käännös

Turun hallinto-oikeus 30.6.2011:

Asia

Kunnallisvalitus

Valittaja

Hem och Skola i Åbo r.f. ja Åbo Lärarförening r.f., Turku

Suomen ruotsalaisen kansanpuolueen Turun kunnallisjärjestö r.y., Turku

Päätös, johon haetaan muutosta

Turun kaupunginvaltuusto

14.6.2010

Kaupunginvaltuusto on päättänyt hyväksyä kasvatus- ja opetustoimen johtosäännön siten, että se astuu voimaan 1.1.2011, ja samasta ajankohdasta lähtien kumota kaupunginvaltuuston 8.12.2003 hyväksymän ammatillisen koulutuksen johtosäännön ja 23.10.2006 hyväksytyn koulutuksen johtosäännön siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen.

Valitus

Hem och Skola i Åbo r.f.:n ja Åbo Lärarförening r.f.:n valitus

Valtuuston päätös on kumottava.

Päätös on kuntalain 16 §:n 2 momentin vastainen, koska ainoastaan varhaiskasvatus- ja perusopetuslautakunnalla on kummallekin kieliryhmälle oma jaosto. Lukio- ja ammattiopetuslautakunnassa on ainoastaan yksi ruotsinkielinen eikä yhtään suomenkielistä jaostoa. Samalla johtosääntö aiheuttaa epäselvän tilanteen ainoan ruotsinkielisen jaoston toimivallan suhteen, koska sen 9 §:n 1 momentissa todetaan, että jaosto käyttää toimialallaan lautakunnan toimivaltaa päättäessään ruotsinkielistä koulutusta koskevista asioista. Kuitenkaan missään ei sanota, mitä k.o. asiat ovat ja millä tavoin asiat jaetaan lautakunnan ja jaoston välillä.

Johtosääntö sisältää säännökset, joiden mukaan johtavassa asemassa olevan ruotsinkielisten palvelujen johtajan tulee tehdä esitykset ruotsinkielistä koulutustoimintaa koskevista asioista, mutta muuten ei ole olemassa säännöksiä yhtenäisestä ruotsinkielisestä tilaajarakenteesta, jossa on ruotsinkielisiä virkamiehiä. Tämä tarkoittaa ruotsinkielisten koulujen ja opetuslautakunnan ruotsinkielisen jaoston aiemmin ruotsin kielellä toimineen hallinnollisen yhteyden katkeamista. Ainoastaan kaksi palvelujohtajaa, jotka luonnollisista syistä ovat suomenkielisiä, koska on johtaja on ruotsinkielinen, vastaavat tilaajatehtävistä. Ruotsinkielisellä johtajalla ei ole tilaajatehtäviä, mikä on juuri se toiminto, joka tilaajajärjestelmässä on täysin ratkaiseva paitsi toiminnan suunnan ja myös esimiesaseman sisällön kannalta. Tulosaluejohtajat raportoivat ainoastaan suomenkielisille johtajille eivätkä lainkaan ruotsinkieliselle johtajalle, minkä takia on erittäin epäselvää, mitä ruotsinkielisen palvelujohtajan odotetaan esittelevän ruotsikielisille jaostoille. Joka tapauksessa kaikki uuden tilaajamallin taloutta koskevat päätökset jäävät automaattisesti ruotsinkielisen kouluhallinnon ulkopuolelle ja ovat kokonaisuudessaan suomenkielisiä tavalla, joka ei sisällä ajatustakaan suhteellisuudesta kieliryhmien välillä eikä myöskään perustuslain 6 ja 17 §:n mukaista yhdenvertaisuutta tai tasa-arvoa.

Ruotsinkielisten koulujen toimintaedellytykset vaikeutuvat erittäin paljon, jos päivittäiset kontaktit kaupungin opetustoimen kanssa eri toiminta-alueilla tapahtuvat suomeksi. Asia on valmisteltava uudestaan niin, että ruotsinkielisen opetushallinnon ruotsinkielinen virkarakenne on valmiiksi laadittu ja hyväksytty uudessa johtosäännössä, koska johtosäännöstä ei käy ilmi, miten ruotsinkielisen kouluhallinnon on määrä toimia ja millä tavoin tilaajatehtävät hoidetaan ruotsiksi.

Päätös heikentää perustavaa oikeutta kieliin, koska Turun kaupunki ei samanaikaisesti ole luonut ruotsalaisille kouluille kokonaisvaltaiseen tilaajarakenteeseen verrattavaa hallintorakennetta. Johtosääntö heikentää ruotsinkielisen väestön kulttuurillisten ja yhteiskunnallisten tarpeiden turvaamista suomenkielisen väestön kulttuurillisten ja yhteiskunnallisten tarpeiden turvaamiseen verrattuna.

Päätös on perustuslain hyvän hallinnon periaatteiden vastainen. Se ei turvaa ruotsinkielisen väestönosan oikeutettuja odotuksia opetushallintoon nähden. Hallinnollisia palveluita ei tulla tarjoamaan asianmukaisen palvelun turvaavalla tavalla.

Suomen ruotsalaisen kansanpuolueen Turun kunnallisjärjestö r.y.:n valitus

Valtuuston päätös on kumottava.

Hyvän hallinnon mukaan kieliryhmiä tulee kuulla asioissa, jotka koskevat heidän toimivalta-aluettaan. Kaikkiin organisaatiomallia valmistelleisiin työryhmiin ei ole kuulunut yhtä ruotsinkielistä jäsentä. Ruotsinkieliselle väestönryhmälle ei ole annettu mahdollisuutta tutustua työryhmän sivistystoimen uudeksi organisaatiomalliksi tekemään ehdotukseen tai käsitellä ja kommentoida sitä ennen kaupunginhallituksen linjapäätöstä 12.4.2010.

Julkisen hallinnon velvollisuus turvata perusoikeuksien toteutuminen edellyttää sellaisen organisaatiomallin valitsemista, joka parhaiten varmistaa kielellisten oikeuksien toteutumisen. Aikaisempi hallintomalli turvaa paremmin ruotsinkielisen väestönryhmän tarpeet kuin uusi malli, ja se tulee siksi säilyttää. Uuden johtosäännön järjestely, jossa on kaksi sivistystoimen tilaajatehtävistä vastaavaa palvelujohtajaa ja yksi ruotsinkielisestä palvelusta vastaava johtaja, joka toimii ruotsinkielisten koulujen rehtorien esimiehenä ja koordinoi ruotsalaisten palveluiden järjestämisen, ei tuo mukanaan perustuslain 6 §:n mukaista tasa-arvoista kohtelua, vaan siitä tulee näennäisesti tasa-arvoinen kohtelu, joka johtaa syrjivään lopputulokseen. Tämä on vastoin perustuslain 17 §:n säännöksiä, joiden mukaan suomen- ja ruotsinkieliselle väestölle tulee tarjota palveluita heidän omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan, ja vastoin kuntalain 16 §:n säännöksiä, joiden mukaan kummallekin kieliryhmälle tulee järjestää erillinen opetustoimen hallinto.

Uusi johtosääntö mahdollistaa sen, että ruotsinkielinen kieliryhmä, jota edustavat kyseessä olevan lautakunnan ruotsinkielinen jaosto ja ruotsalaisena koulunjohtajana oleva virkamies, ei tule saamaan päätöstoimivaltaa kysymyksissä, jotka liittyvät ruotsalaisten yksiköiden käytännön johtoon, koska viiden vastuualueen budjettivastuu ja todellinen päätösvalta ovat vastuualueiden johtajilla, eivät ruotsinkielisen opetustoimen johtajalla. Lisäksi lautakunnan ruotsinkielisellä jaostolla ei ole otto-oikeutta, jolla se voisi ottaa virkamiespäätöksen käsittelyyn. Tämä ei ole perustuslain 6 §:n mukaista tasa-arvoista kohtelua. Johtosääntö ei myöskään täytä kuntalain 14 ja 16 §:iä säännöistä, delegoinnista ja päätösvallasta.

Uusi johtosääntö on lainvastainen, koska ammatillista ja lukiokoulutusta johtaa yhteinen lautakunta, jossa ei ole suomenkielistä jaostoa, kun taas ruotsinkielistä kieliryhmää koskevaa koulutusta hoitaa ruotsinkielinen jaosto. Tämä johtaa tilanteeseen, jossa suomenkielisellä lautakunnalla on otto-oikeus ruotsinkielisessä jaostossa, mikä on perustuslain säännösten vastaista, kun on kyse kielellisistä perusoikeuksista ja tasa-arvoisesta kohtelusta.

Asian käsittely ja selvittäminen

Kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

Hem och Skola i Åbo r.f. ja Åbo Lärarförening r.f. sekä Suomen ruotsalaisen kansanpuolueen Turun kunnallisjärjestö r.y. ovat tehneet vastineen.

Hem och Skola i Åbo r.f. ja Åbo Lärarförening r.f. ovat vastineessaan todenneet mm., että hallintorakenteen valmistelu on tehty normaalin päätösrakenteen ja varsinaisen linjahallinnon ulkopuolella olevissa työryhmissä ja että ruotsinkielisillä ei ole ollut mahdollisuutta kertoa näkemyksiään tai vaikuttaa aikaisessa vaiheessa. Ruotsinkielisiä ei ole kuultu, eikä heillä ole ollut hallintolain mukaista vaikutusmahdollisuutta.

Kaupunginhallitus on lähettänyt lisäselvityksen. Valittaja on tehnyt vastineen.

Hallinto-oikeuden päätös

1) Hallinto-oikeus ei tutki Hem och Skola i Åbo r.f.:n ja Åbo Lärarförening r.f.:n valitusta siltä osin kuin se koskee ruotsinkielisten kuulemista asian valmistelussa.

2) Hallinto-oikeus kumoaa kaupunginvaltuuston päätöksen ja palauttaa asian kaupunginvaltuustolle uutta käsittelyä varten.

Päätös on lainvastainen siltä osin kuin se koskee lukio- ja ammattiopetuslautakunnan ruotsinkielistä jaostoa.

Hallinto-oikeus päättää, että kaupunginvaltuuston kumottua päätöstä noudatetaan edelleen, kunnes asia ratkaistaan tai asiaa käsittelevä viranomainen päättää toisin.

Ratkaisun perustelut

1) Kuntalain mukaan valittajan tulee esittää kunnallisvalituksen valitusperustelut ennen valitusajan umpeutumista. Hem och Skola i Åbo r.f. ja Åbo Lärarförening r.f. ovat vastineessaan esittäneet valituksen perustelut ruotsinkielisten kuulemisesta vasta valitusajan umpeutumisen jälkeen.

2) Menettely asiassa

Jos asian ratkaisulla voi olla merkittävä vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin olosuhteisiin, tulee viranomaisen hallintolain 41 §:n mukaan varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.

Turun kaupunginvaltuusto oli 14.12.2009 päättänyt yhdistää nuorten ammatillisen koulutuksen ja lukiokoulutuksen saman lautakunnan ja hallinnon alaiseksi 1.1.2011 alkaen. Kaupunginhallitus oli 15.12.2009 ja 1.3.2010 päivätyissä päätöksissään asettanut työryhmän valmistelemaan asian. Työryhmä oli päättänyt tehdä esityksen kaupunginhallitukselle linjapäätöksestä, jonka perusteella koko hallintoa koskevia valmisteluja voidaan viedä eteenpäin.

Kaupunginhallitus on 12.4.2010 muun muassa päättänyt, että työryhmän työ jatkossa sekä esitys kaupunginhallitukselle tehdään viimeistään 31.5.2010 päätöksessä tarkennettujen lautakuntia ja jaostoja, hallinnon johtoa ja pääprosesseja, kasvatus- ja opetusviraston ja oman tuotannon tulosalueita koskevien suuntaviivojen mukaisesti. Työryhmä on valmistellut kasvatus- ja opetustoimen johtosäännön kaupunginhallituksen päätöksen mukaisesti.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaisesti johtosäännön luonnos on lähetetty opetuslautakunnalle ja sen ruotsinkieliselle jaostolle sekä ammattiopetuslautakunnalle, ja lisäksi luonnosta on käsitelty ammattiopiston yhteistyöelimissä, opetustoimen yhteistyöelimissä ja kaupunkitason yhteistyövaltuuskunnassa.

Asiaa on sen jälkeen käsitelty opetuslautakunnassa ja ammattiopetuslautakunnassa sekä kaupunginhallituksessa, joissa molemmat kieliryhmät ovat edustettuina. Menettely ei ole ollut vääränlaista sen vuoksi, että kaikkiin työryhmiin ei ole kuulunut asiaa aikaisemmissa vaiheissa valmistellutta ruotsinkielistä edustajaa. Huomioiden, että päätös koskee sisäistä kaupungin opetustoimen järjestämistä, se ei koske ruotsinkielisiä kunnan asukkaita sillä tavoin, että heille olisi pitänyt hallintolain mukaan antaa mahdollisuus esittää mielipide asiasta.

Kunnanvaltuuston päätös ei ole syntynyt valituksissa esitetyillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä.

Päätöksen laillisuus

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan esimerkiksi kielen vuoksi. Lisäksi perustuslain mukaan julkisen vallan on huolehdittava samanveroisesti maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön kulttuurisista ja yhteiskunnallisista tarpeista.

Kielilain mukaan julkisen vallan on perustuslain mukaisesti huolehdittava samanveroisesti maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön kulttuurisista ja yhteiskunnallisista tarpeista.

Kuntalain 16 §:n 1 momentin mukaan kunta päättää hallintonsa järjestämisestä tässä laissa säädetyllä tavalla. Hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöt, joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä. Kuntalain 16 §:n 2 momentin mukaan kaksikielisessä kunnassa tulee asettaa opetustoimen hallintoon erillinen toimielin kumpaakin kieliryhmää varten taikka yhteinen toimielin, joka jakautuu kieliryhmiä varten jaostoihin. Toimielimen tai jaoston jäsenet on valittava asianomaiseen kieliryhmään kuuluvista henkilöistä.

Kuntalain mukaan kaksikielisen kunnan hallintosäännössä tulee antaa tarpeelliset määräykset siitä, miten kunnassa annetaan palvelut samanlaisin perustein eri kieliryhmiin kuuluville asukkaille.

Turun kaupungin hallintosäännön mukaan kaupunginhallituksen ja muiden viranomaisten on viranhaltijoita nimittäessään ja työntekijöitä ottaessaan ja muutoin huolehdittava siitä, että kaupungin hallinto-, palvelu- ja liiketoiminnassa on saatavissa kielilain edellyttämiä palveluja suomen ja ruotsin kielillä sekä mahdollisuuksien mukaan tarvittaessa myös muilla kielillä.

Kasvatus- ja opetustoimen johtosäännön sisältö

Kaupunginvaltuusto on 14.6.2010 tehnyt päätöksen kasvatus- ja opetustoimen johtosäännön hyväksymisestä. Johtosäännön mukaan Turun kaupungin kasvatus- ja opetustoimesta huolehtivat varhaiskasvatus- ja perusopetuslautakunta sekä lukio- ja ammattiopetuslautakunta sekä kasvatus- ja opetustoimi. Kasvatus- ja opetustointa johtaa virastopäällikkönä kasvatus- ja opetustoimen johtaja. Virastopäällikkö johtaa, kehittää ja valvoo alaisensa organisaation toimintaa. Virastopäällikön alaisuudessa ja tukena työskentelevät palvelujohtajat, joista toinen vastaa lasten kasvatuksen ja opetuksen pääprosessin koordinaatiosta ja tilaajatehtävistä ja toinen nuorten ja aikuisten koulutuksen pääprosessin ja oppisopimustoiminnan koordinaatiosta ja tilaajatehtävistä.

Kasvatus- ja opetustoimen viranhaltijajohtoon kuuluu virastopäällikön ja palvelujohtajien lisäksi ruotsinkielisten palveluiden johtaja. Ruotsinkielisten palveluiden johtaja toimii ruotsinkielisten varhaiskasvatuksen toimintayksiköiden johtajien ja oppilaitosten rehtorien esimiehenä ja koordinoi ruotsinkielisten palveluiden järjestämistä.

Johtosäännön mukaan varhaiskasvatus- ja perusopetuslautakunta jakautuu suomenkieliseen ja ruotsinkieliseen jaostoon. Lukio- ja ammattiopetuslautakunnassa on yksi ruotsinkielinen jaosto. Johtosäännön mukaan viimeksi mainittu lautakunnan jaosto käyttää toimialallaan lautakunnan toimivaltaa päättäen ruotsinkielistä koulutusta koskevista asioista.

Johtosääntö sisältää myös säännökset lautakuntien kokousten esittelyistä.

Oikeudellinen arviointi

Maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön kielelliset oikeudet on turvattu muun muassa perustuslaissa ja kielilaissa esitetyillä päätöksillä. Kuntien tulee huolehtia siitä, että kunnan asukkaiden kielelliset oikeudet turvataan lain edellyttämällä tavalla mm. opetustoimen virkoja järjestettäessä. Kunnan opetustoiminta järjestetään kuntalain mukaan. Kunnanvaltuusto päättää harkintansa mukaan johtosäännön avulla, mikä tai mitkä toimielimet asetetaan opetustoimen hallintoon ja miten opetustoimen hallinto muuten järjestetään. Kuntalain 16 §:n 2 momentin mukaan kaksikielisessä kunnassa asetetaan opetustoimen hallintoon erillinen toimielin kumpaakin kieliryhmää varten taikka yhteinen toimielin, joka jakautuu kieliryhmiä varten jaostoihin.

Kunnanvaltuusto on kuntalain 16 §:n 2 momentissa mainittua toimielintä lukuun ottamatta voinut harkintansa mukaan päättää opetustoimen ja hallinnon järjestämisestä johtosäännössä vahvistetulla tavalla. Valtuusto ei ole päätöksellään hyväksyä opetustoimen johtosääntö ratkaissut yksityiskohtaisesti, millä tavoin laissa turvattu eri kielellisten ryhmien oikeus tasa-arvoiseen kohteluun tai eri väestönryhmien kielelliset perusoikeudet opetustoimessa toteutetaan. Säännökset palvelujen järjestämisestä sekä suomeksi että ruotsiksi kuntalain edellyttämällä tavalla ovat myös kaupungin hallintosäännössä. Kaupungin opetustoimen hallinnon oikeellisuus arvioidaan kyseessä olevin osin kunnan yksittäisten hallintotoimenpiteiden yhteydessä.

Johtosäännön mukaan lukio- ja ammattiopetuslautakunnassa on ruotsinkielinen jaosto. Hallinto-oikeuden mielestä yllä mainittu kuntalain 16 §:n 2 momentti on tulkittava siten, että kumpikin kieliryhmän toimielin tai jaosto tulee kieliryhmien yhdenvertaisuuden turvaamiseksi asettaa samalle organisatoriselle tasolle. Päätöksessä hyväksytty järjestely, jonka mukaan suomenkielistä kieliryhmää edustaa lautakunta ja ruotsinkielistä jaosto, ei täytä tätä vaatimusta. Kaupunginvaltuuston päätös on siten tältä osin lainvastainen.

Kun huomioidaan johtosäännössä esiintyvä organisaatio ja toimielimen asema organisaatiossa, johtosääntö muodostaa niin yhtenäisen kokonaisuuden, että valtuuston päätös hyväksyä johtosääntö on kumottava kokonaisuudessaan. Valituksenalainen päätös koskee kasvatus- ja opetustoimen koko organisaatiota. Päätös on jo täytäntöönpantu. Näissä olosuhteissa hallinto-oikeus päättää, että kaupunginvaltuuston kumottua päätöstä noudatetaan, kunnes asia ratkaistaan tai asiaa käsittelevä viranomainen päättää toisin.

Sovelletut säännökset

1) Kuntalaki 90 § 3 momentti ja 100 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

2) Suomen perustuslaki 6 § 2 momentti ja 17 § 2 momentti

Kielilaki 35 §

Kuntalaki 16, 50 ja 90 §

Hallintolaki 41 §

Hallintolainkäyttölaki 32 § 3 momentti

Turun kaupungin hallintosääntö 67 § (Turun kaupunginvaltuusto 29.3.2010)

Muutoksen hakeminen

Tähän päätökseen haetaan muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta valittamalla.