Kaupunkiympäristötoimiala maankäyttöinsinööri Juhani Lankinen, ympäristölakimies Nina Mattila ja lakimiesharjoittelija Henna Marttila 26.5.2021:

Kuvaus asiasta

Tontin 853-12-24-11 vuokramiehet ovat 27.10.2020 anoneet vuokraamansa asuintontin (os. Peronkatu 21) lunastamista osoitteessa vuoden 2020 omakotitonttien hintavyöhykehinnalla 129.198 eurolla (2118 m2 * 61 € / m2). Anojat hallitsevat tonttia 29.11.1979 allekirjoitetun maanvuokrasopimuksen perusteella. Vuokra aika käsittään 1.1.1980-31.12.2029 välisen ajan.

Tonttipäällikkö on 8.3.2021 § 54 päättänyt, että maanvuokramiesten ostoanomus tontin 853-12-24-11 tontin lunastamiseksi vyöhykehintaan hylätään. Ennen päätöstä vuokramiehille on annettu mahdollisuus antaa lausunto päätösesityksestä, ja he ovat lausunnon toimittaneet Turun kaupungille 22.12.2020. Vuokramiehet ovat tehneet päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jossa he vaativat ostoanomuksen palauttamista uuteen valmisteluun ja päätöksen kumoamista niin, että uudessa valmistelussa ostoanomus hyväksytään

Tonttipäällikön päätöksessä 8.3.2021 § 54 on päätetty olla myymättä tonttia 853-12-24-11 sen vuokramiehille anomuksessa esitetyin ehdoin. Päätöksessä on todettu, että ” Ottaen huomioon käsittelyssä olevan kokonaisuuden, kaupunki tarjoaa vuokramiehelle mahdollisuutta ostaa nyt kyseessä oleva tontti vuoden 2021 aikana siten, että rakentamattoman rakennuspaikan osuus hinnoitellaan AKA-arvioon perustuvaan markkinahintaan 120.000 euroa ja rakennetun rakennuspaikan osuus vuoden 2020 omakotitonttien vyöhykehintaan perustuvaan hintaan 61 euroa/maa-m2. Päätös myynnistä tehdään tällöin vuokramiesten kirjallisesta hakemuksesta erikseen.

Vaihtoehtoisesti tontti voidaan jakaa tonttijaolla kahteen osaan ja vuokrasopimus tarkistaa siten, että uusi rakennuspaikka siirtyy kaupungin vapaaseen hallintaan luovutettavaksi hintatarjouskilpailulla edelleen. Tällöin rakennettu rakennuspaikka on myytävissä tontin vuokramiehelle tai vuokrasopimusta voidaan jatkaa kaupungin käytäntöjen mukaisesti.”

Oikaisuvaatimuksen sisältö

Päätöksen kumoamisen perusteeksi vuokramiehet esittävät ensinnäkin, että olemalla myymättä tonttia kaupunki rikkoisi yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Kaupunki on myynyt vuosina 2005-2006 kaksi vuokramiesten mukaan vastaavanlaista tonttia ja lisäksi kaupunki on vuonna 2011 myynyt rakentamattoman rakennuspaikan vyöhykehinnalla liitettäväksi viereiseen omakotitalon tonttiin kaavan mukaisen tonttijaon toteuttamiseksi. Lisäksi oikaisuvaatimuksen mukaan kaupungin perustelut ovat ylipäätään muuttuneet prosessin aikana kolmesti. Lisäksi maanvuokramiesten mukaan se, että kaupunki ei myy vyöhykehintaan heille kyseistä tonttia on luottamuksensuojaperiaatteen vastaista.

Maanvuokramiesten mukaan heidän oletuksensa tonttien myyntilinjasta (mahdollisuudesta tontin lunastukseen) perustuu useisiin faktoihin. He ovat vedonneet kaupungin vuonna 1992 maanvuokramiehelle lähettämään kirjeeseen, vuonna 2016 talousrakennukselle myönnettyyn rakennuslupaan, siihen, että asemakaavaan ei kohdistu muutospaineita ja siihen, että naapuritontti Peronkatu 23 on lohkottu vasta heidän lunastusanomuksen jättämisen jälkeen.

Perustelut

Käsittelyssä olevassa asiassa päätösvalta on tonttipäälliköllä. Jokainen päätös on oma prosessinsa, jossa otetaan huomioon lainsäädäntö, kaupungin periaatelinjaukset, kohdetta koskevat sopimukset ja niiden ehdot, sekä aluetta ja tonttia koskevat erilliset hintapäätökset ja -periaatteet. Lisäksi tonttipäällikkö käyttää päätöksen perustana muita vastaavan kaltaisille tonteille tehtyjä päätöksiä ja vuokramiehille annettuja vastauksia tai ohjeita asiasta. Päätöstä voidaan perustella useilla seikoilla.

Kunnalla on lähtökohtaisesti itsehallintoonsa perustuen laaja harkintavalta päättää maa-alueidensa myymisen ehdoista, mutta huomioon tulee kuitenkin ottaa hallinnon oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuuden periaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus sekä harkintavallan väärinkäytön kielto. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Alueelle 24.2.1990 voimaan tulleen asemakaavan 12/1982 mukaan tontille on osoitettu kaksi asuinrakennuksen rakennuspaikkaa. Jotta molemmat rakennuspaikat voidaan saattaa käyttöön, edellyttää se tonttijaon suorittamista. Asemakaavan mukaan tonttia kohden asuinkerrosala saa olla enintään 180 m², minkä lisäksi tontille on sallittu 40 k-m² työtiloja ja 30 k-m² autosuoja ja taloustiloja. Vuokramiehet ovat rakentaneet alueelle edellä mainitun rakennusoikeuden mukaisesti taloustiloja ja korjanneet olemassa olevaa asuinrakennusta. Käytännössä tontilla on vain yksi rakennuspaikka ennen kuin tonttijako tehdään. Asemakaavan tavoitteissa on pyritty tiiviimpään rakentamiseen kyseisten rakentamattomien rakennuspaikkojen kautta, samalla kuitenkin säilyttäen vanhojen rakennusten ominaispiirteet.

Rakennuslupa on aina asiasta vastaavan viranomaisen harkintaan perustuva, kiinteistön hallinnasta erillinen päätös, ja kyseisellä tontilla rakennusoikeus on riittänyt piharakennuksen rakentamiseen. Vuokramies on maanvuokrasopimuksen perusteella hallinnut koko tonttia. Näin ollen rakennusluvan myöntämiselle ei ole ollut estettä. Myönnetty rakennuslupa ei erillisenä prosessina kuitenkaan perusta vuokramiehelle kiinteistön hallintaan liittyviä oikeuksia tai etuuksia. Tonttipalvelut arvioi, että molemmat olemassa olevat talousrakennukset voidaan jättää maanvuokramiehen puolelle jäävälle osalle, mikäli maanvuokramies haluaa ostaa tontin rakennetuilta osin.

Turun kiinteistö- ja rakennustoimen lautakunnan 2.10.1991 § 1447 päätöksen mukaan kaupungin tulee toimenpiteillään pyrkiä edistämään lisärakennusoikeuden toteutumista vuokraamiensa tonttien osalta ja toisaalta saamaan normaalin luovutusmenettelyn tarkoittaman korvauksen asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden käyttömahdollisuudesta. Lisärakennusoikeus voi edellä mainituin tavoin tulla käyttöön vain tonttijaon kautta.

Vuonna 2005 ja 2006 tehdyt kaksi myyntipäätöstä ovat lainvoimaisia ja aikakausi on ollut eri. Vaikka kyseiset päätökset on tehty, ei kaupunki ole sidottu tekemään maanomistajana vastaavanlaisia päätöksiä myös jatkossa. On hyvin kyseenalaista, että kaksi noin 15 vuotta sitten tehtyä myyntipäätöstä voisi muodostaa vakiintuneen linjan, jota kaupungin maanomistajana tulisi noudattaa loputtomasti. Vakiintuneen käytännön muuttaminenkin on mahdollista perustellusta syystä. Kaupunki on maanomistajana oikeutettu huomioimaan myös markkinatilanteen myyntipäätöksiä tehdessään.

Edellä mainittujen vuosien 2005 ja 2006 aikana Turun kaupunki myös myi isoja tontteja halvempaan hintaan. Yli 1200 m2 suuruisten tonttien 1200 m2 ylittävä osa on tuolloisten periaatelinjausten perusteella myyty puoleen hintaa. Turun Kiinteistöliikelaitoksen johtokunnan päätös 14.10.2015 § 511 poisti edellä mainitun hintaleikkurin ja käytäntö vakiinnutettiin vastamaan vuokraustilanteissa jo käytössä ollutta tilannetta ja lainsäädännön soveltamisessakin vakiintunutta periaatetta, jossa jokainen tontin maaneliö hinnoitellaan samanarvoiseksi. Samalla vuonna 2015 aloitettiin täydennysrakentamisen edistämiseksi käytäntö, jossa jokaisen suuremman, yli 1200 m2:n vuokratontin ostohakemuksen kohdalla tarkastellaan erikseen sitä, onko tontti mahdollista jakaa uusiin rakennuspaikkoihin ja tarvittaessa tästä käydään neuvottelut vuokramiehen kanssa. Käytäntö perustuu periaatteeseen, jonka mukaan ensikertaa luovutettavat, ominaisuuksiltaan erityiset tontit, kuten täydennysrakentamistontit, luovutetaan markkinahintaan.

Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että vakiintuneen hallintokäytännön itsenäinen oikeudellinen sitovuus on vähäinen ja hallinnon on pystyttävä mukautumaan muuttuviin olosuhteisiin. Pitkäaikainen ja vakiintunutkaan käytäntö ei yksin rajoita siirtymistä uudenlaiseen toimintatapaan tai menettelyyn, mikäli muutos on perusteltu. (Mäenpää 2018, Hallinto-oikeus, jakso II:2, Vakiintunut käytäntö. Viitattu e-aineiston kautta 18.5.2021, Alma Talent.) Kaupungin päätös on perusteltu muun ohella muiden kuntalaisten yhdenvertaisella kohtelulla, tontin käyvällä arvolla, kaupungin ohjeistuksilla sekä ympäristönkäytöllisillä seikoilla, jotka liittyvät tontin käyttämättömään rakennuspaikkaan.

Kaupunki ei ylipäänsä ole luvannut automaattisesti myydä tonttejaan, vaikka vuokramies vetoaa kaupungin verkkosivuilla olevaan tekstiin asiaan liittyen. Kyseinen teksti koskee ensi kertaa luovutuksessa olevia omakotitontteja, jossa tontin saajalle annetaan mahdollisuus joko vuokrata tai lunastaa tontti. Silti tässäkin tapauksessa asiasta tehdään erillinen päätös, eikä myynti ole automaatio. Joka tapauksessa kiinteistön kauppa tehdään maakaaren mukaan määrämuotoisena. Vasta määrämuotoinen esisopimus tietystä kiinteistöstä voitaisiin katsoa sitovaksi tarjoukseksi, mikä on myös oikeuskirjallisuudessa vanhastaan tunnustettu (Tepora ym. 1992 s. 89-90). Kiinteistön kauppaa koskevan esisopimuksen ja kauppakirjan ankara muotovaatimus on säilynyt muuttumattomana jo nykyistä edeltävän maakaaren ajoilta, ja oikeuskäytännössä on sen myötä vakiintunut näkemys, jonka mukaan vasta maakaaren mukaiset, määrämuotoiset sopimukset sitovat myyjää ja ostajaa (KKO 1951 I 5, KKO 1955 II 20, KKO 1955 II 21, KKO 1971 II 51).

Kaupungin lähettämä, 27.8.1992 päivätty kirje, jossa kaupunki tarjoaa rakennettua tonttia lunastettavaksi silloiselle vuokramiehelle, on perustunut kaupunginvaltuuston päätökseen 24.8.1992 nro 239. Päätöksessä kaupunki tarjoaa kaikille kaupungin vuokramiehille mahdollisuutta ostaa rakennettu omakotitontti. Kirje ei ole ristiriidassa TKR:n 2.10.1991 § 1447 tekemän päätöksen kanssa.

Oikaisuvaatimuksen kohteena on päätös, jonka mukaan kaupunki ei myynyt koko kiinteistöä käyttämättömine rakennuspaikkoineen yhteishintaan 129.198 euroa. Kaupunginhallituksen kaupunkikehitysjaosto on 7.10.2019 § 71 päättänyt omakotitonttien vyöhykehinnoista vuodelle 2020. Vuokratonttien myyntitilanteissa ominaisuuksiltaan alueen muista tonteista selvästi poikkeavat tontit luovutetaan ulkopuoliseen arviolausuntoon perustuvaan käypään hintaan. Kyseisen tontin kohdalla poikkeavuus tulee siitä, että tonttijaolla tontti voidaan jakaa ja näin saadaan muodostettua rakentamaton rakennuspaikka. Vyöhykehinnoittelulla luovutetaan tontteja, joiden hintatason voidaan olettaa vastaavan kohtuullista käypää hintaa.

Kaupunginvaltuuston 15.6.2020 § 98 hyväksymän Turun kaupungin asunto- ja maapolitiikan periaatteiden mukaan rakennettuja vuokrattuja tontteja voidaan myydä vuokramiehelle edellyttäen, etteivät kaupungin hyväksymät maankäytön suunnitelmat anna aihetta olettaa alueen tai tontin käyttötarkoituksen oleellisesti muuttuvan. Lisäksi periaatteiden mukaan vuokrattujen tonttien myyntiä arvioitaessa otetaan huomioon kokonaisvaltainen kaupunkikehitys ja kokonaistaloudellisuus ja että erityistapauksissa hintataso määritetään käypään arvoon AKA-arviolausuntoon perustuen. Rakentamaton rakennuspaikka yksin on ulkopuolisen AKA-arvion perusteella 120.000 € +/- 10 % arvoinen, ja kaupunki nykyisen vuokra-alueen myynnillä menettää sekä vuokratulot että mahdollisuuden itse myydä muodostuva tontti tulevaisuudessa. Vuokramiehen saama hyöty olisi huomattava. Tontin myyminen ei olisi yhdenvertaista muita kaupunkilaisia kohtaa vuokramiehen saaman merkittävän taloudellisen hyödyn takia. Naapuritontin (853-12-24-12) vuokramiehelle kaupunki ei myynyt tonttia nyt kiistanalaisena olevin ehdoin, vaan tonttiin tehtiin tonttijako ja tontti lohkottiin kahdeksi erilliseksi tontiksi. Vuokramiehelle on päätetty tonttipäällikön päätöksellä 15.4.2021 § 91 myydä rakennettu rakennuspaikka ja rakentamaton rakennuspaikka siirtyy kaupungin vapaaseen hallintaan kaupan toteutuessa kesällä 2021. Naapuritontin silloinen vuokramies on ollut yhteydessä kaupunkiin ja kysynyt mahdollisuudesta ostaa tontti joulukuussa 2019, eli jo ennen Peronkatu 21:n lunastusanomuksen jättämistä.

Kaupunki on joka tapauksessa todennut, että tontin nykyisillä vuokramiehillä on mahdollisuus ostaa nyt kyseessä oleva tontti vuoden 2021 aikana siten, että rakentamattoman rakennuspaikan osuus hinnoitellaan AKA-arvioon perustuvaan markkinahintaan 120.000 euroa ja rakennetun rakennuspaikan osuus vuoden 2020 omakotitonttien vyöhykehintaan perustuvaan hintaan 61 euroa/maa-m2. Päätös myynnistä tehdään tällöin vuokramiesten kirjallisesta hakemuksesta erikseen. Vaihtoehtoisena tarjouksena kaupunki on esittänyt tontin voitavan jakaa tonttijaolla kahteen osaan, jolloin vuokrasopimus tarkistettaisiin siten, että uusi rakennuspaikka siirtyy kaupungin vapaaseen hallintaan luovutettavaksi hintatarjouskilpailulla edelleen. Tällöin rakennettu rakennuspaikka olisi myytävissä tontin vuokramiehelle tai vuokrasopimusta voidaan jatkaa kaupungin käytäntöjen mukaisesti.

Päätelmä

Päätös olla myymättä tonttia 853-12-24-11 sen vuokramiehille vyöhykehintaan ei ole lainvastainen tai voimassa olevan maanvuokrasopimuksen ehtojen vastainen. Tonttia ei ole kieltäydytty myymästä kokonaan, vaan päätös perustuu edellä mainituin tavoin vuokramiesten anomuksessaan esittämiin myyntiehtoihin, joihin kaupunki ei ole suostunut.

Tonttipäällikön päätöksen muuttamiseen ei ole aihetta.

Liite 1Oikaisuvaatimus 30.3.2021

Oheismateriaali 1Tonttia 853-12-24-11 koskeva maanvuokrasopimus

Oheismateriaali 2Tonttipäällikön päätöspöytäkirja 8.3.2021 § 54

Toimialajohtaja Christina Hovi:

EhdotusKaupunkiympäristölautakunta päättää hylätä tontin 853-12-24-11 maanvuokramiesten tonttipäällikön päätöspöytäkirjasta 8.3.2021 § 54 tekemän liitteen 1 mukaisen oikaisuvaatimuksen kokonaisuudessaan edellä esitetyin perustein.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.