LIITE 1

LAKIASIOIDEN LAUSUNTO KOSKIEN KOY TURUN KAUPUNGINTEATTERIN TAKAUSEHTOJEN LAINMUKAISUUTTA KUNTALAIN JA VALTIONTUKISÄÄNTELYN NÄKÖKULMASTA

Konsernihallinto, lakiasiat, johtava kaupunginlakimies Laura Klami 17.8.2017:

Kunnan sitoutuessa pitkäaikaisen lainan takausvastuuseen ja rakennusaikaisen luottotililimiitin rahoittajaksi, tulee sen tarkastella sitoumustensa lainmukaisuutta kuntalain (410/2015), Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 ja 108 artiklan perusteella sekä komission asetuksen 651/2014 (tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti, jäljempänä: ryhmäpoikkeusasetus) perusteella. Euroopan komissio vastaa EU:n valtiontukisääntöjen mukaisesta valvonnasta. Tukea myöntävän viranomaisen vastuulla on arvioida, sisältääkö toimenpide EU:n valtiontukisääntöjen mukaista tukea. Mikäli näin olisi, viranomaisen on tehtävä tuesta ennakkoilmoitus komissiolle.

Kuntalain 129 §:n 1 mom:n mukaan kunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saa vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei saa myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Kunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla. Hallituksen esityksen (HE 268/2014) mukaan merkittävänä taloudellisena riskinä voitaisiin pitää esimerkiksi tilannetta, jossa takausvastuun realisoituminen vaarantaisi kunnan koko toiminnan tai vastaisi suuruudeltaan muutoin huomattavaa osaa kunnan talousarviosta. Edellytysten täyttyminen tulisi arvioida jokaisen toimenpiteen osalta erikseen. Toimenpiteitä tehtäessä kunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla. Tällä tarkoitetaan sitä, ettei vaadittavien vastavakuuksien tarvitse kattaa koko takaukseen liittyvää riskiä, vaan kunnan riskien hallinnan näkökulmasta riittävän osan.

Kunnan lakisääteiset tehtävät perustuvat yhteensä noin 138 lakiin. Kuntalain 129 §:n 3 mom:n mukaan kunta voi myöntää takauksen tai muun vakuuden, joka liittyy mm. kuntien kulttuuritoiminnasta annetun lain (728/1992) mukaisen tehtävän edistämiseen. Laissa kuntien kulttuuritoiminnasta 1 §:ssä säädetään, että ”Kunnan tehtävänä on edistää, tukea ja järjestää kulttuuritoimintaa kunnassa. Kunnan tehtävänä on myös järjestää kunnan asukkaille mahdollisuuksia taiteen perusopetukseen sekä harrastusta tukevaan opetukseen taiteen eri aloilla.” Ottaen huomioon se, että yhtiö tuottaa toimitilat palveluille, joiden tuottaminen kuuluu kunnan lakisääteisiin tehtäviin, voidaan takauksen antamisen katsoa kuuluvan kunnan toimialaan.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 (1) artiklan mukaan kyseessä on yhteismarkkinoille soveltumaton ja täten kielletty valtiontuki, jos toimenpide täyttää seuraavat neljä kumulatiivista tunnusmerkkiä:

(a) jäsenvaltion myöntämä tai jäsenvaltion varoista muodossa tai toisessa myönnettävä tuki;

(b) myönnetty tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua;

(c) tuki on myönnetty valikoivasti; ja

(d) tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Kaikkien edellä mainittujen edellytysten tulee täyttyä, jotta kyseessä on kielletty valtiontuki. Tämä tarkoittaa muun muassa, että lainan ehtojen tulee noudattaa markkinataloussijoittajaperiaatetta ja päätöksestä tulee käydä ilmi lainan olennaiset ehdot. Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltumisen tarkastelemiseksi tulee arvioida, voisiko yhtiö saada ehdotetun korkoehdon mukaista lainaa tavanomaisesti markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan ja normaaleissa kilpailuolosuhteissa. Lainan antamiselle on asetettava riittävät vastavakuudet ja vakuuden antamisen on kuuluttava kunnan toimialaan. Kunnan on itse määritettävä vaadittavien vastavakuuksien suuruus ottaen huomioon olemassa olevan riskin todennäköisyys ja laajuus. Lisäksi kunnan on tapauskohtaisesti harkittava, kuuluuko toimenpide kunnan toimialaan.

Komissio on antanut takauksia koskevan tiedonannon (2008/C/155/02), jossa korostetaan yleisesti, että EU:n valtiontukisäännöt koskevat toimintaa, jolla on rajat ylittäviä vaikutuksia. Esimerkiksi puhtaasti paikallisten palveluiden tai infrastruktuurin rakentaminen ei välttämättä ole valtiontukea EU-oikeuden merkityksessä, jos tuki ei todennäköisesti houkuttele asiakkaita muista jäsenvaltioista tai jos tuella on enimmillään vain marginaalinen vaikutus jäsenvaltioiden välisiin investointeihin. Valtiontukien alalla kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämistä koskevien tukien soveltuvuus sisämarkkinoille perustuu perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohtaan, jonka mukaan kulttuuritoimintoja voidaan tukea, jos ”tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisen edun kannalta ristiriitaisella tavalla”. Kulttuuritukien valtiontukiluonnetta voidaan arvioida mm. sen perusteella, että onko kulttuuritarkoitukseen myönnetty tuella kielellisistä syistä rajoitettu yleisö. Esimerkiksi tuella suomenkieliseen teatteritoimintaan voidaan katsoa olevan jo sinällään rajallinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Ryhmäpoikkeusasetuksessa säädetään poikkeuksista valtiontukivalvonnan pääsäännön (SEUT 108 artiklan 3 kohta) mukaiseen ennakkoilmoitusvelvollisuuteen. Kun tuki täyttää asetuksen edellytykset, se voidaan ottaa käyttöön heti ilman komission hyväksyntää. Ryhmäpoikkeusasetuksessa säädetään erityisesti tuesta kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen. Kulttuuritukien hyväksyttävyyden edellytykset noudattavat komission päätöskäytäntöä, jonka mukaan kulttuurituilla on yleisesti ottaen vähäinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun. Tukea voidaan myöntää laajasti kulttuuritarkoituksiin ja toimintoihin, joista on mm. mainittu kulttuurilaitokset ja erityisesti teatterit. Edellytyksenä on, että jos tukea myönnetään kulttuuri-infrastruktuurin rakentamiseen, tuen myöntämisen edellytys on, että infrastruktuuria käytetään ajallisesti vähintään 80 % kulttuurisiin tarkoituksiin. Kulttuuritoimintoihin myönnetty tuki tulee ilmoittaa komissiolla, jos investointituen määrä ylittää 100 miljoona euroa hanketta kohden. (Lähde: Alkio & Hyvärinen 2016. Valtiontuet s. 251-254 ja 422-427.)

Edellä esitetyn selvityksen perustella voitaneen ensisijaisesti katsoa, etteivät valtiontukisäännösten kilpailu- ja kauppavaikutukset jäsenvaltioiden välisessä kaupassa täyty kyseessä olevassa tapauksessa, eivätkä EU:n valtiontukisäännökset estäne takauksen antamista tässä esitetyin ehdoin. Toissijaisesti voitaneen katsoa tuen kuuluvan ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalaan ja olevan näin ollen sallittu horisontaalinen tuki, joka ei muodosta kunnalle tuen ennakkoilmoitusvelvollisuutta. Lisäksi voitaneen todeta takauksen myöntämisen kuuluvan kunnan toimialaan.