Tilapalvelujohtaja Tuomas Koskiniemi ja kaupunkirakentamisjohtaja Kimmo Suonpää 30.4.2021

Selvitys rakennuttamisen yhtiöittämisestä

Taustaa

Kaupunginhallitus merkitsi kokouksessaan 11.1.2021 (13373-2020) Turun kaupungin toimitilojen rakennuttamisen yhtiöittämisselvityksen tiedokseen ja päätti, että vaihtoehtoiset liitteen 1 pohjalta valmistellut mallit rakennuttamistoimintojen organisoimisesta tuodaan kaupunginhallituksen linjattavaksi 30.4 2021 mennessä.

Lisäksi kaupunginhallitus päätti käynnistää Kiinteistö Oy Turun Syvälahden koulun ja Kiinteistö Oy Turun Yli-Maarian koulun kombinaatiosulautumisen valmistelun siten, että muodostuvan yhtiön yhtiöjärjestyksen toimialakirjaus mahdollistaa laajemmin myös tilapalveluiden tarjontaan liittyvät tehtävät.

Tilapalvelukeskus ja kaupunkiympäristötoimiala ovat yhteistyössä valmistelleet selvityksen rakennuttamistoimintojen organisoimisesta ja sen vaihtoehtoista mahdollinen yhtiöitys huomioiden. Selvityksen yhtiöittämistarkastelu koskee Kaupunkiympäristötoimialan kaupunkirakentamisen vastuualueelle sijoittuvaa toimitilojen rakennuttamisyksikköä ja sen toimintoja.

Tarkasteltavat vaihtoehtoiset organisointimallit

Kaupunki tilasi KPMG:ltä selvityksen kiinteistöyhtiöiden fuusiosta ja rakennuttamistoimintojen yhtiöittämisestä maaliskuussa 2021. Selvitys valmistui 25.3.2021 ja sen mukaan malli, jossa rakennuttamistoiminta ja kiinteistönomistus olisivat samassa yhtiössä, ei ole mm. verotehokkuuden näkökulmasta mahdollinen kaupungin asettamilla reunaehdoilla. Näin ollen rakennuttamistoimintoa ja sen sijoittumista tulee tarkastella erillään yhtiömuotoisesta kiinteistönomistuksesta.

Tarkasteluvaihtoehdoiksi muodostuvat näin seuraavat 3 vaihtoehtoa:

-Rakennuttaminen kaupungin omana toimintana

-Rakennuttamistoiminta kaupungin 100 % omistamassa yhtiössä (vrt. Tampere)

-Rakennuttamisen liikkeenluovutus ulkoiselle yhtiölle

Toimijat ja niiden tehtävät

Kokonaiskuvan muodostamiseksi on syytä esitellä tilahallinnan toimijat, niiden roolit sekä tehtävät toimintamalli- ja organisaatiouudistuksessa 1.6.2021 alkaen, jotta mainittua kolmea tarkasteluvaihtoehtoa ja niiden tarkoituksenmukaisuutta voidaan arvioida.

Järjestämistoiminto, konsernihallinto

Toimintamalli- ja organisaatiouudistuksen myötä 1.6.2021 aloittaa konsernihallinnon järjestämistoiminto, jossa on palvelujen hallinnan ja kehittämisen sekä palveluverkon hallinnan tehtäväkokonaisuus. Palveluverkon hallinnan tehtäviin kuuluu mm. palveluverkkotyön kokonaisvaltainen suunnittelu, kehittäminen ja ohjaaminen, palveluverkkotiedon hallinta, palvelukokonaisuuksien investointitarpeiden hallinta lyhyellä ja pitkällä aikavälillä sekä palveluverkon saavutettavuuden arviointi ja kehittäminen. Järjestämistoiminnolla ei ole roolia tilahankkeiden niissä vaiheissa, joissa rakennuttamisyksiköllä on tehtäviä ts. rajapintaa rakennuttamisyksikön toimintaan ei varsinaisesti ole. Järjestämistoiminnon yksikkö toimii järjestämisjohtajan alaisuudessa.

Tilapalvelut

Tilapalvelut sijoittuu konsernihallinnon yhteisiin palveluihin ja sen tehtävänä on tällä hetkellä vastata toimitilojen tarjoamisesta kaupungin omien toimijoiden käyttöön. Tehtävät käsittävät laajasti tilahankevalmistelun, tilahallinnan ja ylläpidon tehtävät, mm. palveluverkkosuunnittelun, tarveselvitysten laatimisen, hankesuunnitelmien laatimisen ohjaamisen, investointien ajoituksen, vuokraustoiminnan, kiinteistöyhtiöhallinnan, ylläpitotehtävien ja puhtaanapidon hankkimisen.

Tilapalvelut sijoittuu Konsernihallinnon yhteisiin palveluihin, joka toimii kaupunginhallituksen alaisuudessa. Organisaatiouudistuksessa 1.6.2021 alkaen tilapalveluiden organisatorinen sijainti ei ole muuttumassa ja sen tehtävät pysyvät pitkälti samoina, kuitenkin Järjestämistoiminnon aloittaminen ja sen vastuulla olevat tehtävät huomioiden.

Toimitilojen rakennuttaminen

Kaupunkiympäristötoimialan kaupunkirakentamisen vastuualueelle sijoittuva toimitilojen rakennuttaminen -yksikkö vastaa tilahankkeiden rakennuttamisesta tehtävien käsittäessä hankesuunnitelmien laadinnan, suunnitteluttamisen ja suunnittelunohjauksen, kilpailutukset sekä projektien johtamisen ja valvonnan. Kaupunkiympäristötoimiala vastaa talousarvion tilainvestointiohjelman mukaisten rakennushankkeiden toteuttamisesta, minkä lisäksi yksikkö hoitaa rakennuttajatehtävät myös kaupungin väistötilahankkeissa.

Organisaatiouudistuksessa 1.6.2021 alkaen toimitilojen rakennuttaminen siirtyy lähtökohtaisesti osaksi kaupunkiympäristölautakunnan alaisuudessa toimivaa Operatiivisen järjestämisen Kaupunkiympäristön palvelualuetta, johon nykyisen kaupunkiympäristötoimialan nykyiset toiminnot pääsääntöisesti sijoittuvat. Mahdollinen muu sijoittuminen arvioidaan tämän yhtiöittämisselvityksen käsittelyn kautta.

Vaihtoehtojen tarkastelu

Vaihtoehtoja tarkastellaan sijoittumisen ja toiminnan ohjauksen, prosessien sujuvuuden ja kustannustenhallinnan näkökulmista.

-Tehtävät, sijoittuminen ja toiminnan ohjaaminen: Mihin rakennuttamistoiminto sijoittuu ja kuka sitä ohjaa.

-Päätöksenteko: Kuinka päätöksenteko tarveselvityksissä ja hankesuunnittelussa ja rakennuttamisen ohjaamisessa menisi.

-Prosessit ja niiden sujuvuus: Rakennuttamisyksikön rooli/tehtävät tilaprosessissa ja rajapinnat muihin yksiköihin.

-Hankkeiden kustannushallinta: Miten kustannuksia hallitaan, kuka ohjaa ja kuka vastaa.

-Plussat ja miinukset sekä huomiot: Malleissa tunnistettuja hyviä ja huonoja tai muutoin huomion arvoisia ominaisuuksia.

Vaihtoehto 1. Oma toiminta

Periaate: Mallissa rakennuttamistoiminta olisi jatkossakin kaupungin omaa toimintaa ja siten hyvin lähellä nykymuotoista toimintaa 1.6.2021 tehtävä organisaatiouudistus huomioiden.

Tehtävät, sijoittuminen ja toiminnan ohjaaminen

Rakennuttamisyksikkö vastaisi hankesuunnitelmien laadinnasta tilapalveluiden ohjauksessa ja investointiohjelman toteuttamisesta käsittäen hankesuunnitelman hyväksymisen jälkeen hankkeiden suunnittelunohjauksen, kilpailuttamisen, projektinjohtamisen ja valvonnan. Yksikkö sijoittuisi operatiivisen järjestämistoiminnon kaupunkirakentamisen vastuualueelle ja sen toimintaa ohjaisi kaupunkirakentamisjohtaja, palvelujohtaja ja kaupunkiympäristölautakunta.

Päätöksenteko

Päätöksenteko hankkeiden tarveselvityksissä ja hankesuunnitelmissa tapahtuisi kaupungin tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeiden mukaisesti riippuen hankeen kustannusarvion suuruudesta joko viranhalijatasolla, kaupunginhallituksessa tai kaupunginvaltuustossa. Rakennuttamisyksikön oma päätöksenteko ja seuranta (hankinnat, kilpailutukset, sopimukset ja hankkeiden lisätöiden hyväksyntä ja kustannusseuranta) tapahtuisi kaupunkiympäristölautakunnassa. Tilahankkeiden investointiohjelman laatimisesta vastaisi tilapalvelut ja sen toteuttamisesta vastaisi operatiivisen järjestämistoiminnon kaupunkirakentamisen vastuualue. Investointiohjelman vahvistaa kaupunginvaltuusto.

Prosessit ja niiden sujuvuus

Tilahankkeiden valmistelussa ja toteuttamisessa rakennuttamisyksikön vastuulla olisivat tilapalveluiden ohjaamaan hankesuunnitteluprosessiin osallistuminen ja vastaaminen sitä seuraavista aiemmin kuvatuista tilahankkeen vaiheista. Rakennuttamisyksikön hankesuunnittelutehtäviin liittyvät toimeksiannot tulisivat tällöin tilapalveluilta ja investointien toteutukseen liittyvät toimeksiannot talousarvion investointiohjelman kautta. Väistötilahankkeissa rakennuttamistehtäviin liittyvät toimeksiannot tulisivat tilapalveluilta. Rakennuttamisyksikön tekemään hanke- ja jatkosuunnitteluun liittyvät ohjeistukset hankkeen tavoitteisiin (kustannustavoitteet, tilasuunnitteluohjeet, energiatavoitteet jne.) tulevat hankkeiden tarveselvityksistä sekä tilakantaa hallinnoivalta tilapalveluilta.

Prosessien sujuvuuden kannalta keskeistä on toiminnan rajapinnat ja niiden toimivuus sekä toimeksiantojen selkeys. Rakennuttamistoiminnon keskeisimmät rajapinnat muodostuvat tilapalveluiden hankesuunnittelun ohjaamisesta vastaavaan yksikköön sekä ylläpidosta vastaavaan yksikköön. Näissä rajapinnoissa on ollut emokaupungin sisällä melko helppo toimia (toiminta saman Y-tunnuksen alla), mutta tilapalveluiden ja rakennuttamisyksikön välinen toimialaraja on toisinaan hankaloittanut toimintaa.

Tiedonsiirto esim. korjauskohteesta on hankkeen onnistumiselle erittäin tärkeää. Tällä hetkellä toimitilojen rakennuttamisyksikkö toimii samoissa tiloissa tilapalveluiden kanssa, mikä mahdollistaa normaalityöoloissa nopean tiedonvaihdon päivittäin ja siten sujuvoittaa työtä olennaisesti. Lisäksi yksiköillä on yhteisresursseja kuten huoltokirjakoordinaattori ja kustannuslaskija, jotka tekevät töitä myös rakennuttamisyksikön ulkopuolella. Nämä mainitut eivät ole mahdollista yhtiövaihtoehdoissa.

Lisäksi toimitilojen rakennuttamisyksikkö avustaa tarvittaessa myös infran rakennuttamisyksikköä ja päinvastoin erilaisissa rakennushankkeissa, joissa on näihin eri toimintoihin liittyviä rajapintoja.

Hankkeiden kustannushallinta

Mallissa kaupunki ohjaisi itse hankkeiden valmistelua kaikissa vaiheissa ja vastaa näin ollen myös kustannusohjauksesta. Tarveselvitys- ja hankesuunnitteluvaiheissa vastuu on tilapalveluissa ja hankesuunnitelman hyväksymisen jälkeisen jatkovalmistelun/toteutussuunnittelun aikana toimitilojen rakennuttamisyksiköllä.

Rakennuttamisyksikön vastuulla olevissa vaiheissa kustannushallinta tapahtuu nykyisin siten, että hankesuunnitelmassa määriteltyä budjettia seurataan aktiivisesti projektipäällikköjen toimesta ja siitä raportoidaan kuukausittain sekä laajemmin OVK-raporttien yhteydessä. Hankkeen suunnitteluvaiheen aikana pyritään laskemaan päivitetty tavoitehinta- tai rakennusosa-arvio työn edistyessä. Laskennan toteuttamista vaikeuttaa usein hankkeiden kiireelliset aikataulut, joissa aikaa laskentatyöhön ei aina ole riittävästi.

Toteutussuunnittelun jälkeen hankkeen kustannusarvio tarkistetaan (vrt. hankesuunnitelman kustannusarvio päivitys) ja rakennuttamisyksikkö vastaa tämän jälkeen vastuullaan hankkeen toteuttamisesta kustannusarvion mukaisesti.

Osa hankkeiden kustannuksia ovat rakennuttamistehtävien hoidosta aiheutuvat kustannukset. Oman toiminnan tapauksessa kaupunki maksaa näistä toteutuneiden palkkakustannusten mukaiset kustannukset, jotka ovat esim. Ulkoisten konsulttiyritysten hinnoittelua merkittävästi alhaisemmat.

Plussat ja miinukset

Plussat

-Mallin hyvä puoli on sen mahdollistama toiminnan joustavuus ja hyvä tiedonkulku tilapalveluiden ja rakennuttamisyksikön välillä. Erityisesti tilapalveluiden vastuulla olevan kunnossapitotoiminnan ja rakennuttamisyksikön toiminnan välillä on tärkeä rajapinta, jonka toimivuus kohteiden korjauksien sujuvuuden varmistamiseksi ja elinkaarikustannusten minimoimiseksi on tärkeää.

-Henkilöresurssien tehokas käyttö: Tilapalveluilla ja rakennuttamisyksiköillä on yhteisresursseja kuten huoltokirjakoordinaattori ja kustannuslaskija, lisäksi toimitilojen rakennuttamisyksikkö avustaa tarvittaessa myös infran rakennuttamisyksikköä ja päinvastoin erilaisissa rakennushankkeissa, joissa on näihin eri toimintoihin liittyviä rajapintoja.

-Malli mahdollistaa hyvin yhteistyön kehittämisen kaupungin sisäisten toimijoiden kanssa mm. Tilaratkaisuiden, -prosessien sekä energia- ja ympäristöasioiden kehittämiseksi.

-Mallissa kaupunki maksaa henkilöstökulut toteutuneiden palkkakustannusten mukaan.

Miinukset

-Kaupungin sisäisen rakennuttamisyksikön kapasiteetin rajallisuus korostuu yksikön työmäärän kasvaessa suurten hankkeiden ajoittuessa samoille vuosille, jolloin hankevalmistelu hidastuu ja työtä joudutaan tekemään liiallisessa kiireessä.

-Kaupungin hankaluudet rekrytoinneissa palkkatason ollessa monia kilpailijoita alhaisempi.

Huomiot

-Kaupunki toimii hankintalain piirissä ja se vaikuttaa siihen, miten sen rakennuttamisyksikkö voi tehdä hankintoja ja kilpailuttaa hankkeita.

Vaihtoehto 2. Kaupungin 100 % omistama rakennuttamispalveluyhtiö

Periaate: Mallissa perustettaisiin yhtiö, joka vastaisi kaupungin tilahankkeiden toteuttamisesta kokonaisvastuullisesti. Yhtiö saisi kaupungilta määrärahat, jonka puitteissa se toteuttaisi hankkeet ja niihin liittyvät rakennuttamistehtävät. Yhtiö toteuttaisi hankkeet emokaupungin tai KOy:n taseeseen, jotta verotehokkuus varmistetaan. Tässä tarkastelukulmana on toteutukset emokaupungin taseeseen, sillä ne muodostavat investointihankkeista valtaosan. Malli mukailee soveltuvin osin Tampereen kaupungin toimintamallia, jossa rakennuttaminen ja ylläpitotoiminta on sijoitettu kaupungin 100 % omistamaan yhtiöön.

Tehtävät, sijoittuminen ja toiminnan ohjaaminen

Yhtiö vastaisi tilahankkeiden hankesuunnitelmien laadinnasta (tilapalvelut osallistuisivat laadintaan) ja investointiohjelman mukaisten hankkeiden toteuttamisesta käsittäen hankesuunnitelman hyväksymisen jälkeen hankkeiden suunnittelunohjauksen, kilpailuttamisen, projektinjohtamisen ja valvonnan. Yhtiön toiminnan ohjaaminen tapahtuisi kaupungin suunnasta sopimusohjauksen kautta rakennushankkeiden valmisteluun ja toteuttamiseen liittyvinä toteutus- ja palvelusopimuksina.

Yhtiö olisi kaupungin In-house-yhtiö, eli kaupunki olisi sen 100 % omistaja ja tuottaisi palveluja pääasiassa vain kaupungille. Yhtiön toiminnasta vastaisi toimitusjohtaja ja sitä ohjaisi yhtiön hallitus.

Päätöksenteko

Päätöksenteko hankkeiden tarveselvityksissä ja hankesuunnitelmissa tapahtuisi kaupungin tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeiden mukaisesti riippuen hankeen kustannusarvion suuruudesta joko viranhaltijatasolla, kaupunginhallituksessa tai kaupunginvaltuustossa. Tilahankkeiden investointiohjelman laatimisesta vastaisi tilapalvelut ja kaupunginvaltuuston vahvistaman investointiohjelman toteuttamisesta vastaisi yhtiö. Investointiohjelman vahvistaisi kaupunginvaltuusto.

Yhtiö vastaisi investointiohjelman toteutuksesta ja hankkeet toteutettaisiin kaupungin kanssa tehtävän toteutussopimuksen mukaisesti. Nykyisin kaupunkiympäristölautakunnassa oleva päätöksenteko hankkeiden rakennuttamiseen liittyvissä asioissa (hankinnat, kilpailutukset, sopimukset ja hankkeiden lisätöiden hyväksyntä ja kustannusseuranta) tapahtuisi jatkossa yhtiössä ja se raportoisi kaupungille hankkeiden etenemisestä. Mahdollisia hallituksen jäseniä lukuun ottamatta, yhtiössä tapahtuva asioiden valmistelu ja hankkeen kulku, normaaliraportointia lukuun ottamatta, eivät olisi päättäjien suuntaan läpinäkyviä, koska yhtiön ei tulisi noudattaa julkisuuslainsäädäntöä emokaupunkia vastaavasti.

Prosessit ja niiden sujuvuus

Mallissa vastuu tarveselvitys- ja hankesuunnitteluprosesseissa olisi emokaupungilla, mutta yhtiön rakennuttajat/projektipäälliköt osallistuisivat hankkeisiin niiden hankesuunnitteluvaiheessa. Tämä on prosessin ja toiminnan sujuvuuden näkökulmasta luonteva siirtymä ja vastaa nykyistä toimintatapaa. Toteutussuunnitelmassa toteutus lukitaan ja sen jälkeiset muutokset ovat mahdollisesti hankalampi toteuttaa kuin rakennuttamisen ollessa omaa toimintaa.

Yhtiömuotoisen toimijan kanssa toimiminen edellyttäisi kaupungin tilapalveluissa toiminnan terävöittämistä erityisesti pieniin investointihankkeisiin liittyvien toimeksiantojen selkeydessä, mitä voidaan pitää hyvänä asiana. Toisaalta joissain tilahankkeissa, kuten nopealla aikataululla tehtävät väistötilahankkeet, eksakti toimeksianto on vaikea määritellä ja joustava toiminta on sujuvuuden edellytys.

Mallissa rakennuttamishankkeisiin varattu investointibudjetti on yhtiössä, mutta kunnossapitomäärärahojen budjetti emokaupungin tilapalveluissa. Investointi- ja kunnossapitohankkeiden välillä tehdään hankkeen aikana usein kustannusten jakoa ja määrärahasiirtoja, kun havaitaan esim. korjaustarpeita, joita ei ole osattu ennakoida toimeksiannossa jailmenevät vasta työn aikana. Yhtiöittämisen myötä määrärahasiirtoja ja yhteishankintoja, ei voida joustavasti toteuttaa ja toiminta hankaloituu tuottaen lisää valmistelua ja päätöksentekoa.

Hankkeiden kustannushallinta

Kaupunki ohjaisi itse hankkeiden valmistelua niiden tarveselvitys- ja hankesuunnitteluvaiheissa ja vastaisi näin ollen myös kustannusohjauksesta. Hankesuunnitelman hyväksymisen jälkeinen jatkovalmistelu on yhtiön vastuulla. Tämän ns. toteutussuunnittelun jälkeen hankkeen kustannusarvio tarkistetaan (vrt. hankesuunnitelman kustannusarvio päivitys) ja toteutuksesta tehdään kaupungin kanssa toteutussopimus. Yhtiö vastaa tämän jälkeen vastuullaan hankkeen toteuttamisesta kustannusarvion mukaisesti.

Plussat ja miinukset

Plussat

-Yhtiö toteuttaa hankkeet kustannusvastuullaan toteutussopimuksen mukaisesti.

-Yhtiön on todennäköisesti helpompi rekrytoida henkilöstöä joustavamman palkkauksen kautta, minkä lisäksi mahdollisia henkilövaihdoksia voi olla helpompi toteuttaa.

-Mallissa kaupunki maksaa yhtiölle palvelumaksua, joka pitää sisällään henkilöstön palkkakulut toteutuneiden palkkakustannusten mukaan.

-Yhtiö voi myös tarjota rakennuttamispalveluita kaupunkikonsernin muille toimijoille, kuitenkin in-house-aseman asettamat tiukat rajoitukset huomioiden.

Miinukset

-Yhtiö toteuttaa hankkeet kustannusvastuullaan, joskin kaupungin omistaessa yhtiön 100 % ovat kustannusylitysriskit silti viimekädessä sen vastattavana.

-Toiminnan joustavuus tilapalveluiden ja rakennuttamisen välillä heikkenee, sillä yhtiömuotoinen toiminta edellyttää tiettyä muodollisuutta ja voi olla merkittävä ongelma esimerkiksi nopeaa reagointia ja toimintaa edellyttävissä väistötilahankkeissa.

-Yhtiöitettäessä muodostuu tilapalveluiden kunnossapitotoiminnan ja rakennuttamisyksikön välinen rajapinta toiminnallisesti hankalammaksi, sillä mm. yhteishankintojen teko ja hankkeiden määrärahasiirrot vaikeutuvat merkittävästi toiminnan ollessa eri Y-tunnusten alla.

-Toiminta ei ole päätöksentekijöiden päin läpinäkyvää, koska yhtiön asiat eivät ole julkisia samalla tavalla kuin sisäisen yksikön valmistelu ja toiminta (hankintojen valmisteluun liittyvät asiat, hankintapäätökset jne.)

Huomiot

-Yhtiön tarvitsemien tukipalveluiden (mm. henkilöstöasiat, lakiasiat, talouden järjestelmät) järjestäminen tulee selvittää (ulkoa vai emolta).

-Toteutussuunnitelmat kaupunkiorganisaatiossa hyväksyvä toimielin olisi mahdollisesti kaupunginhallitus. Hyväksyntäkierros kokousaikatauluineen vaikuttaa hankkeiden aikatauluihin.

-Yhtiömuotoisen rakennuttajatahon ja tilaajana toimivan emokaupungin rooli allianssi- ym. yhteistoiminnallisissa hankintamalleissa vaatii tarkempaa pohdintaa, jotta toimivuus voidaan varmistaa.

-Kaupungin 100 % omistama ja kaupungille palveluita tuottava yhtiö toimii yhä hankintalain piirissä ja vaikuttaa siihen, miten yhtiö voi tehdä hankintoja ja kilpailuttaa hankkeita.

Vaihtoehto 3. Rakennuttamispalveluyhtiö (ulkoinen)

Periaate

Mallissa rakennuttamistoiminto siirrettäisiin liikkeenluovutuksena/liiketoimintasiirtona ulkoiselle toimijalle ja luovutuksen yhteydessä tehtäisiin määräaikainen sopimus rakennuttamisen konsultointipalveluiden hankkimisesta yhtiöltä. Kaupunki toimii mallissa hankintayksikkönä ja sillä olisi rakennuttamishankkeissa tilaajan rooli ja sen edellyttämät tehtävät. Malli on monilta osiltaan ja keskeisiltä vastuiltaan sama kuin vaihtoehto 1, mutta siinä osa rakennuttamistehtävistä hankitaan ulkoiselta yritykseltä konsulttipalveluna.

Tehtävät, sijoittuminen ja toiminnan ohjaaminen

Rakennuttamispalveluita tarjoava konsulttiyhtiö olisi kaupunkiin nähden ulkoinen yhtiö, jonka palveluita kaupunki hankkisi palvelusopimuksen kautta. Yhtiö tarjoaisi rakennuttamisen konsulttipalveluita kuten asiakirjojen laadinta, suunnittelun ohjaus ja työmaavalvonta. Yhtiön toimintaa ohjaa toimitusjohtaja ja hallitus, mutta kaupungilla ei olisi vaikutusvaltaa yhtiössä.

Kaupungille jäisivät vastuut hankkeen tilaajatehtävien hoidosta. Näitä vastuita olisivat mm. rakennushankkeen liittyvät asiakirjojen, laskujen ja lisätöiden hyväksyminen, kirjanpito, verottajailmoitukset ja konsultin ohjaamiseen liittyvä tehtävät. Mallissa kaupunkiorganisaatiossa tulisi olla rakennuttamisen tilaajaorganisaatio, joka toimisi hankkeiden ja rakennuttamispalvelun tilaajana ja valmistelisi rakennuttamisen liittyvät asiat päätettäviksi kaupunkiorganisaatiossa ja sen päätöksentekoelimissä. Yksikön tehtävät olisivat suurelta osin samoja kuin rakennuttamisyksikön tehtävät vaihtoehdossa 1 ja yksikkö sijoittuisi luontevimmin operatiivisen järjestämisen Kaupunkiympäristön palvelualueelle. Rakennuttamisyksikköä ja sen toimintaa ohjaisi kaupunkirakentamisjohtaja, palvelujohtaja ja kaupunkiympäristölautakunta.

Päätöksenteko

Päätöksenteko hankkeiden tarveselvityksissä ja hankesuunnitelmissa tapahtuisi kaupungin tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeiden mukaisesti riippuen hankkeen kustannusarvion suuruudesta joko viranhaltijatasolla, kaupunginhallituksessa tai kaupunginvaltuustossa. Mallissa tilahankkeiden investointiohjelman laatimisesta vastaisi tilapalvelut ja sen toteuttamisesta vastaisi Operatiivinen järjestäminen, kuten vaihtoehdossa 1.

Prosessit ja niiden sujuvuus

Mallissa vastuu tarveselvitys- ja hankesuunnitteluprosesseissa sekä rakennuttamisesta on kaupungilla, mutta konsulttiyhtiön rakennuttajat/projektipäälliköt osallistuisivat hankkeisiin niiden hankesuunnittelussa sekä sitä seuraavissa vaiheissa vastaten suunnittelunohjauksesta ja kilpailutuksista ym. sovituista tehtävistä tilaajan ohjaamalla tavalla ja sopimukset tehdään tilaajan lukuun.

Prosessien kannalta konsulttiyhtiön käyttö saattaa tuota hankaluuksia epäselvinä vastuina eri toimijoiden välillä. Esimerkiksi tilapalveluiden ohjaamaan hankesuunnitteluun osallistuisi tässä mallissa hankkeen toteuttamisvastuullisen kaupunkiympäristön palvelualueen edustajana konsultti, mikä tekisi toimintamallista vaikeaselkoisen.

Rakennuttajakonsulttiyhtiön palveluiden laajamittainen käyttö edellyttäisi nykyiseen toimintamalliin nähden väliportaan muodostamisen rakennuttamista tilaavaan organisaatioon. Tämä lisääntyvä hallinnointityö tarkoittaisi arviolta usean htv:n lisäystarpeen samojen tehtävien hoidossa ja hidastaen toimintaprosesseja.

Konsulttiyhtiömalli saattaisi helpottaa henkilöresurssin saatavuutta rakennuttamistehtävien hoitoon, sillä yhtiöllä on todennäköisesti paremmat rekrytointimahdollisuudet kuin kaupungilla. Näin hankkeiden etenemistä saataisiin tältä osin joudutettua. Tämän toteutuminen edellyttää kuitenkin myös riittävää tilaus- ja ohjausresurssia kaupunkiorganisaatiossa.

Konsulttiyhtiön kanssa tulisi sopia hankintoja koskien rajat, jonka mukaan konsultti voisi itse tehdä päätöksiä, jotka tuodaan tiedoksi tilaajalle. Kaikki isommat hankinnat pitäisi kuitenkin valmistella ja tehdä kaupungin hankintoja koskevien päätösrajojen mukaisesti (viranhaltija/lautakunta/KH/KV).

Yhtiömuotoisen toimijan kanssa toimiminen edellyttäisi kaupungilla toiminnan terävöittämistä liittyvien toimeksiantojen selkeydessä, mitä voidaan pitää hyvänä asiana. Toisaalta joissain tilahankkeissa, nopealla aikataululla tehtävät väistötilahankkeet, eksakti toimeksianto on vaikea määritellä ja joustava toiminta on sujuvuuden edellytys.

Hankkeiden kustannushallinta

Kaupunki toimii hankkeissa tilaajana ja vastaa siten itse viimekädessä niiden kustannusohjauksesta. Hankkeiden valmistelussa suunnittelunohjausvastuu olisi konsulttiyhtiöllä ja sen projektipäälliköllä, mutta vastuu lopputuloksesta ja sen kustannuksista on tilaajalla.

Nykytilanteesta poiketen konsultti veloittaa kaikesta kaupunkiorganisaatiosta tehdystä työstä tuntiveloitushintansa mukaan, mikä tarkoittaa, että käyttötalouteen kohdistuu enemmän kustannuksia.

Plussat ja miinukset

Plussat

-Konsulttiyhtiöllä on kaupunkia paremmat mahdollisuudet rekrytoida lisää työvoimaa (palkkaus ja prosessien joustavuus)

-Konsulttiyhtiöllä on mahdollisesti parempaa kustannusohjausosaamista kuin kaupungilla

Miinukset

-Kaupungin kustannukset rakennuttamistyön osalta kasvaisi, sillä ulkoinen yhtiö noudattaisi rakennusalan konsulttitoiminnan mukaista hinnoittelua. Suuruusluokaltaan tämä ero on noin 3 kertainen kaupungin omana työnä tehtävään valmisteluun verrattuna.

-Osa siirtyvästä henkilöstöstä ei välttämättä jäisi vastaanottavan yhtiön palvelukseen vaan hakeutuisi mahdollisesti muualle esim. lähikuntien/kaupunkien palvelukseen tai muihin konsulttiyrityksiin, sillä henkilöstön arvot ja arvostukset työhön liittyen eivät ole pelkästään palkkasidonnaisia.

-Kaupunki joutuisi resursoimaan tilaajaorganisaatioon henkilöstöä rakennuttamispalvelun tilaamiseen, ohjaamiseen ja päätöksenteon valmisteluun liittyviin asioihin.

-Kaupungin omistamaan tilakantaan liittyvän tiedon siirtyminen henkilöiden mukana yhtiöön ja mahdollinen menettäminen määräaikaisen palvelusopimuskauden jälkeen palveluntuottajan mahdollisesti vaihtuessa.

-Ohjaustarve kasvaa tilaajan puolella samalla, kun henkilöstö vaihtuu palvelutuottajan puolella.

-Tilaajan prosessia ja menettelytapoja koskeva tietojen siirto ja niiden ajantasaisena ylläpito palvelutuottajalle vaatii jatkuvaa seurantaa ja resurssia.

-Yhtiömuotoisen rakennuttajakonsultin käyttö ei poista tilaajana toimivan kaupungin roolia esim. allianssi- ym. yhteistoiminnallisissa hankintamalleissa, vaan vaatii hankkeiden miehittämistä ja päätöksentekoprosessia sen eri vaiheissa

Huomiot

-Rakennuttamiskonsulttiyhtiön toimesta tehtävä rakennuttaminen ei siirrä hankkeiden kustannusriskiä kaupungilta, sillä rakennuttamiskonsultti vastaa vain omasta konsultointityöstään.

-Mallissa kaupunki toimii hankintayksikkönä ja sille tehtävät hankinnat ovat hankintalain piirissä, eikä konsulttiyhtiön käyttö hankkeissa poista tätä velvoitetta

Yhteenveto ja esitettävä eteneminen

Tässä selvityksessä tarkasteltiin kaupungin rakennuttamistoiminnan organisointia kaupunginhallituksen 11.1.2021 päätöksen mukaisesti. Tarkasteltavina malleina olivat rakennuttamistoiminta kaupungin omana toimintana, rakennuttamistoiminto kaupungin 100 % omistamassa yhtiössä ja rakennuttamistoiminnon liikkeenluovutus ulkoiselle yhtiölle. Malleissa omistus ei siirry kaupungilta, esim. rakennuttamisyhtiöön, vaan omistaminen on pääosin emokaupungissa ja yhtiömuotoisten tilojen osalta kiinteistönomistamiseen keskittyvässä KOy:ssä.

Oma toiminta -mallissa (Vaihtoehto 1) rakennuttaminen sijoittuu operatiiviseen järjestämisen kaupunkiympäristön palvelualueelle pitkälti nykymuotoisena. Etuina mallissa ovat toiminnan joustavuus kaupungin eri yksiköiden kesken (mm. rakennusvalvonta, kaavoitus, infran rakennuttaminen, tilojen ylläpitotoiminnot), toiminnan kehittämismahdollisuudet sekä toiminnan edullisuus. Huonoina puolina nähdään rakennuttamisen resurssipula johtuen kaupungin kasvaneesta hankemäärästä ja laajentuneesta rakennuttajan työn tehtäväsisällöstä, mikä on rakentamisen pitkään jatkuneessa noususuhdanteessa korostunut.

Rakennuttamisyhtiö-mallissa (Vaihtoehto 2) rakennuttaminen sijoitetaan kaupungin 100 % omistamaan yhtiöön. Etuina ovat yhtiön kokonaiskustannusvastuu hankkeista ja sen paremmat rekrytointimahdollisuudet. Mallissa rakennuttamistoiminta ja kunnossapidon eriytyvät nykyistä voimakkaammin erilleen, mikä on negatiivista rakennusten pitkäjänteisen ja kustannustehokkaan ylläpidon näkökulmasta. Tulee huomioida, että kustannusvastuu mahdollisissa kustannusylityksissä on yhtiöllä, mutta kaupungin omistaessa yhtiön 100 % ei vastuu tosiasiallisesti siirry.

Konsulttiyhtiömallissa (Vaihtoehto 3) kaupunki hankkii rakennuttamispalveluita, mutta kaupungille jää merkittävästi tehtäviä hankkeen tilaajana. Etuina mallissa on ulkoisen toimijan kustannusohjausosaamisen tuominen hankkeiden valmisteluun.

Heikkoina puolina mallissa on sen aiheuttama rakennuttamistehtävien hoidon kustannusten kasvu, joka muodostuu toimintamallin aiheuttamasta lisäbyrokratiasta (htv-kasvu) sekä palkkakustannusten kasvusta (oma työ vs. konsulttipalkkiot, €/h). Lisäksi malliin siirtyminen tarkoittaisi rakennuttamisosaamisen siirtymistä pois kaupunkiorganisaatiosta.

Esitettävä eteneminen

Toimitilojen rakennuttamistoiminnon organisoitumista mietittäessä on keskeistä, kuinka ko. yksikön organisoituminen toimii osana kaupungin tilahallinnan ja muun rakennuttamistoiminnan kokonaisuutta, jotta tilahankeprosessit ovat sujuvia ja lopputuloksena syntyvät rakennukset ovat mahdollisimman hyvin kaupungin tavoitteiden (aikataulut, kohteen toiminnallisuus, rakennuskustannukset, elinkaariedullisuus, ympäristöystävällisyys jne.) mukaisia. Tarkastellut toimitilojen rakennuttamisen organisointimallit eivät siirrä kustannusvastuuta kaupungilta ja keskeiseksi kysymykseksi nousee se, kuinka rakennuttamistoimintaa voidaan kaupungin toimesta parhaiten hallinta ja kehittää tavoitteisiin pääsemiseksi.

Tehdyn selvityksen pohjalta tarkoituksenmukaisimpana mallina nähdään kaupungin rakennuttamistoiminnan pitämistä edelleen kaupungin omana toimintana. Tätä puoltavat rakennuttamistoiminnan keskeiset synergiat kaupungin muiden toimintojen kanssa (tilapalveluiden ylläpito, kaupunkiympäristötoimialan infrarakennuttaminen, kaavoitus ja rakennusvalvonta) sekä niiden välisen toiminnan joustavuus kaupunkiorganisaation sisällä toimittaessa. Malli luo myös parhaat edellytykset toiminnan kehittämiselle kaupungin tavoitteet laajasti huomioiden.

Rakennuttamistoiminnassa on tunnistettu kehittämistarpeita liittyen mm. kustannushallintaan, -ohjaukseen ja ympäristöasioihin liittyen.

-Kustannusten hallintaa on tarkoitus kehittää yhteistyössä tilapalveluiden kanssa vieden tilapalveluiden toimesta tehtyä tilojen mitoituksen ja toiminnallisuuteen keskittyvää tilakonseptointia myös rakennuttamisen suunnitteluohjaukseen, jossa määritellään tilaratkaisuiden laatu- ja sisältötekijät (kalusteet, varusteet, laitteet jne.).

-Kaupungin tulee kehittää omaa toimintaansa rakennushankkeiden kustannusohjauksessa. Tätä osaamista tulee kaupunkiorganisaatiossa lisätä rekrytoinnein ja hankkia samalla konsulttipalveluna hankkeiden kustannustehokkuuden varmistamiseksi. Osin tätä asiaa isoissa hankkeissa parantaa jo nykyisellään hankemuotoina käytettävät yhteistoimintamallit, joissa ulkoinen taho / urakoitsija tuo rakentamisen kustannusohjausosaamisen hankkeen käyttöön jo alusta alkaen (allianssit, yhteistoimintaurakat).

-Turun kaupungilla on tiukat hiilineutraaliustavoitteet ja niiden saavuttamiseksi tilahankkeisiin on rakennuttamisyksikön ja tilapalveluiden toimesta määritelty ympäristöluokitustavoitteet, joita hankkeiden suunnittelussa noudatetaan. Lisäksi hankkeiden valmisteluvaiheen hiilijalanjälkilaskentaa sekä energiatehokkuustarkasteluita ollaan rakennuttamisyksikön toimesta koko ajan kehittämässä.

Rakennuttamisen sijoittuessa emokaupunkiin tilapalveluiden hankevalmistelu- ja ylläpitotoimintojen välittömään läheisyyteen, saadaan toimintaan paras koordinaatio ja voidaan varmistaa parhaat tilaratkaisut pitkällä aikavälillä.

Rakennuttamisyksikön toimintaa arvioitaessa ja kehitettäessä tulee huomioida rakennuttajien työn tehtäväsisältöjen viime vuosina tapahtunut huomattava laajentuminen. Erilaisten kosteudenhallinta, elinkaari-, ympäristö- ja energiatehokkuusvaatimusten myötä ja hankkeessa mukanaolevien asiantuntijoiden ja konsulttien määrä on lisääntynyt huomattavasti. Tämä on tuottanut projektin johtoon ja ohjaamiseen lisätöitä, joihin kaupungin nykyresurssi ei aina riitä. Jotta rakennuttamisyksikön toiminta turvataan, tulee sille varmistaa riittävä resursointi tehtävien laadukkaaseen hoitoon. Tämä voidaan toteuttaa perustamalla uusia vakansseja lähivuosina tapahtuvia eläköitymisiä ennakoiden, jolloin myös ns. hiljaista tietoa saadaan siirrettyä uusille henkilöille. Rakennuttamisyksikön viimeisimmät rekrytoinnit ovat olleet onnistuneita ja päteviä uusia henkilöitä on saatu kaupungin palvelukseen. Eläköitymisten jälkeen voidaan vapautuvien vakanssien täyttö päättää työtilanne huomioiden tapauskohtaisesti.

Mikäli rakennuttamisen kohdalla päätetään edetä vaihtoehdon 2 mukaisesti, tulee tällöin harkita myös tilapalveluihin sijoittuvan rakennusten ylläpitotoiminnan siirtoa samaan yhtiöön toiminnan sujuvuuden varmistamiseksi.