Tilapalvelujohtaja Tuomas Koskiniemi ja kaupunkirakentamisjohtaja Kimmo Suonpää 30.4.2021

Selvitys rakennuttamisen yhtiöittämisestä

Taustaa

Kaupunginhallitus merkitsi kokouksessaan 11.1.2021 (13373-2020) Turun kaupungin toimitilojen rakennuttamisen yhtiöittämisselvityksen tiedokseen ja päätti, että vaihtoehtoiset liitteen 1 pohjalta valmistellut mallit rakennuttamistoimintojen organisoimisesta tuodaan kaupunginhallituksen linjattavaksi 30.4 2021 mennessä.

Lisäksi kaupunginhallitus päätti käynnistää Kiinteistö Oy Turun Syvälahden koulun ja Kiinteistö Oy Turun Yli-Maarian koulun kombinaatiosulautumisen valmistelun siten, että muodostuvan yhtiön yhtiöjärjestyksen toimialakirjaus mahdollistaa laajemmin myös tilapalveluiden tarjontaan liittyvät tehtävät.

Tilapalvelukeskus ja kaupunkiympäristötoimiala ovat yhteistyössä valmistelleet selvityksen rakennuttamistoimintojen organisoimisesta ja sen vaihtoehtoista mahdollinen yhtiöitys huomioiden. Selvityksen yhtiöittämistarkastelu koskee Kaupunkiympäristötoimialan kaupunkirakentamisen vastuualueelle sijoittuvaa toimitilojen rakennuttamisyksikköä ja sen toimintoja.

Tarkasteltavat vaihtoehtoiset organisointimallit

Kaupunki tilasi KPMG:ltä selvityksen kiinteistöyhtiöiden fuusiosta ja rakennuttamistoimintojen yhtiöittämisestä maaliskuussa 2021. Selvitys valmistui 25.3.2021 ja sen mukaan malli, jossa rakennuttamistoiminta ja kiinteistönomistus olisivat samassa yhtiössä, ei ole mm. verotehokkuuden näkökulmasta mahdollinen kaupungin asettamilla reunaehdoilla. Näin ollen rakennuttamistoimintoa ja sen sijoittumista tulee tarkastella erillään yhtiömuotoisesta kiinteistönomistuksesta.

Tarkasteluvaihtoehdoiksi muodostuvat näin seuraavat 3 vaihtoehtoa:

-Rakennuttaminen kaupungin omana toimintana

-Rakennuttamistoiminta kaupungin 100 % omistamassa yhtiössä (vrt. Tampere)

-Rakennuttamisen liikkeenluovutus ulkoiselle yhtiölle

Toimijat ja niiden tehtävät

Kokonaiskuvan muodostamiseksi on syytä esitellä tilahallinnan toimijat, niiden roolit sekä tehtävät toimintamalli- ja organisaatiouudistuksessa 1.6.2021 alkaen, jotta mainittua kolmea tarkasteluvaihtoehtoa ja niiden tarkoituksenmukaisuutta voidaan arvioida.

Järjestämistoiminto, konsernihallinto

Toimintamalli- ja organisaatiouudistuksen myötä 1.6.2021 aloittaa konsernihallinnon järjestämistoiminto, jossa on palvelujen hallinnan ja kehittämisen sekä palveluverkon hallinnan tehtäväkokonaisuus. Palveluverkon hallinnan tehtäviin kuuluu mm. palveluverkkotyön kokonaisvaltainen suunnittelu, kehittäminen ja ohjaaminen, palveluverkkotiedon hallinta, palvelukokonaisuuksien investointitarpeiden hallinta lyhyellä ja pitkällä aikavälillä sekä palveluverkon saavutettavuuden arviointi ja kehittäminen. Järjestämistoiminnolla ei ole roolia tilahankkeiden niissä vaiheissa, joissa rakennuttamisyksiköllä on tehtäviä ts. rajapintaa rakennuttamisyksikön toimintaan ei varsinaisesti ole. Järjestämistoiminnon yksikkö toimii järjestämisjohtajan alaisuudessa.

Tilapalvelut

Tilapalvelut sijoittuu konsernihallinnon yhteisiin palveluihin ja sen tehtävänä on tällä hetkellä vastata toimitilojen tarjoamisesta kaupungin omien toimijoiden käyttöön. Tehtävät käsittävät laajasti tilahankevalmistelun, tilahallinnan ja ylläpidon tehtävät, mm. palveluverkkosuunnittelun, tarveselvitysten laatimisen, hankesuunnitelmien laatimisen ohjaamisen, investointien ajoituksen, vuokraustoiminnan, kiinteistöyhtiöhallinnan, ylläpitotehtävien ja puhtaanapidon hankkimisen.

Tilapalvelut sijoittuu Konsernihallinnon yhteisiin palveluihin, joka toimii kaupunginhallituksen alaisuudessa. Organisaatiouudistuksessa 1.6.2021 alkaen tilapalveluiden organisatorinen sijainti ei ole muuttumassa ja sen tehtävät pysyvät pitkälti samoina, kuitenkin Järjestämistoiminnon aloittaminen ja sen vastuulla olevat tehtävät huomioiden.

Toimitilojen rakennuttaminen

Kaupunkiympäristötoimialan kaupunkirakentamisen vastuualueelle sijoittuva toimitilojen rakennuttaminen -yksikkö vastaa tilahankkeiden rakennuttamisesta tehtävien käsittäessä hankesuunnitelmien laadinnan, suunnitteluttamisen ja suunnittelunohjauksen, kilpailutukset sekä projektien johtamisen ja valvonnan. Kaupunkiympäristötoimiala vastaa talousarvion tilainvestointiohjelman mukaisten rakennushankkeiden toteuttamisesta, minkä lisäksi yksikkö hoitaa rakennuttajatehtävät myös kaupungin väistötilahankkeissa.

Organisaatiouudistuksessa 1.6.2021 alkaen toimitilojen rakennuttaminen siirtyy lähtökohtaisesti osaksi kaupunkiympäristölautakunnan alaisuudessa toimivaa Operatiivisen järjestämisen Kaupunkiympäristön palvelualuetta, johon nykyisen kaupunkiympäristötoimialan nykyiset toiminnot pääsääntöisesti sijoittuvat. Mahdollinen muu sijoittuminen arvioidaan tämän yhtiöittämisselvityksen käsittelyn kautta.

Vaihtoehtojen tarkastelu

Vaihtoehtoja tarkastellaan sijoittumisen ja toiminnan ohjauksen, prosessien sujuvuuden ja kustannustenhallinnan näkökulmista.

-Tehtävät, sijoittuminen ja toiminnan ohjaaminen: Mihin rakennuttamistoiminto sijoittuu ja kuka sitä ohjaa.

-Päätöksenteko: Kuinka päätöksenteko tarveselvityksissä ja hankesuunnittelussa ja rakennuttamisen ohjaamisessa menisi.

-Prosessit ja niiden sujuvuus: Rakennuttamisyksikön rooli/tehtävät tilaprosessissa ja rajapinnat muihin yksiköihin.

-Hankkeiden kustannushallinta: Miten kustannuksia hallitaan, kuka ohjaa ja kuka vastaa.

-Plussat ja miinukset sekä huomiot: Malleissa tunnistettuja hyviä ja huonoja tai muutoin huomion arvoisia ominaisuuksia.

Vaihtoehto 1. Oma toiminta

Periaate: Mallissa rakennuttamistoiminta olisi jatkossakin kaupungin omaa toimintaa ja siten hyvin lähellä nykymuotoista toimintaa 1.6.2021 tehtävä organisaatiouudistus huomioiden.

Tehtävät, sijoittuminen ja toiminnan ohjaaminen

Rakennuttamisyksikkö vastaisi hankesuunnitelmien laadinnasta tilapalveluiden ohjauksessa ja investointiohjelman toteuttamisesta käsittäen hankesuunnitelman hyväksymisen jälkeen hankkeiden suunnittelunohjauksen, kilpailuttamisen, projektinjohtamisen ja valvonnan. Yksikkö sijoittuisi operatiivisen järjestämistoiminnon kaupunkirakentamisen vastuualueelle ja sen toimintaa ohjaisi kaupunkirakentamisjohtaja, palvelujohtaja ja kaupunkiympäristölautakunta.

Päätöksenteko

Päätöksenteko hankkeiden tarveselvityksissä ja hankesuunnitelmissa tapahtuisi kaupungin tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeiden mukaisesti riippuen hankeen kustannusarvion suuruudesta joko viranhalijatasolla, kaupunginhallituksessa tai kaupunginvaltuustossa. Rakennuttamisyksikön oma päätöksenteko ja seuranta (hankinnat, kilpailutukset, sopimukset ja hankkeiden lisätöiden hyväksyntä ja kustannusseuranta) tapahtuisi kaupunkiympäristölautakunnassa. Tilahankkeiden investointiohjelman laatimisesta vastaisi tilapalvelut ja sen toteuttamisesta vastaisi operatiivisen järjestämistoiminnon kaupunkirakentamisen vastuualue. Investointiohjelman vahvistaa kaupunginvaltuusto.

Prosessit ja niiden sujuvuus

Tilahankkeiden valmistelussa ja toteuttamisessa rakennuttamisyksikön vastuulla olisivat tilapalveluiden ohjaamaan hankesuunnitteluprosessiin osallistuminen ja vastaaminen sitä seuraavista aiemmin kuvatuista tilahankkeen vaiheista. Rakennuttamisyksikön hankesuunnittelutehtäviin liittyvät toimeksiannot tulisivat tällöin tilapalveluilta ja investointien toteutukseen liittyvät toimeksiannot talousarvion investointiohjelman kautta. Väistötilahankkeissa rakennuttamistehtäviin liittyvät toimeksiannot tulisivat tilapalveluilta. Rakennuttamisyksikön tekemään hanke- ja jatkosuunnitteluun liittyvät ohjeistukset hankkeen tavoitteisiin (kustannustavoitteet, tilasuunnitteluohjeet, energiatavoitteet jne.) tulevat hankkeiden tarveselvityksistä sekä tilakantaa hallinnoivalta tilapalveluilta.

Prosessien sujuvuuden kannalta keskeistä on toiminnan rajapinnat ja niiden toimivuus sekä toimeksiantojen selkeys. Rakennuttamistoiminnon keskeisimmät rajapinnat muodostuvat tilapalveluiden hankesuunnittelun ohjaamisesta vastaavaan yksikköön sekä ylläpidosta vastaavaan yksikköön. Näissä rajapinnoissa on ollut emokaupungin sisällä melko helppo toimia (toiminta saman Y-tunnuksen alla), mutta tilapalveluiden ja rakennuttamisyksikön välinen toimialaraja on toisinaan hankaloittanut toimintaa.

Tiedonsiirto esim. korjauskohteesta on hankkeen onnistumiselle erittäin tärkeää. Tällä hetkellä toimitilojen rakennuttamisyksikkö toimii samoissa tiloissa tilapalveluiden kanssa, mikä mahdollistaa normaalityöoloissa nopean tiedonvaihdon päivittäin ja siten sujuvoittaa työtä olennaisesti. Lisäksi yksiköillä on yhteisresursseja kuten huoltokirjakoordinaattori ja kustannuslaskija, jotka tekevät töitä myös rakennuttamisyksikön ulkopuolella. Nämä mainitut eivät ole mahdollista yhtiövaihtoehdoissa.

Lisäksi toimitilojen rakennuttamisyksikkö avustaa tarvittaessa myös infran rakennuttamisyksikköä ja päinvastoin erilaisissa rakennushankkeissa, joissa on näihin eri toimintoihin liittyviä rajapintoja.

Hankkeiden kustannushallinta

Mallissa kaupunki ohjaisi itse hankkeiden valmistelua kaikissa vaiheissa ja vastaa näin ollen myös kustannusohjauksesta. Tarveselvitys- ja hankesuunnitteluvaiheissa vastuu on tilapalveluissa ja hankesuunnitelman hyväksymisen jälkeisen jatkovalmistelun/toteutussuunnittelun aikana toimitilojen rakennuttamisyksiköllä.

Rakennuttamisyksikön vastuulla olevissa vaiheissa kustannushallinta tapahtuu nykyisin siten, että hankesuunnitelmassa määriteltyä budjettia seurataan aktiivisesti projektipäällikköjen toimesta ja siitä raportoidaan kuukausittain sekä laajemmin OVK-raporttien yhteydessä. Hankkeen suunnitteluvaiheen aikana pyritään laskemaan päivitetty tavoitehinta- tai rakennusosa-arvio työn edistyessä. Laskennan toteuttamista vaikeuttaa usein hankkeiden kiireelliset aikataulut, joissa aikaa laskentatyöhön ei aina ole riittävästi.

Toteutussuunnittelun jälkeen hankkeen kustannusarvio tarkistetaan (vrt. hankesuunnitelman kustannusarvio päivitys) ja rakennuttamisyksikkö vastaa tämän jälkeen vastuullaan hankkeen toteuttamisesta kustannusarvion mukaisesti.

Osa hankkeiden kustannuksia ovat rakennuttamistehtävien hoidosta aiheutuvat kustannukset. Oman toiminnan tapauksessa kaupunki maksaa näistä toteutuneiden palkkakustannusten mukaiset kustannukset, jotka ovat esim. Ulkoisten konsulttiyritysten hinnoittelua merkittävästi alhaisemmat.

Plussat ja miinukset

Plussat

-Mallin hyvä puoli on sen mahdollistama toiminnan joustavuus ja hyvä tiedonkulku tilapalveluiden ja rakennuttamisyksikön välillä. Erityisesti tilapalveluiden vastuulla olevan kunnossapitotoiminnan ja rakennuttamisyksikön toiminnan välillä on tärkeä rajapinta, jonka toimivuus kohteiden korjauksien sujuvuuden varmistamiseksi ja elinkaarikustannusten minimoimiseksi on tärkeää.

-Henkilöresurssien tehokas käyttö: Tilapalveluilla ja rakennuttamisyksiköillä on yhteisresursseja kuten huoltokirjakoordinaattori ja kustannuslaskija, lisäksi toimitilojen rakennuttamisyksikkö avustaa tarvittaessa myös infran rakennuttamisyksikköä ja päinvastoin erilaisissa rakennushankkeissa, joissa on näihin eri toimintoihin liittyviä rajapintoja.

-Malli mahdollistaa hyvin yhteistyön kehittämisen kaupungin sisäisten toimijoiden kanssa mm. Tilaratkaisuiden, -prosessien sekä energia- ja ympäristöasioiden kehittämiseksi.

-Mallissa kaupunki maksaa henkilöstökulut toteutuneiden palkkakustannusten mukaan.

Miinukset

-Kaupungin sisäisen rakennuttamisyksikön kapasiteetin rajallisuus korostuu yksikön työmäärän kasvaessa suurten hankkeiden ajoittuessa samoille vuosille, jolloin hankevalmistelu hidastuu ja työtä joudutaan tekemään liiallisessa kiireessä.

-Kaupungin hankaluudet rekrytoinneissa palkkatason ollessa monia kilpailijoita alhaisempi.

Huomiot

-Kaupunki toimii hankintalain piirissä ja se vaikuttaa siihen, miten sen rakennuttamisyksikkö voi tehdä hankintoja ja kilpailuttaa hankkeita.

Vaihtoehto 2. Kaupungin 100 % omistama rakennuttamispalveluyhtiö

Periaate: Mallissa perustettaisiin yhtiö, joka vastaisi kaupungin tilahankkeiden toteuttamisesta kokonaisvastuullisesti. Yhtiö saisi kaupungilta määrärahat, jonka puitteissa se toteuttaisi hankkeet ja niihin liittyvät rakennuttamistehtävät. Yhtiö toteuttaisi hankkeet emokaupungin tai KOy:n taseeseen, jotta verotehokkuus varmistetaan. Tässä tarkastelukulmana on toteutukset emokaupungin taseeseen, sillä ne muodostavat investointihankkeista valtaosan. Malli mukailee soveltuvin osin Tampereen kaupungin toimintamallia, jossa rakennuttaminen ja ylläpitotoiminta on sijoitettu kaupungin 100 % omistamaan yhtiöön.

Tehtävät, sijoittuminen ja toiminnan ohjaaminen

Yhtiö vastaisi tilahankkeiden hankesuunnitelmien laadinnasta (tilapalvelut osallistuisivat laadintaan) ja investointiohjelman mukaisten hankkeiden toteuttamisesta käsittäen hankesuunnitelman hyväksymisen jälkeen hankkeiden suunnittelunohjauksen, kilpailuttamisen, projektinjohtamisen ja valvonnan. Yhtiön toiminnan ohjaaminen tapahtuisi kaupungin suunnasta sopimusohjauksen kautta rakennushankkeiden valmisteluun ja toteuttamiseen liittyvinä toteutus- ja palvelusopimuksina.

Yhtiö olisi kaupungin In-house-yhtiö, eli kaupunki olisi sen 100 % omistaja ja tuottaisi palveluja pääasiassa vain kaupungille. Yhtiön toiminnasta vastaisi toimitusjohtaja ja sitä ohjaisi yhtiön hallitus.

Päätöksenteko

Päätöksenteko hankkeiden tarveselvityksissä ja hankesuunnitelmissa tapahtuisi kaupungin tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeiden mukaisesti riippuen hankeen kustannusarvion suuruudesta joko viranhaltijatasolla, kaupunginhallituksessa tai kaupunginvaltuustossa. Tilahankkeiden investointiohjelman laatimisesta vastaisi tilapalvelut ja kaupunginvaltuuston vahvistaman investointiohjelman toteuttamisesta vastaisi yhtiö. Investointiohjelman vahvistaisi kaupunginvaltuusto.

Yhtiö vastaisi investointiohjelman toteutuksesta ja hankkeet toteutettaisiin kaupungin kanssa tehtävän toteutussopimuksen mukaisesti. Nykyisin kaupunkiympäristölautakunnassa oleva päätöksenteko hankkeiden rakennuttamiseen liittyvissä asioissa (hankinnat, kilpailutukset, sopimukset ja hankkeiden lisätöiden hyväksyntä ja kustannusseuranta) tapahtuisi jatkossa yhtiössä ja se raportoisi kaupungille hankkeiden etenemisestä. Mahdollisia hallituksen jäseniä lukuun ottamatta, yhtiössä tapahtuva asioiden valmistelu ja hankkeen kulku, normaaliraportointia lukuun ottamatta, eivät olisi päättäjien suuntaan läpinäkyviä, koska yhtiön ei tulisi noudattaa julkisuuslainsäädäntöä emokaupunkia vastaavasti.

Prosessit ja niiden sujuvuus

Mallissa vastuu tarveselvitys- ja hankesuunnitteluprosesseissa olisi emokaupungilla, mutta yhtiön rakennuttajat/projektipäälliköt osallistuisivat hankkeisiin niiden hankesuunnitteluvaiheessa. Tämä on prosessin ja toiminnan sujuvuuden näkökulmasta luonteva siirtymä ja vastaa nykyistä toimintatapaa. Toteutussuunnitelmassa toteutus lukitaan ja sen jälkeiset muutokset ovat mahdollisesti hankalampi toteuttaa kuin rakennuttamisen ollessa omaa toimintaa.

Yhtiömuotoisen toimijan kanssa toimiminen edellyttäisi kaupungin tilapalveluissa toiminnan terävöittämistä erityisesti pieniin investointihankkeisiin liittyvien toimeksiantojen selkeydessä, mitä voidaan pitää hyvänä asiana. Toisaalta joissain tilahankkeissa, kuten nopealla aikataululla tehtävät väistötilahankkeet, eksakti toimeksianto on vaikea määritellä ja joustava toiminta on sujuvuuden edellytys.

Mallissa rakennuttamishankkeisiin varattu investointibudjetti on yhtiössä, mutta kunnossapitomäärärahojen budjetti emokaupungin tilapalveluissa. Investointi- ja kunnossapitohankkeiden välillä tehdään hankkeen aikana usein kustannusten jakoa ja määrärahasiirtoja, kun havaitaan esim. korjaustarpeita, joita ei ole osattu ennakoida toimeksiannossa jailmenevät vasta työn aikana. Yhtiöittämisen myötä määrärahasiirtoja ja yhteishankintoja, ei voida joustavasti toteuttaa ja toiminta hankaloituu tuottaen lisää valmistelua ja päätöksentekoa.

Hankkeiden kustannushallinta

Kaupunki ohjaisi itse hankkeiden valmistelua niiden tarveselvitys- ja hankesuunnitteluvaiheissa ja vastaisi näin ollen myös kustannusohjauksesta. Hankesuunnitelman hyväksymisen jälkeinen jatkovalmistelu on yhtiön vastuulla. Tämän ns. toteutussuunnittelun jälkeen hankkeen kustannusarvio tarkistetaan (vrt. hankesuunnitelman kustannusarvio päivitys) ja toteutuksesta tehdään kaupungin kanssa toteutussopimus. Yhtiö vastaa tämän jälkeen vastuullaan hankkeen toteuttamisesta kustannusarvion mukaisesti.

Plussat ja miinukset

Plussat

-Yhtiö toteuttaa hankkeet kustannusvastuullaan toteutussopimuksen mukaisesti.

-Yhtiön on todennäköisesti helpompi rekrytoida henkilöstöä joustavamman palkkauksen kautta, minkä lisäksi mahdollisia henkilövaihdoksia voi olla helpompi toteuttaa.

-Mallissa kaupunki maksaa yhtiölle palvelumaksua, joka pitää sisällään henkilöstön palkkakulut toteutuneiden palkkakustannusten mukaan.

-Yhtiö voi myös tarjota rakennuttamispalveluita kaupunkikonsernin muille toimijoille, kuitenkin in-house-aseman asettamat tiukat rajoitukset huomioiden.

Miinukset

-Yhtiö toteuttaa hankkeet kustannusvastuullaan, joskin kaupungin omistaessa yhtiön 100 % ovat kustannusylitysriskit silti viimekädessä sen vastattavana.

-Toiminnan joustavuus tilapalveluiden ja rakennuttamisen välillä heikkenee, sillä yhtiömuotoinen toiminta edellyttää tiettyä muodollisuutta ja voi olla merkittävä ongelma esimerkiksi nopeaa reagointia ja toimintaa edellyttävissä väistötilahankkeissa.

-Yhtiöitettäessä muodostuu tilapalveluiden kunnossapitotoiminnan ja rakennuttamisyksikön välinen rajapinta toiminnallisesti hankalammaksi, sillä mm. yhteishankintojen teko ja hankkeiden määrärahasiirrot vaikeutuvat merkittävästi toiminnan ollessa eri Y-tunnusten alla.

-Toiminta ei ole päätöksentekijöiden päin läpinäkyvää, koska yhtiön asiat eivät ole julkisia samalla tavalla kuin sisäisen yksikön valmistelu ja toiminta (hankintojen valmisteluun liittyvät asiat, hankintapäätökset jne.)

Huomiot

-Yhtiön tarvitsemien tukipalveluiden (mm. henkilöstöasiat, lakiasiat, talouden järjestelmät) järjestäminen tulee selvittää (ulkoa vai emolta).

-Toteutussuunnitelmat kaupunkiorganisaatiossa hyväksyvä toimielin olisi mahdollisesti kaupunginhallitus. Hyväksyntäkierros kokousaikatauluineen vaikuttaa hankkeiden aikatauluihin.

-Yhtiömuotoisen rakennuttajatahon ja tilaajana toimivan emokaupungin rooli allianssi- ym. yhteistoiminnallisissa hankintamalleissa vaatii tarkempaa pohdintaa, jotta toimivuus voidaan varmistaa.

-Kaupungin 100 % omistama ja kaupungille palveluita tuottava yhtiö toimii yhä hankintalain piirissä ja vaikuttaa siihen, miten yhtiö voi tehdä hankintoja ja kilpailuttaa hankkeita.

Vaihtoehto 3. Rakennuttamispalveluyhtiö (ulkoinen)

Periaate

Mallissa rakennuttamistoiminto siirrettäisiin liikkeenluovutuksena/liiketoimintasiirtona ulkoiselle toimijalle ja luovutuksen yhteydessä tehtäisiin määräaikainen sopimus rakennuttamisen konsultointipalveluiden hankkimisesta yhtiöltä. Kaupunki toimii mallissa hankintayksikkönä ja sillä olisi rakennuttamishankkeissa tilaajan rooli ja sen edellyttämät tehtävät. Malli on monilta osiltaan ja keskeisiltä vastuiltaan sama kuin vaihtoehto 1, mutta siinä osa rakennuttamistehtävistä hankitaan ulkoiselta yritykseltä konsulttipalveluna.

Tehtävät, sijoittuminen ja toiminnan ohjaaminen

Rakennuttamispalveluita tarjoava konsulttiyhtiö olisi kaupunkiin nähden ulkoinen yhtiö, jonka palveluita kaupunki hankkisi palvelusopimuksen kautta. Yhtiö tarjoaisi rakennuttamisen konsulttipalveluita kuten asiakirjojen laadinta, suunnittelun ohjaus ja työmaavalvonta. Yhtiön toimintaa ohjaa toimitusjohtaja ja hallitus, mutta kaupungilla ei olisi vaikutusvaltaa yhtiössä.

Kaupungille jäisivät vastuut hankkeen tilaajatehtävien hoidosta. Näitä vastuita olisivat mm. rakennushankkeen liittyvät asiakirjojen, laskujen ja lisätöiden hyväksyminen, kirjanpito, verottajailmoitukset ja konsultin ohjaamiseen liittyvä tehtävät. Mallissa kaupunkiorganisaatiossa tulisi olla rakennuttamisen tilaajaorganisaatio, joka toimisi hankkeiden ja rakennuttamispalvelun tilaajana ja valmistelisi rakennuttamisen liittyvät asiat päätettäviksi kaupunkiorganisaatiossa ja sen päätöksentekoelimissä. Yksikön tehtävät olisivat suurelta osin samoja kuin rakennuttamisyksikön tehtävät vaihtoehdossa 1 ja yksikkö sijoittuisi luontevimmin operatiivisen järjestämisen Kaupunkiympäristön palvelualueelle. Rakennuttamisyksikköä ja sen toimintaa ohjaisi kaupunkirakentamisjohtaja, palvelujohtaja ja kaupunkiympäristölautakunta.

Päätöksenteko

Päätöksenteko hankkeiden tarveselvityksissä ja hankesuunnitelmissa tapahtuisi kaupungin tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeiden mukaisesti riippuen hankkeen kustannusarvion suuruudesta joko viranhaltijatasolla, kaupunginhallituksessa tai kaupunginvaltuustossa. Mallissa tilahankkeiden investointiohjelman laatimisesta vastaisi tilapalvelut ja sen toteuttamisesta vastaisi Operatiivinen järjestäminen, kuten vaihtoehdossa 1.

Prosessit ja niiden sujuvuus

Mallissa vastuu tarveselvitys- ja hankesuunnitteluprosesseissa sekä rakennuttamisesta on kaupungilla, mutta konsulttiyhtiön rakennuttajat/projektipäälliköt osallistuisivat hankkeisiin niiden hankesuunnittelussa sekä sitä seuraavissa vaiheissa vastaten suunnittelunohjauksesta ja kilpailutuksista ym. sovituista tehtävistä tilaajan ohjaamalla tavalla ja sopimukset tehdään tilaajan lukuun.

Prosessien kannalta konsulttiyhtiön käyttö saattaa tuota hankaluuksia epäselvinä vastuina eri toimijoiden välillä. Esimerkiksi tilapalveluiden ohjaamaan hankesuunnitteluun osallistuisi tässä mallissa hankkeen toteuttamisvastuullisen kaupunkiympäristön palvelualueen edustajana konsultti, mikä tekisi toimintamallista vaikeaselkoisen.

Rakennuttajakonsulttiyhtiön palveluiden laajamittainen käyttö edellyttäisi nykyiseen toimintamalliin nähden väliportaan muodostamisen rakennuttamista tilaavaan organisaatioon. Tämä lisääntyvä hallinnointityö tarkoittaisi arviolta usean htv:n lisäystarpeen samojen tehtävien hoidossa ja hidastaen toimintaprosesseja.

Konsulttiyhtiömalli saattaisi helpottaa henkilöresurssin saatavuutta rakennuttamistehtävien hoitoon, sillä yhtiöllä on todennäköisesti paremmat rekrytointimahdollisuudet kuin kaupungilla. Näin hankkeiden etenemistä saataisiin tältä osin joudutettua. Tämän toteutuminen edellyttää kuitenkin myös riittävää tilaus- ja ohjausresurssia kaupunkiorganisaatiossa.

Konsulttiyhtiön kanssa tulisi sopia hankintoja koskien rajat, jonka mukaan konsultti voisi itse tehdä päätöksiä, jotka tuodaan tiedoksi tilaajalle. Kaikki isommat hankinnat pitäisi kuitenkin valmistella ja tehdä kaupungin hankintoja koskevien päätösrajojen mukaisesti (viranhaltija/lautakunta/KH/KV).

Yhtiömuotoisen toimijan kanssa toimiminen edellyttäisi kaupungilla toiminnan terävöittämistä liittyvien toimeksiantojen selkeydessä, mitä voidaan pitää hyvänä asiana. Toisaalta joissain tilahankkeissa, nopealla aikataululla tehtävät väistötilahankkeet, eksakti toimeksianto on vaikea määritellä ja joustava toiminta on sujuvuuden edellytys.

Hankkeiden kustannushallinta

Kaupunki toimii hankkeissa tilaajana ja vastaa siten itse viimekädessä niiden kustannusohjauksesta. Hankkeiden valmistelussa suunnittelunohjausvastuu olisi konsulttiyhtiöllä ja sen projektipäälliköllä, mutta vastuu lopputuloksesta ja sen kustannuksista on tilaajalla.

Nykytilanteesta poiketen konsultti veloittaa kaikesta kaupunkiorganisaatiosta tehdystä työstä tuntiveloitushintansa mukaan, mikä tarkoittaa, että käyttötalouteen kohdistuu enemmän kustannuksia.

Plussat ja miinukset

Plussat

-Konsulttiyhtiöllä on kaupunkia paremmat mahdollisuudet rekrytoida lisää työvoimaa (palkkaus ja prosessien joustavuus)

-Konsulttiyhtiöllä on mahdollisesti parempaa kustannusohjausosaamista kuin kaupungilla

Miinukset

-Kaupungin kustannukset rakennuttamistyön osalta kasvaisi, sillä ulkoinen yhtiö noudattaisi rakennusalan konsulttitoiminnan mukaista hinnoittelua. Suuruusluokaltaan tämä ero on noin 3 kertainen kaupungin omana työnä tehtävään valmisteluun verrattuna.

-Osa siirtyvästä henkilöstöstä ei välttämättä jäisi vastaanottavan yhtiön palvelukseen vaan hakeutuisi mahdollisesti muualle esim. lähikuntien/kaupunkien palvelukseen tai muihin konsulttiyrityksiin, sillä henkilöstön arvot ja arvostukset työhön liittyen eivät ole pelkästään palkkasidonnaisia.

-Kaupunki joutuisi resursoimaan tilaajaorganisaatioon henkilöstöä rakennuttamispalvelun tilaamiseen, ohjaamiseen ja päätöksenteon valmisteluun liittyviin asioihin.

-Kaupungin omistamaan tilakantaan liittyvän tiedon siirtyminen henkilöiden mukana yhtiöön ja mahdollinen menettäminen määräaikaisen palvelusopimuskauden jälkeen palveluntuottajan mahdollisesti vaihtuessa.

-Ohjaustarve kasvaa tilaajan puolella samalla, kun henkilöstö vaihtuu palvelutuottajan puolella.

-Tilaajan prosessia ja menettelytapoja koskeva tietojen siirto ja niiden ajantasaisena ylläpito palvelutuottajalle vaatii jatkuvaa seurantaa ja resurssia.

-Yhtiömuotoisen rakennuttajakonsultin käyttö ei poista tilaajana toimivan kaupungin roolia esim. allianssi- ym. yhteistoiminnallisissa hankintamalleissa, vaan vaatii hankkeiden miehittämistä ja päätöksentekoprosessia sen eri vaiheissa

Huomiot

-Rakennuttamiskonsulttiyhtiön toimesta tehtävä rakennuttaminen ei siirrä hankkeiden kustannusriskiä kaupungilta, sillä rakennuttamiskonsultti vastaa vain omasta konsultointityöstään.

-Mallissa kaupunki toimii hankintayksikkönä ja sille tehtävät hankinnat ovat hankintalain piirissä, eikä konsulttiyhtiön käyttö hankkeissa poista tätä velvoitetta

Yhteenveto ja esitettävä eteneminen

Tässä selvityksessä tarkasteltiin kaupungin rakennuttamistoiminnan organisointia kaupunginhallituksen 11.1.2021 päätöksen mukaisesti. Tarkasteltavina malleina olivat rakennuttamistoiminta kaupungin omana toimintana, rakennuttamistoiminto kaupungin 100 % omistamassa yhtiössä ja rakennuttamistoiminnon liikkeenluovutus ulkoiselle yhtiölle. Malleissa omistus ei siirry kaupungilta, esim. rakennuttamisyhtiöön, vaan omistaminen on pääosin emokaupungissa ja yhtiömuotoisten tilojen osalta kiinteistönomistamiseen keskittyvässä KOy:ssä.

Oma toiminta -mallissa (Vaihtoehto 1) rakennuttaminen sijoittuu operatiiviseen järjestämisen kaupunkiympäristön palvelualueelle pitkälti nykymuotoisena. Etuina mallissa ovat toiminnan joustavuus kaupungin eri yksiköiden kesken (mm. rakennusvalvonta, kaavoitus, infran rakennuttaminen, tilojen ylläpitotoiminnot), toiminnan kehittämismahdollisuudet sekä toiminnan edullisuus. Huonoina puolina nähdään rakennuttamisen resurssipula johtuen kaupungin kasvaneesta hankemäärästä ja laajentuneesta rakennuttajan työn tehtäväsisällöstä, mikä on rakentamisen pitkään jatkuneessa noususuhdanteessa korostunut.

Rakennuttamisyhtiö-mallissa (Vaihtoehto 2) rakennuttaminen sijoitetaan kaupungin 100 % omistamaan yhtiöön. Etuina ovat yhtiön kokonaiskustannusvastuu hankkeista ja sen paremmat rekrytointimahdollisuudet. Mallissa rakennuttamistoiminta ja kunnossapidon eriytyvät nykyistä voimakkaammin erilleen, mikä on negatiivista rakennusten pitkäjänteisen ja kustannustehokkaan ylläpidon näkökulmasta. Tulee huomioida, että kustannusvastuu mahdollisissa kustannusylityksissä on yhtiöllä, mutta kaupungin omistaessa yhtiön 100 % ei vastuu tosiasiallisesti siirry.

Konsulttiyhtiömallissa (Vaihtoehto 3) kaupunki hankkii rakennuttamispalveluita, mutta kaupungille jää merkittävästi tehtäviä hankkeen tilaajana. Etuina mallissa on ulkoisen toimijan kustannusohjausosaamisen tuominen hankkeiden valmisteluun.

Heikkoina puolina mallissa on sen aiheuttama rakennuttamistehtävien hoidon kustannusten kasvu, joka muodostuu toimintamallin aiheuttamasta lisäbyrokratiasta (htv-kasvu) sekä palkkakustannusten kasvusta (oma työ vs. konsulttipalkkiot, €/h). Lisäksi malliin siirtyminen tarkoittaisi rakennuttamisosaamisen siirtymistä pois kaupunkiorganisaatiosta.

Esitettävä eteneminen

Toimitilojen rakennuttamistoiminnon organisoitumista mietittäessä on keskeistä, kuinka ko. yksikön organisoituminen toimii osana kaupungin tilahallinnan ja muun rakennuttamistoiminnan kokonaisuutta, jotta tilahankeprosessit ovat sujuvia ja lopputuloksena syntyvät rakennukset ovat mahdollisimman hyvin kaupungin tavoitteiden (aikataulut, kohteen toiminnallisuus, rakennuskustannukset, elinkaariedullisuus, ympäristöystävällisyys jne.) mukaisia. Tarkastellut toimitilojen rakennuttamisen organisointimallit eivät siirrä kustannusvastuuta kaupungilta ja keskeiseksi kysymykseksi nousee se, kuinka rakennuttamistoimintaa voidaan kaupungin toimesta parhaiten hallinta ja kehittää tavoitteisiin pääsemiseksi.

Tehdyn selvityksen pohjalta tarkoituksenmukaisimpana mallina nähdään kaupungin rakennuttamistoiminnan pitämistä edelleen kaupungin omana toimintana. Tätä puoltavat rakennuttamistoiminnan keskeiset synergiat kaupungin muiden toimintojen kanssa (tilapalveluiden ylläpito, kaupunkiympäristötoimialan infrarakennuttaminen, kaavoitus ja rakennusvalvonta) sekä niiden välisen toiminnan joustavuus kaupunkiorganisaation sisällä toimittaessa. Malli luo myös parhaat edellytykset toiminnan kehittämiselle kaupungin tavoitteet laajasti huomioiden.

Rakennuttamistoiminnassa on tunnistettu kehittämistarpeita liittyen mm. kustannushallintaan, -ohjaukseen ja ympäristöasioihin liittyen.

-Kustannusten hallintaa on tarkoitus kehittää yhteistyössä tilapalveluiden kanssa vieden tilapalveluiden toimesta tehtyä tilojen mitoituksen ja toiminnallisuuteen keskittyvää tilakonseptointia myös rakennuttamisen suunnitteluohjaukseen, jossa määritellään tilaratkaisuiden laatu- ja sisältötekijät (kalusteet, varusteet, laitteet jne.).

-Kaupungin tulee kehittää omaa toimintaansa rakennushankkeiden kustannusohjauksessa. Tätä osaamista tulee kaupunkiorganisaatiossa lisätä rekrytoinnein ja hankkia samalla konsulttipalveluna hankkeiden kustannustehokkuuden varmistamiseksi. Osin tätä asiaa isoissa hankkeissa parantaa jo nykyisellään hankemuotoina käytettävät yhteistoimintamallit, joissa ulkoinen taho / urakoitsija tuo rakentamisen kustannusohjausosaamisen hankkeen käyttöön jo alusta alkaen (allianssit, yhteistoimintaurakat).

-Turun kaupungilla on tiukat hiilineutraaliustavoitteet ja niiden saavuttamiseksi tilahankkeisiin on rakennuttamisyksikön ja tilapalveluiden toimesta määritelty ympäristöluokitustavoitteet, joita hankkeiden suunnittelussa noudatetaan. Lisäksi hankkeiden valmisteluvaiheen hiilijalanjälkilaskentaa sekä energiatehokkuustarkasteluita ollaan rakennuttamisyksikön toimesta koko ajan kehittämässä.

Rakennuttamisen sijoittuessa emokaupunkiin tilapalveluiden hankevalmistelu- ja ylläpitotoimintojen välittömään läheisyyteen, saadaan toimintaan paras koordinaatio ja voidaan varmistaa parhaat tilaratkaisut pitkällä aikavälillä.

Rakennuttamisyksikön toimintaa arvioitaessa ja kehitettäessä tulee huomioida rakennuttajien työn tehtäväsisältöjen viime vuosina tapahtunut huomattava laajentuminen. Erilaisten kosteudenhallinta, elinkaari-, ympäristö- ja energiatehokkuusvaatimusten myötä ja hankkeessa mukanaolevien asiantuntijoiden ja konsulttien määrä on lisääntynyt huomattavasti. Tämä on tuottanut projektin johtoon ja ohjaamiseen lisätöitä, joihin kaupungin nykyresurssi ei aina riitä. Jotta rakennuttamisyksikön toiminta turvataan, tulee sille varmistaa riittävä resursointi tehtävien laadukkaaseen hoitoon. Tämä voidaan toteuttaa perustamalla uusia vakansseja lähivuosina tapahtuvia eläköitymisiä ennakoiden, jolloin myös ns. hiljaista tietoa saadaan siirrettyä uusille henkilöille. Rakennuttamisyksikön viimeisimmät rekrytoinnit ovat olleet onnistuneita ja päteviä uusia henkilöitä on saatu kaupungin palvelukseen. Eläköitymisten jälkeen voidaan vapautuvien vakanssien täyttö päättää työtilanne huomioiden tapauskohtaisesti.

Mikäli rakennuttamisen kohdalla päätetään edetä vaihtoehdon 2 mukaisesti, tulee tällöin harkita myös tilapalveluihin sijoittuvan rakennusten ylläpitotoiminnan siirtoa samaan yhtiöön toiminnan sujuvuuden varmistamiseksi.

Lokalservicedirektör Tuomas Koskiniemi och direktör för stadsbyggande Kimmo Suonpää 30.4.2021

Utredning av bolagisering av byggherreverksamhet

Bakgrund

Stadsstyrelsen antecknade utredningen av en bolagisering av Åbo stads byggherreverksamhet för lokaler för kännedom vid sitt sammanträde 11.1.2021 (13373–2020) och beslutade att alternativa modeller för organisering av byggherrefunktionerna som beretts utifrån bilaga 1 föreläggs stadsstyrelsen före 30.4.2021.

Dessutom beslutade stadsstyrelsen att inleda beredningen av en kombinationsfusion av Kiinteistö Oy Turun Syvälahden koulu och Kiinteistö Oy Turun Yli-Maarian koulu så att sektoranteckningen i det blivande bolagets bolagsordning i allt högre grad också möjliggör uppgifter som ingår i lokaltjänsternas utbud.

Lokalservicecentralen och stadsmiljösektorn har tillsammans berett en utredning av organiseringen av byggherrefunktionerna och dess alternativ med beaktande av en eventuell bolagisering. Granskningen av bolagiseringen gäller enheten byggherreverksamhet för lokaler och dess funktioner som placeras i ansvarsområdet för stadsbyggande inom stadsmiljösektorn.

Alternativa organiseringsmodeller som granskas

Staden beställde en utredning av fusionering av fastighetsbolag och bolagisering av byggherrefunktionerna av KPMG i mars 2021. Utredningen blev klar 25.3.2021 och enligt den är en modell där byggherreverksamheten och fastighetsägandet ingår i samma bolag inte möjlig med de ramvillkor som staden fastställt bl.a. ur skatteeffektivitetens synvinkel. Således ska byggherrefunktionen och dess placering granskas separat från ett fastighetsägande i bolagsform.

Följande tre alternativ granskas:

-Byggherreverksamhet som stadens egen verksamhet

-Byggherreverksamhet genom ett bolag som ägs till 100 % av staden (jfr. Tammerfors)

-Överlåtelse av byggherreverksamheten till ett utomstående bolag

Aktörerna och deras uppgifter

För att få en helhetsbild är det skäl att presentera aktörerna inom lokalförvaltningen, deras roller och uppgifter i reformen av verksamhetsmodellen och organisationen från och med 1.6.2021 så att de tre ovannämnda granskningsalternativen och deras ändamålsenlighet kan bedömas.

Organiseringsfunktion, koncernförvaltningen

I och med reformen av verksamhetsmodellen och organisationen 1.6.2021 inleder organiseringsfunktionen inom koncernförvaltningen sitt arbete. I organiseringsfunktionen ingår en uppgiftshelhet med hantering och utveckling av tjänster samt hantering av servicenätet. Hanteringen av servicenätet innebär bl.a. en övergripande planering, utveckling och styrning av servicenätsarbetet, hantering av uppgifter från servicenätet, hantering av investeringbehoven för servicehelheterna på kort och lång sikt samt utvärdering och utveckling av servicenätets tillgänglighet. Organiseringsfunktionen har ingen roll i de projektskeden där enheten för byggherreverksamhet har uppgifter, dvs. då det inte finns någon egentlig kontaktyta till enhetens verksamhet. Enheten för organiseringsfunktionen lyder under organiseringsdirektören.

Lokalitetstjänster

Lokalitetstjänsterna hör till koncernförvaltningens gemensamma tjänster och har för närvarande till uppgift att svara för tillhandahållandet av lokaler till stadens egna aktörer. Uppgifterna omfattar beredningen av lokalprojekt, uppgifter i anslutning till lokalförvaltning och underhåll, bl.a. planering av servicenätet, utarbetande av behovsutredningar, styrning av utarbetandet av projektplaner, schemaläggning av investeringar, hyrningsverksamhet, fastighetsbolagsförvaltning, upphandling av underhåll och renhållning.

Lokalitetstjänsterna hör till koncernförvaltningens gemensamma tjänster som lyder under stadsstyrelsen. Organisationsreformen från och med 1.6.2021 ändrar inte på lokalitetstjänsternas organisatoriska placering och dess uppgifter förblir i stort sett desamma, dock med beaktande av Organiseringsfunktionens verksamhetsinledning och dess uppgifter.

Byggherreverksamhet för lokaler

Enheten byggherreverksamhet för lokaler som placeras i ansvarsområdet för stadsbyggande inom stadsmiljösektorn svarar för att låta bygga lokalprojekt. Uppgifterna omfattar utarbetande av projektplaner, planeringsuppdrag och planeringsstyrning, konkurrensutsättning samt ledning och övervakning av projekt. Stadsmiljösektorn svarar för genomförandet av byggprojekt enligt lokalinvesteringsprogrammet i budgeten. Dessutom sköter enheten byggherreuppgifter också i stadens projekt gällande ersättande lokaler.

Från och med organisationsreformen 1.6.2021 blir byggherreverksamheten för lokaler i regel en del av Stadsmiljöns serviceområde inom Operativ organisering som lyder under stadsmiljönämnden. Hit placeras i regel de nuvarande funktionerna vid den nuvarande stadsmiljösektorn. En annan eventuell placering bedöms genom behandlingen av denna bolagiseringsutredning.

Granskning av alternativen

Alternativen granskas utifrån placeringen och verksamhetsstyrningen, processernas smidighet och kostnadshanteringen.

-Uppgifter, placering och verksamhetsstyrning: Var placeras byggherrefunktionen och vem styr den.

-Beslutsfattande: Hurdan skulle beslutsfattandet gällande behovsutredningar, projektplaneringen och styrningen av byggherreverksamheten vara.

-Processerna och deras smidighet: Roll/uppgifter för enheten för byggherreverksamhet i lokalprocessen samt kontaktytorna till andra enheter.

-Hanteringen av projektkostnader: Hur hanteras kostnaderna, vem styr och vem bär ansvar.

-Fördelar och nackdelar samt observationer: Egenskaper som identifierats i modellerna som är bra och dåliga eller i övrigt värda att beakta.

Alternativ 1 Egen verksamhet

Princip: Modellen går ut på att byggherreverksamheten även i fortsättningen ingår i stadens egen verksamhet och ligger därmed mycket nära den nuvarande verksamheten med hänsyn till organisationsreformen 1.6.2021.

Uppgifter, placering och verksamhetsstyrning

Enheten för byggherreverksamhet svarar för utarbetandet av projektplaner under styrning av lokalitetstjänsterna och genomförandet av investeringsprogrammet som efter godkännande av projektplanen inbegriper styrning av projektplaneringen, konkurrensutsättning, projektledning och övervakning. Avsikten är att enheten placeras i ansvarsområdet för stadsbyggande inom den operativa organiseringsfunktionen och dess verksamhet styrs av direktören för stadsbyggande, servicedirektören och stadsmiljönämnden.

Beslutsfattande

Beslutsfattandet gällande behovsutredningar och projektplaner sker i enlighet med stadens anvisningar för behovsutredning och projektplanering antingen på tjänsteinnehavarnivå, i stadsstyrelsen eller fullmäktige, beroende på projektets kostnadsberäkning. Det egna beslutsfattandet och uppföljningen hos enheten för byggherreverksamhet (anskaffningar, konkurrensutsättningar, avtal samt godkännande och uppföljning av extra arbeten i projekt) sker i stadsmiljönämnden. Lokalitetstjänsterna svarar för utarbetandet av investeringsprogram för lokalprojekt och ansvarsområdet för stadsbyggande inom den operativa organiseringsfunktionen svarar för dess genomförande. Investeringsprogrammet fastställs av fullmäktige.

Processerna och deras smidighet

Vid beredningen och genomförandet av lokalprojekt ligger ansvaret för deltagandet i projektplaneringsprocessen som leds av lokalitetstjänsterna hos enheten för byggherreverksamhet. Dessutom svarar enheten för de ovannämnda lokalprojektsfaserna. Uppdragen som ingår i projektplaneringsuppgifterna som faller på enheten för byggherreverksamhet ges därmed av lokalitetstjänsterna och uppdragen gällande investeringarna ges via investeringsprogrammet i budgeten. I fråga om projekt för ersättande lokaler kommer uppdragen via lokalitetstjänsterna. Anvisningarna för projektmål i anslutning till projektplaneringen och den fortsatta planeringen som genomförs av enheten för byggherreverksamhet (kostnadsmål, anvisningar för lokalplanering, energimål etc.) fås ur behovsutredningar samt lokalitetstjänsterna som förvaltar lokalerna.

Med tanke på processernas smidighet är verksamhetens kontaktytor och deras funktion samt uppdragens tydlighet av central vikt. De viktigaste kontaktytorna i byggherrefunktionen bildas i enheten för styrning av projektplaneringen vid lokalitetstjänsterna samt enheten som svarar för underhåll. Inom moderstaden har det varit tämligen lätt att arbeta med dessa kontaktytor (verksamheten utövas med samma FO-beteckning), men sektorgränsen mellan lokalitetstjänsterna och enheten för byggherreverksamhet har ibland försvårat arbetet.

Informationsutbytet gällande t.ex. ett renoveringsobjekt är mycket viktigt för att ett projekt ska vara framgångsrikt. För tillfället verkar enheten för byggherreverksamhet för lokaler i samma lokaler med lokalitetstjänsterna, något som möjliggör snabbt informationsutbyte dagligen i normala arbetsförhållanden och gör på så sätt arbetet väsentligt smidigare. Dessutom delar enheterna på resurser, såsom en servicebokskoordinator och kostnadsberäknare, som arbetar också utanför enheten för byggherreverksamhet. Dessa två kan inte räknas med i bolagsalternativen.

Dessutom hjälper enheten byggherreverksamhet för lokaler vid behov också enheten byggherreverksamhet för infrastruktur och vice versa i olika byggprojekt med kontaktytor till dessa funktioner.

Hanteringen av projektkostnader

I modellen styr staden själv projektberedningen i alla dess skeden och svarar därmed också för kostnadsstyrningen. I behovsutrednings- och projektplaneringsskedena ligger ansvaret hos lokalitetstjänsterna och under den fortsatta beredningen/genomförandeplaneringen efter att projektplanen godkänts ligger ansvaret hos enheten för byggherreverksamhet för lokaler.

I de skeden där enheten för byggverksamhet svarar för sker kostnadshanteringen nuförtiden så att budgeten som fastställts i projektplanen uppföljs aktivt av projektcheferna och rapporter om den avläggs varje månad och mer omfattande i samband med delårsöversikterna. Under projektplaneringsskedet strävar man efter att beräkna de uppdaterade målkostnads- eller byggnadsdelsbedömningarna medan arbetet framskrider. Beräkningen försvåras ofta av de brådskande projekttidtabellerna som inte alltid ger tillräckligt med tid för beräkningen.

Efter genomförandeplaneringen justeras kostnadsberäkningen för projektet (jfr. uppdateringen av kostnadsberäkningen för projektplanen) och enheten för byggherreverksamhet svarar efter detta för genomförandet av projektet enligt kostnadsberäkningen.

En del av projektkostnaderna är kostnader förorsakade av skötseln av byggherreuppgifter. När det gäller egen verksamhet står staden för kostnaderna enligt realiserade lönekostnader, som är betydligt lägre än t.ex. prissättningen hos externa konsultföretag.

Fördelar och nackdelar

Fördelar

-Fördelen med modellen är att den möjliggör en flexibilitet i verksamheten samt ett fungerande informationsutbyte mellan lokalitetstjänsterna och enheten för byggherreverksamhet. Särskilt mellan lokalitetstjänsternas underhållsverksamhet och verksamheten som utövas av enheten för byggherreverksamhet finns det en viktig kontaktyta, vars funktion är viktig för att säkerställa smidiga renoveringar av objekt och minimera livscykelkostnaderna.

-Effektivt bruk av personalresurser: Lokalitetstjänsterna och enheterna för byggherreverksamhet delar på resurser, såsom en servicebokskoordinator och kostnadsberäknare. Dessutom hjälper enheten byggherreverksamhet för lokaler vid behov också enheten byggherreverksamhet för infrastruktur och vice versa i olika byggprojekt med kontaktytor till dessa funktioner.

-Modellen möjliggör utvecklande av samarbetet mellan stadens interna aktörer bl.a. för att utveckla lokallösningar, lokalprocesser samt energi- och miljöfrågor.

-Enligt modellen står staden för personalkostnaderna enligt realiserade lönekostnader.

Nackdelar

-Kapaciteten hos stadens interna enhet för byggherreverksamhet är begränsad, något som framhävs då enhetens arbetsmängd ökar i och med att flera stora projekt schemaläggs till samma år. Detta leder till att projektberedningen blir långsammare och arbetet måste utföras i all hast.

-Stadens svårigheter med rekrytering då lönenivån ligger lägre än hos flera konkurrenter.

Observationer

-Staden omfattas av upphandlingslagen, något som påverkar hur dess enhet för byggherreverksamhet kan göra upphandlingar och konkurrensutsätta projekt.

Alternativ 2 Byggherreverksamhet genom ett bolag som ägs till 100 % av staden

Princip: Enligt modellen grundas ett bolag som svarar för stadens lokalprojekt med helhetsansvar. Staden beviljar bolaget anslag, och bolaget genomför projekten och därtill hörande byggherreuppdrag inom ramen för detta anslag. Bolaget genomför projekten i moderstadens eller fastighetsaktiebolagets balansräkning för att säkerställa skatteeffektiviteten. Infallsvinkeln är i detta fall genomföringarna i moderstadens balansräkning, eftersom de bildar merparten av investeringsprojekten. Modellen följer i tillämpliga delar verksamhetsmodellen som tillämpas i Tammerfors stad, där byggherreverksamheten och underhållsverksamheten har placerats i ett bolag som till 100 % ägs av staden.

Uppgifter, placering och verksamhetsstyrning

Bolaget svarar för utarbetandet av projektplaner (lokalitetstjänsterna deltar i utarbetandet) och genomförandet av projekten i investeringsprogrammet som efter godkännande av projektplanen inbegriper styrning av projektplaneringen, konkurrensutsättning, projektledning och övervakning. Staden styr bolagets verksamhet via avtalsstyrning med genomförande- och serviceavtal gällande beredning och genomförande av byggprojekt.

Bolaget är ett In-house-bolag till staden, dvs. staden äger den till 100 %, och bolaget producerar tjänster i huvudsak enbart till staden. För bolagets verksamhet svarar verkställande direktören och den styrs av bolagets styrelse.

Beslutsfattande

Beslutsfattandet gällande behovsutredningar och projektplaner sker i enlighet med stadens anvisningar för behovsutredning och projektplanering antingen på tjänsteinnehavarnivå, i stadsstyrelsen eller fullmäktige, beroende på projektets kostnadsberäkning. Lokalitetstjänsterna svarar för utarbetandet av investeringsprogram för lokalprojekt och bolaget svarar för genomförandet av investeringsprogrammet som fullmäktige fastställt. Investeringsprogrammet fastställs av fullmäktige.

Bolaget svarar för genomförandet av investeringsprogrammet och projekten genomförs enligt ett genomförandeavtal som ingås med staden. Beslutsfattandet i frågor gällande byggherreverksamheten som i nuläget hör till stadsmiljönämnden (anskaffningar, konkurrensutsättningar, avtal samt godkännande och uppföljning av tilläggsarbeten i projekt) sker i fortsättningen i bolaget och det rapporterar om projektframskridanden till staden. Bortsett från eventuella styrelsemedlemmar görs beredningen av ärenden och framskridandet av projekt, förutom normal rapportering, inte transparent för beslutsfattare, eftersom bolaget inte vore tvungen att iaktta offentlighetslagstiftningen på samma sätt som moderstaden.

Processerna och deras smidighet

I modellen ligger ansvaret i behovsutrednings- och projektplaneringsprocesserna hos moderstaden, men bolagets byggherrar/projektchefer deltar i projekten i projektplaneringsskedet. Detta är med tanke på processens och verksamhetens smidighet en naturlig övergång och motsvarar det nuvarande verksamhetssättet. I genomförandeplanen fastställs genomförandet slutligt och efterföljande ändringar är eventuellt svårare att genomföra än då byggherreverksamheten utförs som egen verksamhet.

Arbetet med en aktör i bolagsform förutsätter att stadens lokalitetstjänster skärper sin verksamheten särskilt när det gäller tydligheten i uppdragen gällande mindre investeringsprojekt, och detta kan anses vara en bra sak. Gällande vissa lokalprojekt, såsom projekt för ersättande lokaler som görs enligt en snabb tidtabell, är det svårt att exakt fastställa uppdraget och flexibilitet krävs för att allt ska gå smidigt till.

Investeringsbudgeten som i modellen reserverats för byggherreprojekt görs upp i bolaget, men budgeten för underhållsanslag finns i moderstadens lokalitetstjänster. Under projektets gång görs ofta kostnadsfördelning och anslagsöverföringar mellan investerings- och underhållsprojekt då t.ex. renoveringsbehov upptäcks, som inte kunnat förutses i uppdraget och framkommer först under arbetets gång. I och med bolagiseringen kan anslagsöverföringar och gemensamma anskaffningar inte smidigt genomföras, verksamheten försvåras och föranleder ytterligare beredning och beslutsfattande.

Hanteringen av projektkostnader

Staden styr själv projektberedningen i dess behovsutrednings- och projektplaneringsskeden och svarar därmed också för kostnadsstyrningen. Efter att projektplanen godkänts svarar bolaget för den fortsatta beredningen. Efter denna s.k. genomförandeplanering justeras kostnadsberäkningen för projektet (jfr. uppdateringen av kostnadsberäkningen för projektplanen) och ett genomförandeavtal ingås med staden. Bolaget svarar efter detta för genomförandet av projektet enligt kostnadsberäkningen.

Fördelar och nackdelar

Fördelar

-Bolaget genomför projekten med ansvar för kostnaderna i enlighet med genomförandeavtalet.

-Det är sannolikt lättare för bolaget att rekrytera personal genom en smidigare lönesättning, utöver vilken det är lättare att genomföra eventuella personalutbyten.

-Enligt modellen betalar staden en serviceavgift till bolaget som innehåller personalens lönekostnader enligt realiserade lönekostnader.

-Bolaget kan också erbjuda byggherretjänster för stadskoncernens övriga aktörer, dock med hänsyn till de strikta begränsningarna som in-house-ställningen förorsakar.

Nackdelar

-Bolaget genomför projekten med eget kostnadsansvar, även om riskerna för att kostnaderna överskrids i sista hand hör till staden i och med att den äger bolaget till 100 %.

-Flexibiliteten i verksamheten mellan lokalitetstjänsterna och byggherreverksamheten försämras eftersom verksamheten i bolagsform kräver en viss formalitet och det kan utgöra ett stort problem till exempel i projekt för ersättande lokaler som kräver snabba insatser.

-Vid bolagisering blir kontaktytan mellan lokalitetstjänsternas underhållsverksamhet och enheten för byggherreverksamhet funktionellt sett svårare, eftersom bl.a. gemensamma anskaffningar och anslagsöverföringar mellan projekten försvåras betydligt då verksamheten utövas med olika FO-beteckningar.

-Verksamheten är inte transparent mot beslutsfattarna, eftersom bolagets ärenden inte är offentliga på samma sätt som beredningen och verksamheten i en intern enhet (ärenden i anslutning till beredningen av anskaffningar, anskaffningsbeslut osv.).

Observationer

-Ordnandet av stödtjänster som bolaget behöver (bl.a. personalärenden, juridiska ärenden, ekonomiska system) ska utredas (externt eller från moderstaden).

-Det organ som i stadsorganisationen godkänner genomförandeplanerna är eventuellt stadsstyrelsen. Godkännanderundan med mötestidtabeller försvårar projekttidtabellerna.

-Rollen som en byggherre i bolagsform och moderstaden i egenskap av beställare spelar i alliansbaserade och andra gemensamma upphandlingsmodeller kräver noggrannare reflektioner för att funktionen kan säkerställas.

-Ett bolag som till 100 % ägs av staden och som producerar tjänster till staden omfattas fortfarande av upphandlingslagen, något som påverkar hur bolaget kan göra upphandlingar och konkurrensutsätta projekt.

Alternativ 3 Byggherreverksamhet genom bolag (externt)

Princip

Modellen går ut på att byggherrefunktionen överförs som överlåtelse av rörelse/verksamhetsöverlåtelse till en extern aktör och ett tidsbundet avtal om att anskaffa konsulttjänster gällande byggherreverksamhet av bolaget ingås i samband med överlåtelsen. I modellen verkar staden som upphandlande enhet och har en beställarroll med de uppgifter som detta förutsätter i byggherreprojekt. Till stora delar och sett till de viktigaste ansvaren är modellen likadan som i alternativ 1, men i detta alternativ anskaffas en del av byggherreuppgifterna från ett externt företag som konsulttjänster.

Uppgifter, placering och verksamhetsstyrning

Konsultbolaget som erbjuder byggherretjänster är ett externt bolag vars tjänster staden anskaffar via ett serviceavtal. Bolaget tillhandahåller konsulttjänster i anslutning till byggherreverksamhet, såsom utarbetande av handlingar, styrning av planeringen och byggnadsplatsövervakning. Bolagets verksamhet styrs av verkställande direktören och styrelsen, men staden har inget inflytande i bolaget.

Staden svarar för skötseln av beställaruppgifter. Dessa ansvar omfattar bl.a. godkännande av handlingar, fakturor och tilläggsarbeten i anslutning till byggprojektet, bokslut, anmälningar till skattemyndigheten och styrning av konsulten. Enligt modellen ska det i stadsorganisationen finnas en beställarorganisation för byggherreverksamhet som beställer projekt och byggherretjänster och bereder ärenden i anslutning till byggherreverksamheten i stadsorganisationen och dess beslutsfattande organ. Enhetens uppgifter är i stort sett samma som uppgifterna som sköts av enheten för byggherreverksamhet i alternativ 1 och enheten placeras mer naturligt inom stadsmiljöns serviceområde inom den operativa organiseringen. Enheten för byggherreverksamhet och dess verksamhet styrs av direktören för stadsbyggande, servicedirektören och stadsmiljönämnden.

Beslutsfattande

Beslutsfattandet gällande behovsutredningar och projektplaner sker i enlighet med stadens anvisningar för behovsutredning och projektplanering antingen på tjänsteinnehavarnivå, i stadsstyrelsen eller fullmäktige, beroende på projektets kostnadsberäkning. Lokalitetstjänsterna svarar för utarbetandet av investeringsprogram för lokalprojekt och den operativa organiseringsfunktionen svarar för dess genomförande, såsom i alternativ 1.

Processerna och deras smidighet

Enligt modellen bär staden ansvar för behovsutrednings- och projektplaneringsprocesserna och byggherreverksamheten, men konsultbolagets byggherrar/projektchefer deltar i projekten i projektplaneringsskedet och därpå följande skeden och svarar för planeringsstyrningen och upphandlingar o.d. uppgifter som avtalats i beställarens styrning och avtalen ingås i beställarens räkning.

Ur processynvinkel kan användningen av konsultbolag medföra problem i och med otydlig ansvarsfördelning mellan olika aktörer. Enligt denna modell deltar i projektplaneringen som styrs av lokalitetstjänsterna en konsult som representerar stadsmiljön, något som gör att verksamhetsmodellen är svår att greppa.

Jämfört med den nuvarande verksamhetsmodellen förutsätter en omfattande användning av konsultbolaget för byggherreverksamhet ett mellansteg i organisationen som beställer byggherretjänster. Detta utökade förvaltningsarbete förutsätter en ökning av flera årsverken i skötseln av samma uppgifter, något som fördröjer verksamhetsprocesserna.

Modellen med konsultbolag kan underlätta tillgången till personalresurser för byggherreuppgifter, eftersom bolaget sannolikt har bättre rekryteringsmöjligheter än staden. På så sätt kan framskridandet av projekten påskyndas. Detta förutsätter dock också tillräckliga beställnings- och styrresurser i stadsorganisationen.

Anskaffningsgränser bör slås fast med konsultbolaget, enligt vilka konsulten kan själv fatta beslut som tillkännages beställaren. Alla större anskaffningar ska dock beredas och genomföras enligt beslutsgränserna för stadens anskaffningar (tjänsteinnehavare/nämdn/ssn/sfm).

Arbetet med en aktör i bolagsform förutsätter att staden skärper sin verksamheten särskilt när det gäller tydligheten i uppdragen, och detta kan anses vara en bra sak. Gällande vissa lokalprojekt, såsom projekt för ersättande lokaler som görs enligt snabb tidtabell, är det svårt att exakt fastställa uppdraget och flexibilitet krävs för att allt ska gå smidigt till.

Hanteringen av projektkostnader

Staden har beställarroll i projekten och svarar därmed själv i sista hand för kostnadsstyrningen. Vid projektberedningen har konsultbolaget och dess projektchef ansvar för planeringsstyrningen, men ansvaret för slutresultatet och dess kostnader ligger hos beställaren.

Avvikande från nuläget debiterar konsulten för allt arbete inom stadsorganisationen enligt timpris, vilket innebär att fler kostnader allokeras till driftsekonomin.

Fördelar och nackdelar

Fördelar

-Konsultbolaget har bättre möjligheter att rekrytera arbetskraft än staden (lönesättning och smidiga processer).

-Konsultbolaget har eventuellt bättre kompetens i kostnadsstyrning än staden.

Nackdelar

-Stadens kostnader för byggherreverksamhet ökar, eftersom det externa bolaget tillämpar en prissättning enligt konsultverksamheten inom byggbranschen. Skillnaden är cirka 3 gånger större jämfört med att staden själv gör beredningen som eget arbete.

-En del av den övergående personalen skulle nödvändigtvis inte stanna hos det mottagande bolaget utan skulle söka arbete någon annanstans, t.ex. hos närliggande kommuner/städer eller andra konsultföretag, eftersom personalens värde och värdering i anslutning till arbetet är inte endast bundna till lönen.

-Staden skulle vara tvungen att fördela personalresurser till beställarorganisationen i ärenden gällande beställning, styrning och beslutsfattande av byggherreverksamhet.

-Överföring av information om stadens lokaler i och med att personer överförs till bolaget samt en eventuell förlust av denna efter en tidsbunden serviceavtalperiod då serviceproducenten eventuellt byts ut.

-Styrningsbehovet ökar hos beställaren samtidigt då personalen byts ut hos serviceproducenten.

-Överföringen av information om beställarens process och procedurer samt att hålla serviceproducenten uppdaterad om dessa kräver konstant uppföljning och resurser.

-Användningen av en byggherrekonsult i bolagsform avlägsnar inte stadens roll som beställare i t.ex. alliansbaserade eller gemensamma upphandlingsmodeller utan kräver anställda i projektet och beslutsfattandet i dess olika skeden.

Observationer

-Byggandet som konsultbolaget för byggherreverksamheten utför överför inte kostnadsrisken för projekten från staden, eftersom byggherrekonsulten endast svarar för sitt egen konsultarbete.

-I modellen är staden upphandlande enhet och dess uppgifter omfattas av upphandlingslagen, och användningen av konsultbolag i projekten avlägsnar inte denna skyldighet.

Sammanfattning och förslag till framskridande

I denna utredning granskades organiseringen av stadens byggherreverksamhet enligt stadsstyrelsens beslut av 11.1.2021. Modellerna som granskades var byggherreverksamhet som stadens egen verksamhet, byggherrefunktion i ett bolag som till 100 % ägs av staden och överlåtelse av byggherrefunktionen till ett utomstående bolag. Enligt modellerna överförs ägandet inte från staden t.ex. till ett byggherrebolag, utan ägandet innehas i första hand av moderstaden och i fråga om lokaler i bolagsform av ett fastighetsaktiebolag som fokuserar på fastighetsägning.

I modellen för egen verksamhet (alternativ 1) placeras byggandet i stadsmiljöns serviceområde för operativ organisering i hög grad som i nuvarande form. Fördelar i modellen är en flexibel verksamhet mellan stadens olika enheter (bl.a. byggnadstillsynen, planläggningen, byggandet av infrastrukturen, underhåll av lokaler), möjligheterna att utveckla verksamheten och verksamheten förmånlighet. Nackdelar anses vara bristen på resurser för byggherreverksamheten på grund av det ökade antalet projekt i staden och det utvidgade innehållet i byggherreuppgifterna, något som framhävts i den långvariga högkonjunkturen i byggbranschen.

I modellen med byggherreverksamhet genom ett bolag (alternativ 2) placeras byggherreverksamheten i ett bolag som till 100 % ägs av staden. Fördelar är bolagets helhetsansvar för projektkostnaderna och dess bättre rekryteringsmöjligheter. I modellen separeras byggherreverksamheten och underhållet kraftigare från varandra än i nuläget, vilket är negativt med tanke på byggnadernas långsiktiga och kostnadseffektiva underhåll. Det ska beaktas att kostnadsansvaret i eventuella kostnadsöverskridningar ligger hos bolaget, men eftersom staden äger bolaget till 100 % övergår ansvaret de facto inte.

I konsultbolagsmodellen (alternativ 3) anskaffar staden byggherretjänster, men åläggs en stor del uppgifter som beställare. Fördelarna i denna modell är att den externa aktörens kompetens i kostnadsstyrning fås med i beredningen.

Nackdelarna i denna modell är ökningen av kostnaderna för skötsel av byggherreuppgifter, som bildas av den extra byråkratin som förorsakas av verksamhetsmodellen (ökningen av årsverken) samt ökningen av lönekostnader (eget arbete vs. konsultarvoden, €/h). Dessutom innebär övergången till denna modell att byggherrekompetensen överförs bort från stadsorganisationen.

Framskridande som föreslås

Vid övervägningen av organiseringen av byggherrefunktionen för lokaler är det centralt hur denna enhet fungerar som en del av stadens lokalförvaltning och resten av helheten för byggherreverksamheten så att lokalprojektprocesserna ska vara smidiga och för att de slutliga byggnaderna i så hög grad som möjligt motsvarar stadens mål (tidtabeller, funktionalitet, energieffektivitet, byggnads- och livscykelkostnader etc.). De granskade organiseringsmodellerna för byggherreverksamheten för lokaler överför inte kostnadsansvaret från staden och en central fråga är hur staden på bästa sätt kan hantera och utveckla byggherreverksamheten så att målen uppnås.

På basis av utredningen anses den mest ändamålsenliga modellen vara att byggherreverksamheten fortfarande hålls kvar som stadens egen verksamhet. Detta understöds av byggherreverksamhetens synergier med stadens övriga funktioner (underhåll av lokaltjänster, infrastrukturbyggandet inom stadsmiljösektorn, planläggning och byggnadstillsyn) samt flexibiliteten i verksamheten mellan dessa inom stadsorganisationen. Modellen tar också fram de bästa förutsättningarna för verksamhetsutveckling med omfattande hänsyn till stadens mål.

Inom byggherreverksamheten har identifierats utvecklingsbehov bland annat när det gäller kostnadshantering, kostnadsstyrning och miljöfrågor.

-Kostnadshanteringen ska utvecklas vidare i samarbete med lokalitetstjänsterna genom att överföra lokaltjänsternas lokalkonceptualisering, som fokuserar på lokalernas dimensionering och funktionalitet, också till planeringsstyrningen inom byggherreverksamheten, där lokallösningarnas kvalitets- och innehållsfaktorer (möbler, utrustning, apparater osv.) fastställs.

-Staden ska utveckla sin egen verksamhet när det gäller kostnadsstyrningen av byggprojekt. Stadsorganisationen ska utöka denna kompetens genom rekrytering och samtidigt ska konsulttjänster upphandlas för att säkerställa kostnadseffektiviteten hos projekten. I stora projekt förbättras denna situation delvis av samarbetsmodellerna som redan i nuläget används som projektform, där en extern aktör eller entreprenör inför kostnadsstyrningen för byggande redan i början av projektet (allianser, samverkansentreprenad).

-Åbo stad har strikta kolneutralitetsmål och för att uppnå dem har enheten för byggherreverksamhet och lokaltjänsterna uppställt miljöklassificeringsmål för lokalprojekt, och dessa mål ska iakttas i projektplaneringen. Dessutom utvecklar enheten för byggherreverksamhet hela tiden beräkningen av de totala utsläppen av växthusgaser i projektberedningsskedet samt granskningarna av energieffektiviteten.

Genom att placera byggherreverksamheten i moderstaden i omedelbar närhet av projektberedningen och underhållsfunktionerna vid lokaltjänsterna uppnås den verksamhetsmässigt bästa koordinationen och de hållbaraste lokallösningarna kan säkerställas på lång sikt.

Vid utvärderingen och utvecklingen av verksamheten i enheten för byggherreverksamhet ska man beakta det betydande utvidgandet av innehållet i byggherrarnas arbetsuppgifter under de senaste åren. I och med olika krav på fuktsäkerhet, livscykel, miljö och energieffektivitet har antalet experter och konsulter som deltar i projekten ökat betydligt. Detta har lett till extra arbete för projektledningen och projektstyrningen, något som stadens nuvarande resurser inte alltid räcker till. För att trygga verksamheten i enheten för byggherreverksamhet ska tillräckliga resurser garanteras så att den kan sköta uppgifterna på ett högklassigt sätt. Detta kan verkställas genom att grunda nya vakanser med sikte på pensioneringarna som äger rum inom de närmaste åren, vilket också möjliggör överföringen av s.k. tyst information till nya personer. De senaste rekryteringarna vid enheten för byggherreverksamhet har lyckats bra och kompetenta nya personer har anställts hos staden. Efter pensioneringarna kan vakanserna som lediganslås besättas från fall till fall med beaktande av arbetssituationen.

Om staden beslutar att framskrida enligt alternativ 2 ska den även överväga att överföra underhållet av byggnader som placeras i lokalitetstjänsterna till samma bolag för att säkerställa en smidig verksamhet.