Tarkastuslautakunta 2009-2012
24.5.2011
5215-2011 (045)
Turun kaupungin tilintarkastajan tilintarkastuskertomus, vuoden 2010 tilinpäätöksen hyväksyminen ja vastuuvapauden myöntäminen
Liite 2 Täydennetty asian esittelyteksti, 24.5.2011
Kv 29.3.2010: Hallintosääntö
Valtuuston 29.3.2010 hyväksymän hallintosäännön mukaan kaupunginvaltuusto hyväksyy talousarviossa kaupunginhallitukselle ja lautakunnille tehtäväkohtaiset ja hankekohtaiset toimintatavoitteet, määrärahat ja tuloarviot. Kaupunginhallitus, lautakunta ja johtokunta laatii esityksensä talousarviosta ja taloussuunnitelmasta noudattaen kaupunginvaltuuston ja kaupunginhallituksen antamia määräyksiä ja ohjeita.
Hallintosäännössä otetaan kantaa talousarvion sitovuuteen. Säännön mukaan kaupunginvaltuusto antaa vuosittain talousarvion noudattamista koskevat määräykset siitä, miten talousarvio ja sen perustelut sitovat kaupungin viranomaisia.
Hallintosäännön mukaan kaupunginhallituksella on oikeus päättää sellaisen maksun suorittamisesta, joka on kaupunkia sitova ja kiireellinen, vaikka tarkoitukseen ei ole määrärahaa käytettävissä. Kaupunginhallituksen on tällöin viipymättä tehtävä valtuustolle esitys määrärahan myöntämisestä tai korottamisesta.
Hallintosäännössä määrätään myös talousarvion muutoksista. Säännön mukaan talousarvion käyttötalousosaan ja investointiosaan tehtävät muutokset on esitettävä kaupunginvaltuustolle siten, että esitys ehtii käsiteltäväksi talousarviovuoden aikana. Tuloslaskelmaosan ja rahoituslaskelmaosan yhteydessä vahvistettavia muutoksia voidaan esittää myös talousarviovuoden päättymisen jälkeen kuitenkin ennen kuin tilit ja tilinpäätös luovutetaan tilintarkastajille tarkastettavaksi.
Hallintosäännön mukaan määrärahan muutosesityksessä on selvitettävä myös muutoksen vaikutus toiminnallisiin tavoitteisiin ja tuloarvioihin. Vastaavasti toiminnallisia tavoitteita tai tuloarvioita koskevassa muutosesityksessä on selvitettävä muutoksen vaikutus määrärahoihin.
Hallintosäännön mukaan kaupunginhallitus päättää lauta- ja johtokuntien määrärahojen ja tavoitteiden muutoksista, kun kaupungin organisaatiota muutetaan talousarviovuoden aikana.
Valvonnan osalta hallintosäännössä todetaan, että kaupungin toiminnot on järjestettävä niin, että organisaation kaikilla tasoilla ja kaikissa toiminnoissa on riittävä sisäinen valvonta. Säännön mukaan sisäisen valvonnan ohjaamisesta vastaa keskitetysti kaupunginhallitus. Johtamansa toiminnan osalta sisäisestä valvonnasta vastaa kunkin toimielimen tehtäväalueen johtava viranhaltija.
Hallintosäännön mukaan kaupunginjohtaja antaa tarvittaessa tarkempia ohjeita kaupungin taloudenhoidosta.
Kv 23.11.2009: Talousarvion noudattamista koskevat määräykset 2010
Kaupunginvaltuusto antaa vuosittain talousarvion noudattamista koskevat määräykset. Vuotta 2010 koskevat määräykset valtuusto on hyväksynyt 23.11.2009. Määräyksissä otetaan kantaa muun muassa talousarvion sitovuuteen.
Määräysten mukaan kaupunginvaltuustoon nähden sitovia ovat talousarviokirjassa hallintokunnille rasteroinnilla ilmaistut määrärahat ja tuloarviot tai netto lukuun ottamatta liikelaitoksia, joille kaupunginvaltuusto on päättänyt erikseen sitovista tavoitteista tai eristä. Lisäksi kaupunginvaltuustoon nähden sitovia ovat toimielinten erikseen sitoviksi merkityt toiminnalliset tavoitteet. Liikelaitoksia lukuun ottamatta toimielimen käyttötalousosan määrärahat ja investointiosan määrärahat ovat erikseen sitovia. Määrärahan säästöä käyttötalousosassa ei voida käyttää ilman kaupunginhallituksen lupaa investointiosan määrärahan ylityksen katteena tai päinvastoin.
Talousarvion noudattamista koskevien määräysten mukaan kaupunginvaltuuston hyväksymää määrärahaa saadaan ao. lautakunnan päätöksellä ilman kaupunginvaltuuston erillistä päätöstä ylittää tulojen ylittymistä tai uusia tuloja vastaavalla määrällä, mikäli samanaikaisesti toteutuvat seuraavat edellytykset:
-tulot ovat valtionosuuksia, EU-rahoitusta, sponsorituloja tai ulkopuoliseen tilaukseen perustuvia tuloja,
-menon lisäys tulee täysin katetuksi tulojen lisäyksellä ja tulon kertyminen on varmaa
-ylittyvillä tuloilla ja menoilla on suora, perusteltu syy-yhteys.
Talousarvion noudattamista koskevissa määräyksissä on määrätty talousarvion toteutumisen seurannasta ja raportoinnista. Toiminnan ja talouden seurantaraporttiin heinäkuun lopun tilanteen mukaan tulee sisällyttää lautakuntien selvitykset sekä kaupunginjohtajan ja apulaiskaupunginjohtajien niiden johdosta antamat lausunnot, mikäli raportti lautakunnan osalta poikkeaa kaupunginvaltuuston vahvistamasta talousarviosta ja suunnitelmasta.
Määräysten mukaan hallintokunnissa tulee seurata jatkuvasti taloudellisten ja toiminnallisten tavoitteiden toteutumista. Mikäli osoittautuu, että tavoitteita ei saavuteta, on siitä raportoitava välittömästi apulaiskaupunginjohtajalle. Apulaiskaupunginjohtajien tulee jatkuvasti arvioida oman sektorinsa talouden ja toiminnan toteutumista ja esittää niiden pohjalta tarvittaessa toimenpiteet talousarviossa pysymiseksi.
Toiminnan ja talouden seurantaraportointi
Valtuusto on 10.5.2010 käsitellyt vuoden 2010 talousarvion menojen ja tulojen 1. toteutumisennustetta ja päättänyt merkitä ennusteen tiedokseen.
Toteutumisennusteen esittelytekstissä mainitaan, että lähes kaikki hallintokunnat ja liikelaitokset ennustavat pysyvänsä talousarviossa. Suurinta ylitystä nettomenoihin ennustaa peruspalvelulautakunta. Esittelyssä todetaan, että hallintokuntien ennusteista on suurimmista poikkeamista esitetty erilliset sanalliset selvitykset.
Valtuusto on 11.10.2010 käsitellyt toiminnan ja talouden seurantaraporttia ajalta 1.1.-31.7.2010 ja päättänyt merkitä sen tiedokseen kaupunginhallituksen ehdotuksen mukaisesti.
Seurantaraportin esittelytekstissä on tuolloin todettu merkittävimpien poikkeamien talousarvioon olevan:
-peruspalvelulautakunnan nettomenojen ylittyminen
-varhaiskasvatuksen nettomenojen ylittyminen
-opetuslautakunnan nettomenojen ylittyminen
-ammattiopetuslautakunnan nettomenojen ylittyminen
Tuolloin ennustettiin koko kaupungin nettotoimintamenojen ylittyvän 20,3 miljoonaa euroa. Esittelytekstissä on todettu, että verorahoituksen positiivinen kehitys tulee kattamaan nettomenojen ylityksen.
Valtuusto ei ole tuolloin päättänyt muista toimenpiteistä talouden tasapainottamiseksi. Kaupunginhallitus on kokouksessaan 4.10.2010 päättänyt esittää lauta- ja johtokunnille (muun muassa opetuslautakunta ja peruspalvelulautakunta) joitakin toimenpiteitä talouden tasapainottamiseksi vielä vuoden viimeisten kuukausien aikana.
Valtuusto on 13.12.2010 käsitellyt vuoden 2010 talousarvion menojen ja tulojen 3. toteutumisennustetta ja päättänyt merkitä ennusteen tiedokseen.
Toteutumisennusteessa on todettu, että alkuperäiseen talousarvioon verrattuna nettotoimintamenot ylittyvät 20 miljoonaa euroa. Edelleen esittelytekstissä on todettu, että verorahoituksen ylitys kattaa esitetyt negatiiviset budjettipoikkeamat.
Toteutumisennusteessa on esitetty apulaiskaupunginjohtajien kannanotot sektoriensa hallintokuntien toimintaan ja talouteen.
Kuntalaki
Kuntalain 65 §:n mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan.
Edelleen Kuntalain 65 §:n mukaan talousarvioon otetaan toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Siihen tehtävistä muutoksista päättää valtuusto.
Kuntalain kommentaariteoksen (Heikki Harjula-Kari Prättälä: Kuntalaki Tausta ja tulkinnat, 7. uudistettu painos, Jyväskylä 2007) mukaan se, että kunta ei ole ottanut talousarvioon määrärahaa, ei vapauta kuntaa suorittamasta menoa, johon laki velvoittaa tai johon kunta on omilla päätöksillään sitoutunut. Kunnan on talousarvioon varatuista määrärahoista riippumatta esimerkiksi turvattava sellaiset sosiaalietuudet ja -palvelut, joihin kuntalaisella on subjektiivinen oikeus. Kommentaariteoksen mukaan talousarvio voi olla myös lainvastainen, jos siihen ei ole otettu lainkaan tietyn sosiaalietuuden turvaamiseen vaikuttavaa määrärahaa.
Kommentaariteoksen mukaan toisin kuin kuntalaisten subjektiiviset oikeudet, kunnalle säädetyt velvollisuudet palvelujen järjestämiseen on yleensä säädetty niin yleisessä muodossa, että niitä voidaan pitää määrärahasidonnaisina, ts. kunnan viranomaiset järjestävät palvelut talousarvioon varattujen määrärahojen puitteissa.
Kommentaariteoksen mukaan on syytä huolehtia siitä, että valtuuston hyväksymillä johtosäännöillä tai toimielinten tekemillä toimivallan edelleen siirtämistä koskevilla päätöksillä annetaan asianmukainen toimivalta käyttösuunnitelmien edellyttämien päätösten tekemiseen. Käyttösuunnitelmilla toimielimet jakavat määrärahat ja asettavat tarkennetut tavoitteet - käyttösuunnitelmalla toteutetaan talousarviota.
Talousarvion noudattamista koskevat määräykset, seuranta, raportointi ja toimenpiteet
Hallintokunnat ovat raportoineet vuoden 2010 aikana määräysten mukaan taloudesta ja toiminnasta. Myös määrärahojen ylitysuhista on raportoitu. Toiminnan ja talouden seurantaraportit on käsitelty vuoden 2010 aikana kaupunginhallituksessa sekä merkitty tiedoksi valtuustossa. Toiminnan ja talouden seurantaraportointi ei ole johtanut vuoden aikana sellaisiin toimenpiteisiin, joilla olisi estetty myös tilintarkastajan tilintarkastuskertomuksessa raportoimat määrärahojen ylitykset. Tarvittavat toimenpiteet voivat luonteeltaan olla myös sellaisia, että ne eivät ole toteutettavissa alle vuoden mittaisella aikavälillä. Niinpä taloussuunnitelmavuosien suunnittelun tarkkuuteen huomion kiinnittämistä voidaan pitää hyvänä tavoitteena.
Kaupunginhallitus on 28.3.2011 käsitellyt toimielinten poikkeamia kaupunginvaltuustoon nähden sidotuista määrärahoista vuoden 2010 tilinpäätöksessä. Poikkeamaraportin esittelyssä todetaan, että talousarvion noudattamista koskevien määräysten mukaan on mahdollista tietyin edellytyksin ylittää määräraha tulon ylittyessä. Esittelyssä on todettu, että asioiden yksinkertaistamiseksi selvityksessä käsitellään mikä tahansa tulon ylitys menojen ylityksen katteeksi. Määrärahatarkastelut on tehty siten kuin nettositovuus olisi kaikilla voimassa.
Tilintarkastuskertomuksessa ei ole huomioitu vastaavalla tavalla tulojen ylityksiä menojen ylityksiä kattavana tekijänä, vaan esitetty määrärahojen ylitykset sinällään.
Tilintarkastaja toteaa tilintarkastuskertomuksessaan, että tarkastuksessa ei ole ilmennyt olennaisia puutteita sisäisen valvonnan ja konsernivalvonnan järjestämisessä. Niinpä voidaan myös tämän perusteella katsoa, että vuoden 2010 aikana vastuulliset tahot ovat tarkastelleet asioita huolellisesti ja toimineet parhaalla mahdollisella tavalla niissä olosuhteissa, jotka ovat vallinneet.
Toimintaa ja toimintatapoja pitää jatkuvasti kehittää. Kehittämistoiminnalla voidaan vaikuttaa tulevaisuuteen, mutta ei välttämättä korjata kaikkia menneisyyden puutteita. Huomio pitääkin kiinnittää nykyisyyteen ja tulevaisuuteen sekä niihin mahdollisuuksiin, jotka nämä tuovat tullessaan.