Turun hallinto-oikeuden päätös 30.6.2011 (11/0197/1)

Turun hallinto-oikeus on päätöksessään 30.6.2011 (11/0197/1) katsonut, että Turun kaupunginvaltuuston 14.6.2010 § 137 hyväksymä kasvatus- ja opetustointa koskeva johtosääntö on Kuntalain (L365/1995) 16 § 2 mom:n vastainen. Hallinto-oikeus kumosi Turun kaupunginvaltuuston päätöksen ja palautti asian uudelleen käsiteltäväksi. Kaupunginvaltuuston päätöksestä oli hallinto-oikeuteen valittanut Hem och Skola i Åbo r.f., Åbo Lärarförening r.f. ja sekä RKP:n Turun kunnallisjärjestö.

Kasvatus- ja opetustointa koskevan johtosäännön mukaan lukio- ja ammattiopetuslautakunnalla on ruotsinkielinen jaosto. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan Kuntalain 16 § 2 mom:ia tulee tulkita siten, että kummankin kieliryhmän toimielimet tai jaostot tulee – turvatakseen kieliryhmien välisen tasa-arvon – asettaa samalle organisatoriselle tasolle. Valtuuston päätöksessä hyväksytty menettely, jonka mukaa suomenkielinen kieliryhmä on edustettuna lautakuntatasolla ja ruotsinkielinen jaostotasolla, ei hallinto-oikeuden mukaan täytä vaatimusta kieliryhmien tasa-arvoisesta kohtelusta. Kaupunginvaltuuston päätös on hallinto-oikeuden mukaan tältä osin lainvastainen. Koska johtosääntö muodostaa yhtenäisen kokonaisuuden, on hallinto-oikeus katsonut tarkoituksenmukaiseksi kumota johtosäännön kokonaisuudessaan, eikä vain lainvastaiselta osalta. Edelleen hallinto-oikeus on määrännyt, että kumottua johtosääntöä noudatetaan, kunnes asia ratkaistaan tai asiaa käsittelevä viranomainen toisin päättää.

Kaupunginvaltuuston päätöksen 14.6.2010 § 137 taustaa

Kaupunginvaltuusto on 14.12.2009 § 279 päättänyt, että nuorten ammatillinen koulutus ja lukiokoulutus yhdistetään saman lautakunnan ja hallintokunnan alaisuuteen. Päätöksessä 14.6.2010 § 137 kaupunginvaltuusto on hyväksynyt uuden kasvatus- ja opetustoimen johtosäännön siten, että se tulee voimaan 1.1.2011 alkaen ja samasta ajankohdasta alkaen kumonnut voimassa olevan ammatillisen opetuksen johtosäännön (kv 8.12.2003 § 258) ja opetustoimen johtosäännön 23.10.2006 § 202 niihin myöhemmin tehtyine muutoksineen.

Kumotun ammatillisen opetuksen johtosäännön mukanaan ammattiopetuslautakunnassa oli ruotsinkielinen jaosto, joka käytti toimialallaan lautakunnan toimivaltaa päättäen ruotsinkielistä ammattiopetusta koskevista asioista. Hallintorakenne oli sama jo 8.6.1998 vahvistetussa ammatillisen opetuksen johtosäännössä, mahdollisesti jo vuonna 1996 vahvistetussa johtosäännössä. Antero Kastemaan mukaan johtosäännön hallintorakenteen lainmukaisuudesta käytiin keskustelua ainakin 8.6.1998 vahvistetun johtosäännön valmistelun yhteydessä. Tuolloin voimassa oli Kuntalain 16 § 2 mom:n lisäksi myös laki kunnan opetustoimen hallinnosta (L706/1992), jossa oli Kuntalain 16 § 2 mom:ia vastaava, joskin hieman väljempi säännös kaksikielisen kunnan opetustoimen luottamusmieshallinnon järjestämisestä. 8.6.1998 vahvistetun johtosäännön valmistelun yhteydessä katsottiin lain kunnan opetustoimen hallinnosta erityislakina syrjäyttävän Kuntalain, joka on yleislaki. Katsottiin edelleen, että johtosäännön hallintorakennemalli olisi kunnan opetustoimen hallinnosta annetun lain vaatimusten mukainen. Johtosääntö vahvistettiin 8.6.1998 lautakunta-jaosto -rakenteen mukaisena, eikä valtuuston päätöksestä tuolloin valitettu.

Kuntalain asiaa koskeva sääntely

Kuntalain 16 § 2 mom:ssa on erityinen säännös kaksikielisen kunnan opetustoimen hallinnon järjestämisestä. Kuntalain 16 § 2 mom, joka on tullut voimaan 1.7.1995, kuuluu seuraavasti:

”Kaksikielisessä kunnassa asetetaan opetustoimen hallintoon erillinen toimielin kumpaakin kieliryhmää varten taikka yhteinen toimielin, joka jakautuu kieliryhmiä varten jaostoihin. Toimielimen tai jaoston jäsenet on valittava asianomaiseen kieliryhmään kuuluvista henkilöistä.”

Kuntalain 16 § 2 mom. koskee kuntalain yleisistä periaatteista poiketen vain yhtä hallinnonalaa, opetustointa. Säännös korvasi vastaavansisältöisen säännöksen kunnan opetustoimen hallinnosta annetussa laissa, joka kumottiin 21.8.1998 annetulla lailla. Kunnan opetushallinnon järjestäminen on nyt jätetty kokonaisuudessaan kuntalain varaan (Harjula-Prättälä: Kuntalaki, taustat ja tulkinnat, Helsinki 2007, jäljempänä ”Harjula-Prättälä”). Opetushallinnon osalta ei siis ole erityislakia, joka säätelisi opetustoimen hallinnon järjestämistä kunnassa.

Kuntalain 16 § 2 mom:ssa puhutaan ”toimielimen” asettamisesta. Kuntalain 17 §:n 1 mom:ssa on määritelty kunnan toimielimet: niitä ovat valtuuston lisäksi kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat, niiden jaostot sekä toimikunnat.

Hallinto-oikeuden päätöksen arviointia

Turun kaupungin varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen toimialalla on yhteinen lautakunta, jolla on suomenkieliset ja ruotsinkieliset jaostot, joten hallintorakenne ja toimivalta ovat tältä osin täysin samanlaiset molemmissa kieliryhmissä. Tämän rakenteen voi varmuudella todeta vastaavan yllä siteerattua Kuntalain 16 § 2 mom:ia.

Lukio- ja ammattiopetuksen toimialalla on lautakunta ja sillä ruotsinkielinen jaosto, joka käyttää toimialallaan lautakunnan toimivaltaa päättäen ruotsinkielistä koulutusta koskevista asioista. Tälläkin toimialalla on Kuntalain 16 §:n tarkoittamalla tavalla kaksi toimielintä kumpaakin kieliryhmää varten, vaikka näiden toimielinten nimet ovatkin erilaiset. Lisäksi näiden kahden toimielimen toimivalta ja tehtävät ovat otto-oikeutta lukuun ottamatta samanlaiset.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, ettei lukio- ja ammattiopetuslautakunnan hallintorakenne kuitenkaan ole lainmukainen. Koska lautakunnan suomenkielinen kieliryhmä on edustettuna lautakuntatasolla ja ruotsinkielinen jaostotasolla, kasvatus- ja opetustointa koskeva johtosääntö ei hallinto-oikeuden mukaan täytä vaatimusta kieliryhmien tasa-arvoisesta kohtelusta. Toimielimet eivät ole samalla organisatorisella tasolla.

Hallinto-oikeuden tulkinta saa tukea oikeuskirjallisuudesta. Harjula-Prättälän mukaan (s. 206)

”opetustoimen luottamushenkilöhallinto on järjestettävä kumpaakin kieliryhmää varten erikseen. Vaihtoehtoina ovat

                     - kumpaakin kieliryhmää varten erillinen toimielin tai

                     - yhteinen toimielin, joka jakautuu kieliryhmiä varten jaostoihin.”

Toisin sanoen, muita vaihtoehtoja asian järjestämiseen ei lain mukaan ole. Toisaalta järjestettäessä kunnan opetustoimen luottamusmieshallinto Harjula-Prättälän esittämällä ja Kuntalain 16 § 2 mom:ssa säädetyllä tavalla täytetään vaatimus kummankin kieliryhmän tasa-arvoisesta kohtelusta. Hannus-Hallberg-Niemen teoksesta Kuntalaki, Juva 2009, ei johtoa tähän kysymykseen löydy.

Kun arvioidaan edellä esitettyä kahta hyväksyttävää vaihtoehtoa, on selvää, ettei lukio- ja ammattiopetuslautakunnan hallintorakenne ole jälkimmäisen vaihtoehdon mukainen. Arvioitavaksi jää siis, onko hallintorakenne sellainen, että siinä on ”kumpaakin kieliryhmää varten erillinen toimielin”. Ratkaisevaksi arvioinnissa muodostuu sanan ”erillinen” merkitys tässä asiayhteydessä; kummallakin kieliryhmällä voidaan katsoa olevan oma toimielimensä. Ymmärrän erillisyyden tässä tarkoittavan toimielinten riippumattomuutta ja sitä, etteivät ne ole toisiinsa alisteisessa suhteessa. Kun vielä otetaan huomioon, että hallinto-oikeuden kumoaman johtosäännön mukaan suomenkielistä kieliryhmää edustavalla lautakunnalla on otto-oikeus ruotsinkielisiä edustavaan jaostoon, ei mielestäni lainkohdan tarkoittama toimielinten erillisyys-vaatimus täyty.

Järjestyksen vuoksi on todettava, ettei kumotussa laissa kunnan opetustoimen hallinnosta ole mainittua sanaa ”erillinen”. Lain 2 § 2 mom. alkaa seuraavasti.

”Kaksikielisessä kunnassa on monijäseninen toimielin kumpaakin kieliryhmää varten taikka yksi yhteinen toimielin, joka jakaantuu osastoihin.”

Lainkohta antaa enemmän liikkumavaraa hallintorakenteen muotoilussa kuin nykyinen Kuntalain 16 § 2 mom.

Kuntalain 16 § 2 mom:n sanamuotoon pitäytyvä tulkinta lainmukaisesta hallintorakenteesta ajaa samaan lopputulokseen kasvatus- ja opetustointa koskevan johtosäännön lainvastaisuudesta kuin hallinto-oikeuden tulkinta, joka rakentuu perustuslain ja kielilain periaatteille kieliryhmien tasa-arvosta ja sen turvaamisesta Kuntalain 16 § 2 mom:n mukaisesti kunnan opetustoimen luottamusmieshallinnossa: samalla organisatorisella tasolla oleva toimielin ei voi olla alisteinen toiselle samalla tasolla olevalle toimielimelle, ei organisatorisesti eikä toimivaltuuksien osalta.

Minusta perusteita hallinto-oikeuden päätöksen muuttamisella ei ole, vaan kasvatus- ja opetustointa koskeva johtosääntö on muutettava Kuntalain 16 § 2 mom:n mukaiseksi.