Konsernihallinto, lakipalvelut, juristi Sanni-Sofia Nieminen 16.6.2025:

Asian tausta

Turun kaupungin konsernihallinnon hankintapalvelut on pyytänyt avoimella hankintamenettelyllä tarjouksia Turun kaupungille ja Varsinais-Suomen seutukunnille ja -kaupungeille (Someroa lukuun ottamatta) hankittavista:

• seudullisista kirjastoaineistojen kuljetuksista,
• Turun kaupungin sisäisistä tavarakuljetuksista ja
• terminaalipalveluista sisältäen tarvittaessa kirjojen ja tavaroiden välivarastoinnin.

Hankinnassa on kysymys palveluhankinnasta, joka ylittää julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, hankintalaki) EU-kynnysarvot (EU-hankinta).

Hankintaa koskeva EU-hankintailmoitus lähetettiin julkaistavaksi HILMA-ilmoituskanavassa 10.4.2025 osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi, EU:n virallisen lehden (EUVL) täydennysosassa (S-osa) sekä Tenders Electronic Daily (TED) -tietokannassa. Tarjouspyyntö liitteineen lähetettiin julkaistavaksi sa-mana päivänä Tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaalissa osoitteessa www.tarjouspalvelu.fi/turku.

Hankinnasta esitettyihin kysymyksiin vastattiin Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalissa määräaikaan 23.4.2025 mennessä.

Annettuun määräaikaan 13.5.2025 klo 11.00 mennessä saatiin tarjoukset seuraavilta yrityksiltä: Hemmon Kuljetus Oy, Enset Oy ja Tavarataksi Finland Oy.

Hankintajohtaja on hankintapäätöksellään 23.5.2025 § 67 päättänyt muun ohella seuraavasti:

”Päätin edellä esitetyin perustein, että Tavarataksi Finland Oy suljetaan tarjouskilpailun ulkopuolelle, koska se ei ole täyttänyt tarjoajalle tarjouspyynnössä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Lisäksi päätin edellä esitetyin perustein, että seudullisten kirjastoaineistojen kuljetusten, Turun kaupungin sisäisten tavarakuljetusten sekä terminaalipalveluiden ja välivarastoinnin palveluntuottajaksi valitaan 1.10.2025 (tavoite) alkaen Hemmon Kuljetus Oy.”

Tavarataksi Finland Oy on tehnyt asiassa hankintaoikaisuvaatimuksen 3.6.2025, ja se on valittanut asiassa myös markkinaoikeuteen.

Hankintaoikaisuvaatimus perusteineen

Tavarataksi Finland Oy vaatii hankintayksikköä muuttamaan hankintapäätöstään siten, että sille myönnetään oikeus toimittaa alihankkijansa Warasto Finland Oy:n tiedot ESPD-lomakkeella. Näin ollen hankintapäätöstä vaaditaan muuttamaan siten, että Tavarataksi Finland Oy:n tarjous on vaatimusten mukainen ja Tavarataksi Finland Oy valitaan kokonaishinnaltaan edullisimpana palveluntuottajaksi.

Tavarataksi Finland Oy esittää vaatimustensa perusteeksi seuraavaa:

”Tavarataksi Finland Oy tarjousta jättäessään yrittänyt sisällyttää alihankkijansa Warasto Finland Oy:n laatiman ESDP-lomakkeen tarjouspyyntöön, mutta järjestelmä ei suostunut lähettämään tarjousta lähetettyä. Tavarataksi Finland Oy otti yhteyden tarjousportaalin ylläpitäjään Claudia Tarjouspalvelu Oy, ja heidän tukipalvelunsa ohjeisti tekemään tarjouksen siten että jätetään ruksi pois voimavara alihankkijan kohdalta. Tarjoukseen on liitetty kuitenkin ryhmittymäsopimus, ja tarjouksessa ilmoitetaan selkeästi, että Tavarataksi Finland Oy käyttää alihankkijan voimavaroja.”

Tavarataksi Finland Oy on myöntänyt hankintaoikaisuvaatimuksessaan, että sen tarjouksessa on puute. Puute on kuitenkin johtunut Tavarataksi Finland Oy:n mukaan hankintayksikön käyttämästä järjestelmästä ja tarjousjärjestelmän palveluntarjoajan tukipalvelun antamasta ohjeesta.

Tämän lisäksi Tavarataksi Finland Oy on vedonnut siihen, että Enset Oy:lle on annettu mahdollisuus täydentää tarjouksensa puutteita ilmoitettujen referenssivaatimusten osalta, mutta Tavarataksi Finland Oy:lle ei ole annettu samaa mahdollisuutta. Tämän osalta tavarataksi Finland Oy on perusteena esittänyt muun ohella seuraavaa:

”Tapauksessa on siis kahdella tarjoajalla ollut puutteita tarjouksessaan. Tilaaja on pyytänyt vain toista täydentämään tarjoustaan; toiselle ei ole annettu mahdollisuutta. Koska Tavarataksi Finland Oy:lle ei ole annettu mahdollisuutta täydentää tarjoustaan, katsoo Tavarataksi Finland Oy, että Hankintalain (1397/2016) 3 §:n 3 §:n tasapuolisen kohtelun vaatimus ei täyty ja että Tavarataksi Finland Oy:n oikeutta on loukattu.”

Kuultavien lausunnot

Hemmon Kuljetus Oy ja Enset Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa asiassa.

Toimivalta

Turun kaupungin hallintosäännön 74 §:n mukaan hankintayksikön aloitteesta tehtävästä hankintaoikaisusta päättää sama taho, joka on tehnyt hankintapäätöksen. Mikäli asianosainen on vaatinut hankintaoikaisua, toimielin tekee hankintaoikaisua koskevan päätöksen myös alaisensa viranhaltijan hankintapäätöksestä.

Hankintaoikaisuvaatimuksen arviointi

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä soveltuvuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä pyyntö täydentää yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja ja luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan sekä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan on soveltuvuuden arviointia varten toimitettava.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan mainitun lain 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84‒86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava käytettäväksi yhteistä eurooppalaista hankinta-asiakirjaa alustavana näyttönä siitä, että mikään mainitun lain 80 ja 81 §:ssä tarkoitetuista poissulkemisperusteista ei koske ehdokasta tai tarjoajaa (1 kohta) ja ehdokas tai tarjoaja täyttää hankintayksikön asettamat lain 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset (2 kohta).

Hankintalain 132 § mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Asian arviointi

Tavarataksi Finland Oy:n mukaan sen alihankkijan Warasto Finland Oy:n ESPD-lomakkeen puuttuminen on johtunut Turun kaupungin käyttämästä järjestelmästä ja Cloudia Oy:n (Tavarataksi Finland Oy on käyttänyt hankintaoikaisuvaatimuksessaan Claudia Tarjouspalvelu Oy -nimeä) tukipalvelun antamasta ohjeesta.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. esim. MAO:H266/2022) hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa eikä tarjoajalle anneta mahdollisuutta tarjouksensa olennaiseen muuttamiseen. Tarjouksen täydennyttäminen voi kuitenkin olla yksittäistapauksessa sallittua. Tarjouksia täydennyttäessään hankintayksikön on meneteltävä hankintalain 74 §:n 2 momentissa säädetysti tarjoajia kohtaan tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä avoimuus- ja suhteellisuusperiaate huomioon ottaen. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, että tällä tavalla tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen alun perin antanut tarjoaja ei saa tarjousajan päättymisen jälkeen parantaa tai täydentää tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi.

Tarjouspyynnössä​ (s. 21)​ on asetettu​ seuraavat vaatimukset koskien ESPD-lomakkeen toimittamista:

’’Hankintamenettelyssä käytetään ESPD-lomaketta. Tarjouksen antaminen edellyttää, että tarjoaja täyttää tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten lisäksi ESPD-lomakkeessa esitetyt vaatimukset ja syöttää lomakkeessa pyydetyt tiedot. Jos tarjous annetaan ryhmittymänä taikka jos tarjoaja tai ryhmittymä käyttää muiden yksiköiden voimavaroja (voimavara-alihankkija) soveltuvuusvaatimusten täyttämiseen, on jokaisen ryhmittymän jäsenen tai voimavara-alihankkijan täytettävä oma ESPD-lomake.’’

ESPD-lomakkeessa​ (s. 2) on tarjoajaa pyydetty ilmoittamaan, tarjoaako se ryhmittymänä tai käyttääkö se muiden yksiköiden voimavaroja.

Tavarataksi Finland Oy on tarjousdokumentillaan​ (s. 23)​ vastannut ’’Kyllä’’ kohtaan, jossa on tiedusteltu, käyttääkö tarjoaja muiden yksiköiden (ns. voimavara-alihankkijan) voimavaroja hankinta-asiakirjoissa asetettujen soveltuvuusvaatimusten täyttämiseen.​ Tavarataksi Finland Oy on tarjouksessaan​ jättämässään liitteessä (nimetty VOIMAVARA-ALIHANKKIJAT Tavarataksi Finland Oy) todennut, että​ Warasto​ Finland Oy toteuttaa terminaali- ja välivarastointipalvelut ja että ryhmittymä käyttää​ Warasto​ Finland Oy:n kahta referenssiä terminaali- ja varastointipalveluista. Tavarataksi Finland Oy ei ole ESPD-lomakkeella ilmoittanut, tarjoaako se ryhmittymänä vai käyttääkö se muiden yksiköiden voimavaroja.​ Tavarataksi Finland Oy:n tarjouksessaan​ jättämästä liitteestä​ (nimetty VOIMAVARA-ALIHANKKIJAT Tavarataksi Finland Oy)​ on kuitenkin pääteltävissä, että sen tarkoituksena on ollut vähintään vedota muiden yksiköiden voimavaroihin, kun se on käyttänyt​ Warasto​ Finland Oy:n referenssejä tarjouspyynnössä asetettujen referenssivaatimusten täyttymiseksi.

Tarjouspyynnön (s. 21) mukaan ESPD-lomakkeen käyttö on ollut ehdoton edellytys. Tämän lisäksi jokaisen ryhmittymän jäsenen tai voimavara-alihankkijan on tullut täyttää oma ESPD-lomake. Siten ESPD-lomaketta koskevan vaatimuksen täyttämättä jättäminen tarkoittaa sitä, että hankintayksikkö ei ole pystynyt varmistumaan Tavarataksi Finland Oy:n ja sen voimavara-alihankkijan soveltuvuusvaatimusten täyttymisestä. ESPD-lomakkeen puuttuminen tarjouksesta ei ole vain vähäinen tekninen puute, vaan se on ollut sellainen olennainen liite, jota hankintayksikkö ei ole voinut pyytää toimittamaan jälkikäteen. Mikäli hankintayksikkö olisi antanut Tavarataksi Finland Oy:lle mahdollisuuden toimittaa Warasto Finland Oy:n ESPD-lomakkeen jälkikäteen, olisi tämä tarkoittanut tosiasiallisesti sitä, että Tavarataksi Finland Oy olisi saanut mahdollisuuden täydentää tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi tarjousajan jälkeen.

Vastaavalla tavalla on katsottu myös markkinaoikeuden ratkaisussa MAO:H266/2022, jossa hankintayksiköllä oli ollut oikeus sulkea tarjous pois tarjouskilpailusta voimavara-alihankkijan puuttuvan ESDP-lomakkeen takia, kun ESPD-lomakkeen täyttämistä vaadittiin tarjouspyynnössä voimavara-alihankkijoiden osalta.

Hankintayksikkö on myös tiedustellut Cloudia Oy:ltä, onko sen järjestelmässä ollut sellaista teknistä virhettä, jonka perusteella Tavarataksi Finland Oy tai Warasto Finland Oy ei ole pystynyt täyttämään ESPD-lomaketta. Cloudia Oy:ltä saatujen tietojen ja testien perusteella järjestelmässä ei ole ollut virheitä, eikä sen lokitiedoista ole löytynyt mitään syytä tai tietoa, etteikö järjestelmä olisi toiminut oikealla tavalla. Cloudia Oy:n tietojen mukaan Warasto Finland Oy:n osalta järjestelmässä ei myöskään näy avattuja kelpoisuusselvityspyyntöjä.

Cloudia Oy on myös todennut, että lähtökohtaisesti sen teknisessä tuessa kerrotaan järjestelmän toiminnallisuuden pohjalta, kuinka se toimii ja kuinka ESPD-kelpoisuusselvitykset toimivat. Cloudia Oy ei ota kantaa siihen, onko tarjoajalla voimavara-alihankkijaa tai kuuluuko sen ilmoittaa siitä, vaan tarjoaja velvollisuutena on tietää tästä.

Tavarataksi Finland Oy on myös väittänyt, että koska toiselle tarjoajalle (Enset Oy) on annettu mahdollisuus täydentää puutteita sen tarjouksessa, olisi tämä sama mahdollisuus tullut antaa myös Tavarataksi Finland Oy:lle.

Hankintalain 74 §:n esitöiden mukaan hankintayksikkö ei saa pyytää sellaista korjausta, täsmennystä tai täydennystä, jolla olisi olennainen vaikutus ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Sallittua ei ole myöskään pyytää tarjoajaa toimittamaan kokonaan puuttuvaa olennaista asiakirjaa. (HE 108/2016 vp, s. 173–174). Edelleen esitöissä on todettu, että ehdokkaan tai tarjoajan ei tulisi sallia vaihtaa sellaista referenssiä, joka ei täytä hankintayksikön esittämiä vaatimuksia, mutta hankintayksikkö voisi pyytää ehdokkailta tai tarjoajalta lisäselvitystä referenssin sisällöstä (kursivointi tässä).

Enset Oy on toimittanut jo alkuperäisessä tarjouksessaan tarjouspyynnössä vaaditut tiedot soveltuvuusvaatimuksena olleista referensseistä, mutta hankintayksikkö pyysi Enset Oy:ltä lisäselvityksen ilmoitettujen referenssien toteutuksen ajankohdasta ja arvosta.

Tavarataksi Finland Oy:n tarjouksen puutteellisuudessa on ollut kysymys voimavara-alihankkijoiden kokonaan puuttuneista ESPD-lomakkeesta. Puutteen johdosta Tavarataksi Finland Oy soveltuvuuden arvioiminen ei ole ollut mahdollista. Enset Oy:n referenssejä koskeva lisäselvitys ei ole rinnastettavissa kokonaisen ESPD-lomakkeen toimittamiseen jälkikäteen, koska ESPD-lomake on olennainen tarjoukseen liittyvä asiakirja, joka olisi tullut liittää tarjoukseen.

Vastaavalla tavalla on katsottu myös markkinaoikeuden ratkaisussa MAO:H266/2022, jossa hankintayksikkö oli voinut pyytää lisäselvityksiä tarjouksissa ilmoitettujen tietojen pakkaansa pitämisen varmistamiseksi ja ristiriitaisuuksien poistamiseksi, vaikka se ei ollut antanut valittajalle mahdollisuutta toimittaa voimavarayksikön puuttuvaa ESPD-lomaketta.

Johtopäätökset

Tavarataksi Finland Oy ei ole hankintaoikaisuvaatimuksessaan tuonut esiin sellaista hankintalain 132 §:n 1 momentissa tarkoitettua uutta tietoa, jonka perusteella hankintayksikölle syntyisi oikeus tai velvollisuus oikaista hankintajohtajan hankintapäätöstä 23.5.2025 § 67.

Edellä esitetyin perustein kaupunginhallitus päättänee hylätä Tavarataksi Finland Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen kokonaisuudessaan perusteettomana.

Tavarataksi Finland Oy on tehnyt asiassa valituksen markkinaoikeudelle, johon tullaan laatimaan kaupunginhallituksen päätöksen mukainen vastine.

Liite 1Tavarataksi Finland Oy hankintaoikaisuvaatimus​

​Kansliapäällikkö Tuomas Heikkinen:

Ehdotus​​Kaupunginhallitus päättää hylätä edellä mainituin perustein Tavarataksi Finland Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen kokonaisuudessaan perusteettomana.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.