Kaupunkiympäristötoimiala, maankäyttöjohtaja Jyrki Lappi ja kaavoituspäällikkö Paula Keskikastari 29.9.2020:

Tarkastuslautakunnan arviointisuunnitelman 2019-2020 yhtenä aiheena on ollut Turun kaupungin kaavoitusprosessin arviointi. Arvioinnissa on keskitytty ennen kaikkea asemakaavoitusprosessin kestoon vaikuttaviin tekijöihin.

Arvioinnissa on tarkasteltu muun muassa

-       kaavoitusprosessin laatua ja tehokkuutta suhteessa verrokkikaupunkeihin ja asetettuihin tavoitteisiin,

-       kaavoitusprosessien kokonaisohjausta,

-       kaavatasojen tarkoituksenmukaisuutta,

-       maapolitiikan merkitystä,

-       vuorovaikutusta toimialojen, viranomaisten ja osallisten kesken sekä

-       päätöksentekotasoja ja päätöksentekokulttuuria.

Arviointia varten on haastateltu Turun kaupungin vastuuhenkilöitä. Selvitysten ja haastattelujen pohjalta on laadittu yhteenvetoraportti tarkastuslautakunnan keskeisistä havainnoista.

Kaupunginvaltuusto päätti 24.8.2020 merkitä raportin tiedoksi ja lähettää raportin kaupunginhallitukselle ja kaupunkiympäristölautakunnalle tarvittavia toimenpiteitä varten ja että kaupunginhallituksen tulee antaa valtuustolle lausunto 31.10.2020 mennessä toimenpiteistä, joihin raportti Turun kaupungin kaavoitusprosessin arvioinnista antaa aihetta.

Tarkastuslautakunnan laatiman arviointiraportin keskeisiin havaintoihin on vastattu alla kohdittain.

Asemakaavoitusprosessi suhteessa asetettuihin tavoitteisiin ja muihin kaupunkeihin

”Kaupungin omiin tavoitteisiin erityisesti kaavojen lukumäärän suhteen ei ole päästy vuonna 2018.”

Asemakaavoituksen lukumääräiset tavoitteet ovat olleet tietoisesti hyvin tavoitteellisia, Kaavoitusohjelma on pyritty suunnittelemaan sujuvan prosessin mukaisesti ja etukäteen ei ole ennakoitu mahdollisia yksittäisten kaavojen viivästymisiä, jotka ovat johtuneet useimmiten ennalta arvaamattomista selvitystarpeista sekä mm. maankäyttösopimusten aiheuttamista viiveistä. Maankäyttösopimusten aiheuttamaa aikaviivettä ei ole osattu kaikissa tapauksissa ottaa riittävässä määrin huomioon. Kokonaisuuden kannalta on olennaista, että asetetut kerrosalatavoitteet on kuitenkin samaan aikaan pystytty saavuttamaan.

Asemakaavoitusohjelmassa, joka sisältyy Kaupunkiympäristölautakunnan operatiiviseen sopimukseen 2021, tavoitetaso on asetettu 80 %:iin kokonaislukumäärästä (kylk 29.9.2020). Tämä huomioi aikaisempaa paremmin yksittäisiin kaavoihin tulevat ennalta arvaamattomat viivytykset.

”Asemakaavoituksen kesto Turussa on lähes kolminkertaistunut kymmenessä vuodessa, ja se on hieman pidempi kuin muissa kasvukunnissa. Kaavoitettavien alueiden koko on samalla myös merkittävästi kasvanut.”

Tarkastuslautakunta on arvioinnissa käyttänyt Ympäristöministeriön raporttia 20/2017: Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseuduilla.  Kaavojen määrän, keston ja kaavoilla tuotetun kerrosalan vertailu vuosina 2004-2005 ja 2014-2015. Turussa kaavoituksen painopiste on em. vuosien välillä merkittävästi muuttunut. Yhdyskuntarakennetta laajentavasta kaavoituksesta oli siirrytty vahvemmin olevia alueita täydentävään kaavoitukseen. Kaupungin kestävä kasvu kirjattiin myös valtuuston vuonna 2014 hyväksymään kaupunkistrategiaan, joka sittemmin on päivitetty vuonna 2018.

Kaavoituksen painopisteen siirryttyä täydennysrakentamiseen on kaavoituksesta samalla tullut entistä haastavampaa. Suunnittelukysymykset ovat monimutkaistuneet, jonka seurauksena prosessitkin vaativat enemmän osaamista ja aikaa.

Arvioinnissa käytetty vertailuvuosi 2005 antaa vääristyneen kuvan kaavoituksen kestosta, joka on tilastojen mukaan ainoastaan 6,4 kk. Tuona vuonna hyväksyttiin poikkeuksellisen paljon (28 kaavaa) ns. vaikutuksiltaan vähäisiä kaavamuutoksia, joissa prosessin pituus on lyhyt. Vuonna 2005 vaikutuksiltaan merkittävien valtuuston hyväksymien asemakaavojen kesto oli keskimäärin 18,1 kk ja vuonna 2018 22,4 kk, samalla kun kaavoitettavien alueiden koko on merkittävästi kasvanut. Muutos on n. 4 kk ja samalla kaavoitusprosessiin on koko ajan tullut lisää kuormitusta mm. kasvaneiden selvitystarpeiden muodossa. Vertailuvuosien välillä on myös merkittävä ero kaavoituksen kautta syntyneen rakennusoikeuden määrässä. Vuonna 2005 kaavoitus tuotti uutta rakennusoikeutta 115.000 k-m2:iä ja vuonna 2018 368.000 k-m2:iä. Kaavahankkeiden vuosittainen vaihtelu on kaavahankkeiden erilaisuudesta johtuen melko suurta ja aiheuttaa osaltaan eri vuosien väliseen vertailuun merkittäviä eroja.

Tarkoituksenmukaisempi seurantajakso kaavoituksen keston arviointiin olisi esim. liukuva 4 vuotta yhden vuoden sijaan (huomioi vuosivaihtelut).

”Turussa asemakaavoituksen tehokkuus on laskenut viidellä prosentilla vuosien 2004−2005 tasosta. Pääkaupunkiseudulla ja Tampereella kaavoituksen tehokkuus on kasvanut ajanjaksolla noin 50 prosentilla.”

Ero johtuu pääasiassa siitä, että vuosittainen vaihtelu on suurta ja tunnusluvut riippuvat hyvin paljon kaavoituksen alla olevista kohteista. Mm. isojen teollisuusalueiden kaavoitus voi tuottaa runsaasti rakennusoikeutta suhteessa työmäärään, kun taas pientaloalueilla ja täydennyskaavoituksessa tuotos on yleensä suhteessa käytettyyn työaikaan pieni.

Kaavoituksen tehokkuutta pitää pyrkiä jatkossa seuraamaan pitkäjänteisesti ja löytää kaavoitusprosessista tehokkuutta mahdollisesti heikentävät tekijät. Yhtenä osana sujuvampaa ja tehokkaampaa kokonaisuutta pyritään viranomaisten kanssa tapahtuva tiedonvaihto siirtämään lausuntojen sijaan neuvottelevampaan muotoon, jolloin muutos/tarkistustarpeet pystyttäisiin havaitsemaan jo nykyistä aiemmin.

Yhtenä prosessia kehittävänä toimenpiteenä pyritään jatkossa määrittelemään kaavoituksen alkuvaiheessa selkeästi ne asiat, jotka kaavatyön yhteydessä tulisi ratkaista. Kaavaprosessin luonnosvaiheen tarpeellisuuteen kiinnitetään jatkossa entistä enemmän huomiota ja luonnos jätetään hankkeen mahdollistaessa laatimatta. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä luonnosvaihetta ja on täten kaupungin osalta tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Jatkossa tavoitteena on ottaa myös asiakasnäkökulmaa entistä aikaisemmin mukaan kaavoitusprosessiin, jotta yhteinen tahtotila löydetään mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Uutena mittarina otetaan käyttöön kaavoituksen kesto suhteessa kerrosalan lisäykseen.

Asemakaavoituksen laatu

”Asemakaavoituksen prosessien laatua voidaan haastateltujen mukaan arvioida kolmen kriteerin perusteella: 1. asemakaavapäätösten pitävyyden, 2. kaavojen vastaavuuden kysyntään eli sen, lähtevätkö kaavat toteutumaan, ja 3. poikkeamispäätösten määrän. Näiden kriteerien valossa kaavoitus on laadultaan varsin korkeatasoista.”

Seurantaa näiden asioiden suhteen on syytä jatkaa ja tarvittaessa tehdä prosessiin korjauksia. Poikkeamistarvetta voidaan myös jatkossa välttää arvioimalla kaavan toteutuskelpoisuutta prosessin aikana myös taloudellisesta näkökulmasta ja toisaalta laatimalla kaavamääräykset yleispiirteisemmiksi ja tavoitteellisemmiksi yksityiskohtaisten ratkaisujen sijaan

Kaavoitusprossin ohjaus

”Kaavoitusta ohjataan noin 20 ohjausasiakirjalla sekä 8 toiminnallisella tavoitteella, ja siihen liittyy ainakin 5 erillistä kehittämishanketta. Ohjausasiakirjojen määrää pidetään suurena ja ohjauskokonaisuutta sekavana.”

Suurin ongelma ohjausasiakirjojen määrässä on useiden asiakirjojen aiheuttama kokonaistavoitteen hämärtyminen. Vuoden 2018 jälkeen mm. strategisia tavoitteita on selkeytetty ja pyritty erityisesti mittaamaan toiminnan vaikuttavuutta yksityiskohtaisten tavoitteiden sijaan. Ohjausta selkeyttämään on laadittu vuosien 2019 ja 2020 aikana uudet infran tarve- ja hankeselvitysohjeet sekä asunto- ja maapoliittiset periaatteet.

”Vastuun- ja työnjako eri organisaatioissa sijaitsevien maankäytön ja kaupunkisuunnittelun välillä koetaan epäselväksi erityisesti kaupunkiorganisaation ulkopuolisten näkökulmasta.”

Työnjako ja vastuut toimialan sekä konsernihallinnon välillä ovat olleet epäselvät. Selkeä omistajuus hankkeilta on joiltakin osin puuttunut. Tätä on tarkoitus selkiyttää uudessa johtamisjärjestelmässä.

”Asemakaavoitusohjelma on merkittävä kaavoitusta priorisoiva asiakirja. Selkeät, ennalta määrätyt ja läpinäkyvät kriteerit sille, millä perusteella yksittäiset asemakaavahankkeet päätyvät asemakaavaohjelmaan, puuttuvat. Toimialan mukaan valtuuston 23.9.2019 hyväksymä infrahankkeiden tarveselvitys ja hankesuunnitteluohje sisältää myös maankäytön hankkeiden esiselvitykset. Jatkossa kaavat ohjelmoitaisiin kaavoitusohjelmaan esiselvityksen hyväksymisen jälkeen. Esiselvityksen hyväksyy toimialajohtaja.”

Esiselvitysprosessi on otettu käyttöön ja tuo avoimuutta asemakaavoitusohjelmaan otettaviin hankkeisiin ja toisaalta aloitteentekijöille vastauksen oman hankkeensa mahdollisuuksiin edetä kaavoitusprosessissa. Strategiseen sopimukseen vuosille 2021-2024 on asetettu tavoite esiselvitysten tekemisestä 3 kuukauden sisällä kaavoitusaloitteen jättämisestä.

Esiselvitys laaditaan yhtenäisen mallin ja perusteiden mukaan. Se vaatii kuitenkin joka tapauksessa aina tapauskohtaista harkintaa, jossa huomioidaan kaupungin kehittämisen strategiset ja maapoliittiset tavoitteet. Hankkeiden priorisointikriteerejä ovat mm: strategiset maankäytön hankkeet, kaupungin kärkihankkeet, äkilliset lisäarvohankkeet, kaupungin tonttituotannon ja valtion tukeman kohtuuhintaisen asuntotuotannon tarpeet, kiinteistöomaisuuden kehittäminen, kaavataloudelliset vaikutukset sekä kaupungin palveluverkon tarpeet.

”Haastateltujen mukaan kaavatasojen sekoittuminen ilmenee Turussa erityisesti liian yksityiskohtaisina asemakaavoina, joissa otetaan kantaa rakennussuunnitteluun kuuluviin yksityiskohtiin.”

Yleis- ja asemakaavatasot eivät ole sekoittuneet. Joissakin asemakaavoissa on saattanut olla yksityiskohtia, joiden paikka olisi ollut rakennussuunnitteluvaiheessa. Kaavamääräyksissä pyritään jatkuvasti tarkoituksenmukaiseen tasoon ja välttämään turhia ja turhan tarkkoja määräyksiä. Kaavamääräyksiä pyritään käyttämään siten, että ne ohjaavat kulloisessakin kaavassa merkityksellisiä asioita. Kaavoituksen ja rakennusvalvonnan yhteistyötä lisätään; kaavan valmistelija käy jatkossa rakennusvalvonnan asiantuntijoiden kanssa läpi kaavamääräykset viimeistään ennen kaavaehdotuksen lähtemistä lausunnoille ja nähtäville.

Harjoitettu maapolitiikka

”Huolimatta lukuisista ohjausasiakirjoista, Turusta puuttuu voimassa oleva maapolitiikka. Kaikki vanhat asunto- ja maapolitiikkaa koskevat periaatelinjaukset eivät ole enää siirtyneet osaksi strategiakokonaisuutta, osa linjauksista on rauennut strategiahierarkian päivityksen yhteydessä ja osa linjauksista on hajallaan eri asiakirjoissa siten, että niistä on ollut vaikea hahmottaa poliittisesti ohjaavaa kokonaisuutta. Kaupunginhallitus on kokouksessaan 11.5.2020 § 207 käsitellyt Turun kaupungin asunto- ja maapolitiikan periaatteita.”

Kaupungin asunto- ja maapoliittiset periaatteet on hyväksytty kaupunginvaltuustossa 15.6.2020 ja niiden osalta on tehty erillinen toimeenpanopäätös kaupunginhallituksessa 14.9.2020. Ne luovat jatkossa selkeät linjaukset harjoitettavalle maa- ja asuntopolitiikalle.

”Maankäyttösopimus pidentää suurten kaupunkien asemakaavaprosessin mediaanikestoa 13,5 kuukaudesta 19,2 kuukauteen. Turussa ero on vielä suurempi: vuosien 2014−2015 maankäyttösopimuksen sisältävien asemakaavojen mediaanikesto oli 32,1 kuukautta ja maankäyttösopimuksen sisältämättömien asemakaavojen 13 kuukautta.”

Maankäyttösopimukset ovat aina yksityisoikeudellisia sopimuksia, jossa yhteisymmärrys kaupungin ja maanomistajan välillä voi vaatia pitkiäkin neuvotteluita. Jokainen tapaus on yksilöllinen. Tällä hetkellä maankäyttösopimusten aiheuttama viive on korjaantunut merkittävästi ja useimmat sopimukset on hyväksytty kaupunkikehitysjaostossa 2 - 3 kuukauden kuluessa kaavaehdotuksen hyväksymisestä kaupunkiympäristölautakunnassa. Tätä on omalta osaltaan edesauttanut vuoden 2018 alusta tehty organisaatiomuutos, jossa sekä kaavoitus että ovat maankäyttösopimusasiat ovat saman palvelualueen sisällä.

Asunto- ja maapoliittiset periaatteet antavat jatkossa selkeän linjan sopimusneuvotteluille ja voivat jatkossa helpottaa sopimukseen pääsemistä.

”Kaupungin raakamaanhankinta nopeuttaa kaavoitusta, ja hankinta tulisi suunnata erityisesti tulevaisuudessa voimassa olevan yleiskaavan osoittamille kasvusuunnille. Ongelmana on kuitenkin uuden yleiskaavaprosessin pitkä kesto ja sen lopputulokseen liittyvä epävarmuus.”

Raakamaan hankintaa suunnataan jatkossakin keskeisille kasvusuunnille. Pääosa uudisrakentamisesta tapahtuu kuitenkin nykyisillä asemakaavamuutosta vaativilla alueilla. Ongelman muodostaakin ennemmin nämä muuntuvan maankäytön alueet, joilla maanomistus on usein pirstaloitunutta ja kehitettävän maan hankkiminen edellyttää nykyistä merkittävämpiä määrärahavarauksia olemassa olevan rakennuskannan vuoksi. Valmiutta näiden alueiden hankkimiseen pitää jatkossa kehittää mm. määrärahavarauksia lisäämällä siellä, missä kaupungin maanomistuksen nähdään helpottavan alueen kehittymistä.

Sekä saarten että koko kaupungin yleiskaava alkavat olla valmiit, jolloin ne eivät enää omalta osaltaan aiheuta epävarmuutta maanhankinnan painopisteisiin. Jatkossa yleiskaavaprosessi on tarkoitus muuttaa ns. rullaavaksi, jolloin yksittäisiä tarpeita voidaan tarkastella huomattavasti nopeammin.

Vuorovaikutus sidosryhmien kanssa

”Kaavoitusprosessia hidastavaksi koetaan se, että Turusta puuttuu esimerkiksi kouluverkon kokonaissuunnitelma.”

Kattavat palveluverkkosuunnitelmat antavat hyvän pohjan kaavoittamiselle ja poistavat näiden asioiden ratkaisemisen yksittäistapauksina osana kaavaprosessia.

”Ympäristöasioissa viranomaisten vaatimusten määrä on kasvanut eikä kaikkia selvityksiä pyydetä kerralla, mikä lisää kaavoituksen kestoa.”

Selvitysten tarve on koko ajan kasvanut ja hidastaan osaltaan prosessia. Jatkossa pyritään saamaan selvitykset mahdollisimman pitkälle valmiiksi jo kaavoitusprosessin alkuvaiheessa, jolloin niiden prosessiin aiheuttavat viiveet saataisiin minimoitua. Koskaan kaikkia selvitystarpeita ei kuitenkaan osata valitettavasti ennakoida prosessin alkuvaiheissa.

Asemakaavojen päätöksentekopisteiden määrä kaavaprosessissa

”Maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää asemakaavalta ainoastaan yhtä pakollista päätöksentekokäsittelyä, silloin kun kaava hyväksytään. Turussa yksittäistä merkittävää asemakaava-asiaa käsitellään kaavaprossin eri vaiheissa vähintään viisi kertaa kolmessa eri päätöksentekopisteessä (kaupunkiympäristölautakunta, kaupunginhallitus, kaupunginvaltuusto). Usea päätöksentekopiste lisää kaavoitusprosessin kestoa ja sitoo valmistelijoiden, päättäjien ja kaavoitusta avustavan henkilökunnan resursseja. ”Kaava-asioiden pöydälle jättämiset pitkittävät prosesseja.”

Asemakaavaprosessin nopeuttaminen on yksi keskeisistä tavoitteista, jossa yhteydessä myös päätöksentekoprosessin monivaiheisuutta on syytä pohtia. Jatkossa tulee pyrkiä etsimään luonnosvaiheelle vaihtoehtoja ja pohtia mm. luonnosvaiheen muuttamista esimerkiksi iltakoulutyyppiseksi käsittelyksi tai kaavan tavoitteiden käsittelyä tarkemmin osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä luonnosvaihetta, mutta se on joissakin tapauksissa tarkoituksenmukainen osa kaavaprosessia. Näitä ovat mm. tarpeelliset vaihtoehtotarkastelut ja reunaehtojen asettaminen erilaisissa tontinluovutuskilpailuissa.

Infran suunnittelun tekeminen samanaikaisesti kaavoitusprosessin kanssa tulee jossain määrin hidastamaan kaavojen etenemistä, mutta tulee parantamaan kaavojen laatua, toteutettavuutta, kustannussuunnittelua ja erityisesti nopeuttamaan alueiden käyttöönottoa.

”Asemakaava ja sen sisältö säilyvät epävarmoina läpi koko prosessin.”

Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen kaavoitusprosessi mahdollistaa tämän eikä sitä voi estää. Epävarmuutta voidaan jossain määrin vähentää mahdollisimman avoimella ja läpinäkyvällä prosessilla ja riittävällä keskustelulla prosessin eri vaiheissa ja eri toimijoiden välillä.

Oheismateriaali 1Tarkastuslautakunnan selvitys kaavoitusprosessin arvioinnista, 19.5.2020

Oheismateriaali 2Asemakaavoituksen muutokset Suomen kasvuseuduilla. Kaavojen määrän, keston ja kaavoilla tuotetun kerrosalan vertailu vuosina 2004-2005 ja 2014-2015. Ympäristöministeriön raportteja 20/2017

Toimialajohtaja Christina Hovi:

EhdotusKaupunkiympäristölautakunta päättää antaa kaupunginhallitukselle ja edelleen valtuustolle edellä olevan lausunnon tarkastuslautakunnan kaavoitusprosessin arvioinnista.

PäätösEhdotus hyväksyttiin seuraavalla lisäyksellä:

"Lisäksi lautakunta haluaa korostaa, että kaava on viimeinen paikka, jossa demokraattisesti valitut turkulaisten edustajat pääsevät vaikuttamaan rakentamista ohjaaviin määräyksiin, joten olennaisimmista määräyksistä on päätettävä kaavassa."

Ilvessalon van Ooikin kannattamana tekemä muutosehdotus hyväksyttiin yksimielisesti.