selvittäminen oli normaalia hankalampaa.
Yleisestikin voidaan todeta, että viranomainen ei voi ryhtyä valvontatoimenpiteisiin ja kehottamaan tai antamaan määräyksiä asioissa ennen asian selvittämistä. Jo hallintolaki edellyttää viranomaiselta asian riittävää selvittämistä ennen päätöksentekoa. Kantelija on kantelun liitteenä olevassa vastineessa valvontalakimies Esa Mettälän viestiin 12.5.2021 esittänyt, että viranomainen on tuhlannut aikaa asian pyörittelyyn ja selvittelyyn eikä ole pysäyttänyt rakentamista. Mistään rakentamisen pysäyttämisestä ei edes ollut kyse, koska rakennelma oli valmis viranomaisen saadessa tiedon asiasta.
2. Kun asia oli selvitetty, virheellisesti ohjeesta huolimatta todettiin, että rakennelma vaatii vähintään toimenpideluvan. Pohjatalon Laituriperinneyhdistystä on 21.12.2020 päivätyllä kehotuksella kehotettu purkamaan rakennelma 30.4.2021 mennessä, ellei myöhemmin myönnettävistä luvista muuta ilmene.
3. Toimenpidepyynnön tekijöille on lähetetty 18.12.2020 ( XXXXX ) ja 21.12.2020 ( XXXXX ) päivätyt saman sisältöiset kirjeet, joissa on kerrottu yhdistykselle annetusta kehotuksesta sekä kerrottu, että muihin toimenpiteisiin ei rakennusvalvontaviranomaisen toimivaltaan kuuluvissa asioissa toistaiseksi ryhdytä, koska asian käsittely on veneiden pituutta ja pysäköintiä koskevilta osin kesken Turun hallinto-oikeudessa edellä kerrotulla tavalla. Yleiseen pysäköinninvalvontaan ja sähkötöihin liittyen on kirjeessä ilmoitettu toimenpidepyynnön tekijöille toimivaltaiset viranomaiset.
4. Pohjatalon Laituriperinneyhdistys on hakenut rakennelmalle toimenpidelupaa 29.4.2021. Haetun luvan, lupatunnus 2021-591, käsittely on viranomaisessa kesken, eikä luvan käsittelyaika ole tämän hetken keskimääräisistä käsittelyajoista poikkeava.
Koska asian käsittely rakennelman luvan osalta on viranomaisessa kesken, ei vuokramiestä tulla velvoittamaan poistamaan rakennelmaa ennen lupa-asian ratkaisemista.
Luvattoman rakennelman osalta rakennusvalvontaviranomainen on toiminut asiallisesti ja normaalin vakiintuneen käytännön mukaisesti, kun ei ole ryhdytty valvontatoimenpiteisiin asian selvittämisen ja lupakäsittelyn ollessa kesken. Samoin veneiden pituuden ja pysäköinnin osalta ei voida ryhtyä jatkotoimiin jo siitä syystä, että näitä koskien on jo aikaisemman valvonta-asian 2017-34 johdosta annettu päätös, joka ei ole lainvoimainen.
Toimenpidepyynnössä esitetyistä asioista rakennelmaa koskeva asia on ollut tärkein ja oleellisin asia viranomaisvalvonnan ja yleisen edun kannalta ja tästä asiasta on annettu vuokramiehelle kehotus. Toimenpidepyynnössä esitettyjä muita sellaisia asioita, joihin rakennusvalvontaviranomainen on toimivaltainen ottamaan kantaa asemakaavamääräyksien tai maankäyttö- ja rakennuslain perusteella ovat olleet rakennustarvikkeiden varastointi, veneiden talvisäilytys, veneiden pituus ja alueelle pysäköinti.
Veneiden pituuteen ja talvisäilytykseen liittyvää asiaa on selvitetty edellä kaavamääräysten noudattamista käsittelevässä kohdassa ja pysäköintiä jäljempänä pysäköinti ja pysäköinninvalvonta kohdassa. Molemmista asioista on myös jo aikaisemman toimenpidepyynnön (2017-34) yhteydessä annettu edellä kerrottu kehotus rakennus- ja lupalautakunnan päätöksellä, josta on valitettu ja jonka käsittely on Turun hallinto-oikeudessa kesken.
Rakennustarvikkeiden säilyttämisen osalta keväällä 2021 on katsottu vielä aiheelliseksi odottaa, ryhdytäänkö alueella rakentamaan vesijettien laituria. Rakennustarvikkeet liittyvät kyseiseen rakentamiseen. Laituri on rakennettu kesän 2021 aikana, eikä asiassa ole tältä osin aihetta ryhtyä toimenpiteisiin.
Maanvuokrasopimuksen ehtojen valvonta ei kuulu rakennusvalvontaviranomaisen toimivaltaan, joten siihen ei tässä 2020-27 valvonta-asiassa voida ottaa kantaa. Samoin sähkötöiden valvonta ei kuulu rakennusvalvontaviranomaiselle.
Pysäköinti ja pysäköinninvalvonta
Pysäköintiä valvovia viranomaisia ovat poliisi ja kunnallinen pysäköinninvalvoja.
Pysäköinninvalvonnasta annetun lain mukaan pysäköintivirheestä saadaan määrätä pysäköintivirhemaksu. Saman lain mukaan pysäköintivirheitä ovat tieliikennelain tai sen nojalla annetun ajoneuvon pysäköintiä tai pysäyttämistä taikka pysäköintikiekon käyttöä koskevan säännöksen tai määräyksen vastainen menettely, maastoliikennelain tai sen nojalla annetun moottorikäyttöisen ajoneuvon pysäköintiä tai pysäyttämistä maa-alueella koskevan säännöksen tai määräyksen vastainen menettely sekä pelastuslain 11 §:n 2 momentissa säädetyn pelastustielle pysäköintiä koskevan kiellon vastainen menettely.
Asemakaavan pysäköintiä koskeva määräys ei perustu tieliikennelakiin, maastoliikennelakiin tai niiden perusteella annettuun säännökseen tai määräykseen. Asemakaavamääräyksen vastainen pysäköinti ei näin ollen ole laissa määritelty pysäköintivirhe, eikä mahdollisesta asemakaavan vastaisesta pysäköinnistä voida määrätä pysäköintivirhemaksua. Edellä on kerrottu mihin toimiin kaavamääräyksiä valvova viranomainen on tältä osin ryhtynyt.
Pysäköinninvalvonnasta annetun lain mukaan, jos pysäköintivirhe on tehty yksityisellä alueella tai maastossa, pysäköintivirhemaksua ei saa määrätä eikä rengaslukkoa käyttää ilman kiinteistön omistajan tai haltijan pyyntöä tai valtuutusta.
Vuokra-alue on yksityisen hallinnassa olevaa aluetta, vaikka kyse olisi kaavallisesti puistosta ja maan omistaja on kunta. Näin ollen, vaikka vuokra-alueella olisi tieliikennelain mukaisia liikennemerkkejä ja pysäköinti olisi näiden merkkien vastaista, ei pysäköintiä valvova viranomainen voi määrätä vuokra-alueella tapahtuvasta pysäköintivirheestä pysäköintivirhemaksua ilman vuokra-alueen haltijan pyyntöä.
Mahdollinen vuokra-alueella tapahtuva pysäköinti voi olla maanvuokrasopimuksen ehdon vastaista, mutta tämäkään rikkomus ei ole pysäköintivirhe, josta voitaisiin määrätä pysäköintivirhemaksu.
Sen sijaan vuokra-alueen ulkopuolella tapahtuvaan liikennemerkkien vastaiseen pysäköintiin tai maastoliikennelain vastaiseen pysäköintiin pysäköinninvalvonnalla on toimivalta puuttua. Tässä kohtaa kuitenkin on kyse valvontaresurssien kohdentamisesta liikenteellisesti merkittävämpiin pysäköintirikkeisiin sekä valvonnan ajallisesta kattavuudesta. Viikonloppuisin sekä iltaisin valvonnan vähäistä resurssia käytetään pääasiassa muuhun, kuin yksittäisen syrjäisen alueen muutamien autojen pysäköinnin valvontaan.
Maanvuokrasopimus
Sopimusrikkomuksiin voidaan reagoida sopimusoikeudellisin keinoin.
Kaupunki ei ole katsonut aiheelliseksi vuokranantajana reagoida maanvuokrasopimuksen kannalta marginaalisiin rikkeisiin voimakkaasti. Kyseiset sopimusehtojen rikkeet liittyvät lähinnä kaavamääräyksiin veneiden pituudesta ja talvisäilytyksestä sekä alueen vapaasta käytöstä ja aitaamiskiellosta. Mahdollisten rikkeiden johdosta on tarpeen mukaan suoritettu katselmuksia ja keskusteltu vuokramiehen kanssa. Yleensä tämä on riittänyt. Sopimuksen osapuolet voivat myös hyväksyä puolin ja toisin pienet poikkeamiset sopimuksesta. Lisäksi käytännössä samoihin asioihin on myös tarpeellisilta osin puututtu rakennusvalvontaviranomaisen toimesta, koska kyse on kaavamääräyksistä.
Suurempiin sopimusrikkomuksiin voidaan reagoida kirjallisilla huomautuksilla ja muilla keinoilla. Viime kädessä sopimuksesta johtuvat riidat ratkaisee Varsinais-Suomen käräjäoikeus. Sellaisia sopimusrikkomuksia, joista olisi tarvittaessa aiheellista ja tarkoituksenmukaista riidellä käräjäoikeudessa, ei ole tulkittu tapahtuneen.
Kaupungilla on maanomistajana oikeus harkita milloin ja mihin toimiin se ryhtyy mahdollisten maanvuokrasopimusehtojen vastaisen toiminnan johdosta. Yksittäisellä kuntalaisella ei myöskään ole ehdotonta oikeutta saada kysymäänsä tai vaatimaansa asiaa lautakunnan käsiteltäväksi, mikäli asiaan voidaan antaa vastaus viranhaltijoiden tai työntekijöiden toimesta. Kantelijalle on vastattu viimeksi kootusti valvontalakimies Mettälän toimesta 12.5.2021 ja tästä menettelytavasta on sovittu toimialan sisällä niiden yksiköiden kesken, joiden toimialaan tehdyt kysymykset ovat liittyneen. Menettelystä on tiedotettu toimialan johtoa sekä kaupunkiympäristölautakunnan ja rakennus- ja lupalautakunnan puheenjohtajia. Asioita ei ole katsottu tarpeelliseksi viedä lautakuntien käsittelyyn.