Korkein hallinto-oikeus 4.2.2010:
Asia
Kunnallisasiaa koskeva valitus
Valittaja
Matti Elo, Turku
Päätös, josta valitetaan
Turun hallinto-oikeuden päätös 8.7.2009 n:o 09/0262/1
Asian aikaisempi käsittely
Turun kaupunginvaltuusto on 16.2.2009 kuntalain 31 §:n mukaisen kunnan asukkaiden tekemän kansanäänestysaloitteen johdosta päättänyt, että aloitteessa tarkoitettua kansanäänestystä Turun kauppatorin asemakaavasta ja kauppatorin alle rakennettavasta pysäköintilaitoksesta ei toimiteta.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Turun hallinto-oikeus on jättänyt toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta vaatimuksen huomautuksen antamisesta valtuuston puheenjohtajalle.
Hallinto-oikeus on hylännyt Matti Elon valituksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasian osalta seuraavasti:
Asiaa koskevat säännökset
Kuntalain mukaan valtuusto voi päättää, että kunnalle kuuluvasta asiasta toimitetaan kansanäänestys. Kansanäänestys on neuvoa-antava. Kansanäänestysaloitteen voi tehdä vähintään viisi prosenttia äänioikeutetuista kunnan asukkaista. Valtuuston on viipymättä päätettävä, toimitetaanko aloitteessa tarkoitettu kansanäänestys.
Menettelystä, jota noudatetaan kuntalaissa tarkoitetuissa neuvoa-antavissa kunnallisissa kansanäänestyksissä, on säädetty erikseen siitä annetussa laissa (656/1990).
Kunnanhallituksen on kuntalain mukaisesti valmisteltava valtuuston käsiteltävät asiat.
Asian valmistelu kaupunginhallituksessa
Kaupunginhallituksen valmistellessa kansanäänestysaloitetta valtuustolle kaupunginhallituksen päätösehdotuksen esittelyosassa on todettu, että kansanäänestyksen järjestämistä koskeva päätöksenteko on tarkoituksen-mukaista toteuttaa kaksivaiheisena siten, että ensin tehdään periaatepäätös kansanäänestyksen järjestämisestä. Mikäli valtuusto on kansanäänestyksen järjestämisen kannalla, asia palautetaan kaupunginhallitukselle valmisteltavaksi ja esityksen tekemiseksi valtuustolle äänestyksen aiheesta ja ajankohdasta sekä äänestäjille esitettävistä vaihtoehdoista. Jälkimmäinen kaupunginvaltuuston päätös on varsinainen kuntalain 30 §:n tarkoittama päätös kansanäänestyksen järjestämisestä. Tämän päätöksen tekopäivästä määräytyy muun muassa kansanäänestyslain (laki neuvoa-antavissa kunnallisissa kansanäänestyksissä noudatettavasta menettelystä) 3 §:n mukainen 60 päivän mittainen määräaika sille, koska äänestys voidaan aikaisintaan toimittaa. Mikäli valtuusto sen sijaan päätyy siihen, että kansanäänestystä ei järjestetä, asian käsittely valtuustossa päättyy jo asiaa ensi kerran käsiteltäessä.
Kaupunginhallitus on äänestyksen jälkeen päättänyt ehdottaa valtuustolle, että aloitteessa tarkoitettua kansanäänestystä ei toimiteta.
Asian oikeudellinen arviointi
Valtuusto päättää itse, pitääkö se asiassa suoritettua valmistelua riittävänä vai palauttaako asian uudelleen valmisteltavaksi. Päätöksenteko siitä, järjestetäänkö kansanäänestys, ei edellytä, että samanaikaisesti otetaan kantaa kaikkiin niihin seikkoihin, joista on säädetty neuvoa-antavissa kunnallisissa kansanäänestyksissä noudatettavasta menettelystä annetussa laissa. Aloitteen sisältö ja siten se, mihin seikkoihin kansanäänestyksessä on toivottu otettavan kantaa, on ollut valtuuston tiedossa, ja kaupunginhallitus on tehnyt asiassa perustellun päätösehdotuksen. Asian valmistelu ei ole ollut puutteellista tai harhaanjohtavaa.
Valtuusto on voinut harkintansa mukaan kaupunginhallituksen valmistelun pohjalta päättää, että aloitteen mukaista kansanäänestystä ei toimiteta. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Valtuuston päätös ei ole lainvastainen.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Hallinto-oikeuslaki 3 §
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti
Kuntalaki 30 §, 31 §, 53 § 1 momentti ja 90 §
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Elo on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan kaupunginhallitukselle uuteen valmisteluun. Turun kaupunki on velvoitettava korvaamaan Elon oikeudenkäyntikulut. Valtuuston puheenjohtajan menettely on käsiteltävä yleisen syyttäjän toimesta muussa kuin hallinto-oikeudessa.
Elo on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Kansanäänestystä ja sen järjestämistä koskevassa lainsäädännössä on annettu tarkat ohjeet asian valmistelemisesta viipymättä valtuuston päätettäväksi ja samalla on päätettävä äänestyksen aiheesta ja ajankohdasta sekä äänestäjille esitettävistä vaihtoehdoista. Vaihtoehdot voivat sisältyä samaan äänestyslippuun tai kutakin vaihtoehtoa varten voi olla oma äänestyslippu.
Kuntalain mukaan valtuuston on viipymättä päätettävä, toimitetaanko kunnan asukkaiden aloitteessa tarkoitettu kansanäänestys ja valtuuston on samassa päätöksessään määrättävä kansanäänestyksen ajankohta, äänestyslippujen lukumäärä, sisältö ja ulkomuoto. Äänestäjillä tulee kuitenkin aina olla mahdollisuus ilmaista, ettei hän kannata mitään esitetyistä vaihtoehdoista.
Lakia tiukasti tulkiten kaupunginhallitus ei saisi kansanäänestystä valmistelevana elimenä edes ottaa kantaa siihen, järjestetäänkö kansanäänestys vai ei. Kansanäänestyksen valmistelutyö poikkeaa siten länsimaisen demokratian hengen mukaisesti kaupunginhallituksen normaalista valmistelutyöstä valtuustolle, jolloin kaupunginhallituksen esitystä koskeva päätös viedään valtuuston vahvistettavaksi. Valtuustolla itsellään ei myöskään ole oikeutta poiketa siitä, mitä laissa kansanäänestysasian valmistelusta edellytetään eikä siten oikeutta hyväksyä asian käsittelyä lainvastaisessa muodossa.
Turun kaupunginhallitus on halunnut turvata sen, että vain kaupungin-hallituksen oma kansanäänestystä vastustava päätös voitaisiin hyväksyä valtuuston kokouksessa, koska kansanäänestyksen järjestämistä koskesta vaihtoehtoisesta esityksestä oli jätetty valmistelematta vaatimus voida samalla päättää ajankohdasta ja äänestäjille esitettävistä vaihtoehdoista ja äänestyslippujen lukumäärästä. Näin toimimalla kaupunginhallitus esti kaupunginvaltuustoa tekemästä samassa valtuuston kokouksessa kansanäänestyksen järjestämistä koskevan päätöksen.
Turun kaupunginhallitus on selityksessään vaatinut, että Elon valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen hylätään perusteettomana ja että vaatimus valtuuston puheenjohtajan menettelyn käsittelemisestä muussa kuin hallintotuomioistuimessa jätetään tuomioistuimen toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.
Kaupunginhallitus on asiassa aikaisemmin lausutun uudistaen todennut, että valtuuston harkinnassa on asiaa käsitellessään ratkaista, onko kaupunginhallituksen suorittama asian valmistelu riittävä. Elo ei ole näyttänyt, että kaupunginhallituksen valmistelu olisi sisällöltään ollut virheellinen tai puutteellinen. Valtuusto on voinut harkintansa mukaan päättää, ettei kansanäänestystä toimiteta, vaikka eri äänestysvaihtoehdoista ei ole valmistelussa laadittu ehdotusta.
Kuntalain 30 §:ssä kunnallinen kansanäänestys on säädetty neuvoa-antavaksi. Mainitun säännöksen mukaan kansanäänestyksen toimittaminen on kunnanvaltuuston vapaassa harkinnassa riippumatta siitä, onko kunta-lain 31 §:n tarkoittamaa kansanäänestysaloitetta äänestyksen toimittamiseksi tehty tai ei. Neuvoa-antavissa kunnallisissa kansanäänestyksissä noudatettavasta menettelystä annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan valtuuston on kansanäänestyksen toimittamisesta päättäessään samalla päätettävä muun muassa äänestyksen aiheesta ja ajankohdasta sekä äänestäjille esitettävistä vaihtoehdoista. Kaupunginhallituksen käsityksen mukaan tämä laissa säädetty samanaikaisuusedellytys koskee nimenomaan sitä vaihtoehtoa, että kansanäänestys päätetään toimittaa. Laki ei määrää, että äänestäjille esitettävät vaihtoehdot olisivat valmisteltuina siinä tapauksessa, että kansanäänestystä ei päätetä toimittaa. Asian valmistelun riittävyyden ja päätöksenteon kaksivaiheisuuden harkitseminen on siten kaupunginvaltuuston vapaassa harkinnassa.
Elo on vastaselityksessään todennut, että kansanäänestyksen järjestämistä puoltavaa esitystä ei valmisteltu valtuuston päätettäväksi lain vaatimassa muodossa, vaan siitä olisi kaupungin selvityksen mukaan päätetty vasta valtuuston uudessa erillisessä kokouksessa. Tällainen kaksivaiheinen menettely asettaa kansanäänestystä vaativat ja kansanäänestystä vastustavat kaupunginvaltuutetut perustuslain vastaisesti eriarvoiseen asemaan. Kansanäänestystä vaativien olisi pitänyt saada kantansa läpi kahdessa erillisessä valtuuston kokouksessa, kun taas kansanäänestystä vastustavien kanta oli valmisteltu päätettäväksi heti ensimmäisessä kokouksessa.
Jos valtuuston enemmistö olisi hylännyt kaupunginhallituksen esityksen, kaupunginvaltuusto olisi kutsuttu uuteen kokoukseen sopivammalla uudella kokoonpanolla käännytettäväksi kaupunginhallituksen kansanäänestyksen järjestämistä vastustavan kannan taakse. Tämä ei ole ollut lain tarkoitus ja siksi on säädetty valmistelun kiireellisyyspykälä ja määräykset tiukasta valmistelutavasta.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Elon vaatimusta, joka kohdistuu valtuuston puheenjohtajan menettelyyn.
2. Korkein hallinto-oikeus on muuten tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
3. Elon vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Perustelut
1. Vaatimuksen tutkiminen ei kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi vaatimus on jätettävä tutkimatta.
2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Elolle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.
Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot.