Ympäristöjuristi Nina Mattila, kiinteistökehityspäällikkö Suvi Panschin ja maanhallintapäällikkö Heikki Häkli 27.3.2025:

Asian kuvaus

Ragwaldia Oy, joka omistaa Hirvensalon Maanpäässä sijaitsevan kiinteistön 853-508-1-36, on tehnyt Turun kaupungille korvausvaatimuksen, jossa vaaditaan osayleiskaavoituksesta aiheutuneen tappion korvaamista. Tilan kokonaispinta-ala on noin 4,5 hehtaaria. Noin 4 hehtaaria tilasta, on merkitty Hirvensalon osayleiskaavassa (kv 11.6.2018 § 137) VL-1-alueeksi ja noin 0,5 hehtaaria on merkitty RA-1 alueeksi. Maanomistajan näkemyksen mukaan he eivät pysty osayleiskaavamääräysten mukaan käyttämään tilaa kohtuullista tuottoa tuottavalla tavalla. Maanomistajat kertovat olleensa useasti osayleiskaavan valmistelijoihin ja että heille olisi luvattu rakennusoikeutta. Maanomistajat katsovat, että rakennusoikeus on evätty heiltä osayleiskaavalla eivätkä he ole halunneet hakea poikkeamispäätöstä tilalle, koska sen saaminen on alustavasti arvioiden todettu vaikeaksi. RA-1 alueen osayleiskaavamääräys kieltää uusien rakennuspaikkojen muodostamisen.

Kaupungin kiinteistökehitys ja isännöinti on arvioinut kiinteistön hinnaksi vuonna 2013 10 €/m2 eli n. 400 000–450 000 euroa. Kiinteistökehitys ja isännöinti on syyskuussa 2024 arvioinut kohteen hinnaksi 7 €/m2. Kaupunki on 19.9.2024 ehdottanut kahta vaihtoehtoa, joista ensimmäisessä kiinteistö tulisi kokonaisuudessa kaupungin omistukseen kauppahinnalla 315 000 euroa ja toisessa vaihtoehdossa RA-1 -alue erotettaisiin kaupan ulkopuolelle, jolloin n. 4 ha:n kokoisen määräalan arvo olisi 280 000 €.

Maanomistajan mukaan kuluttajahintaindeksin nousun huomioiden kiinteistön nykyarvon tulisi olla noin 12,4 euroa/m². Hirvensalon myytävien omakotitalotonttien keskimääräinen neliöhinta oli 137 euroa/m². Kaupungin tarjous ei vastaa taloudellista menetystä, jonka maanomistaja kokee kärsineensä kaavamuutoksen vuoksi. Koska kiinteistö on yleiskaavassa osoitettu virkistysalueeksi VL-1 ja RA-1-alueeksi, maanomistaja ei voi käyttää sitä alkuperäisten tavoitteidensa mukaisesti ja katsoo, että heillä on oikeus kohtuulliseen korvaukseen. Maanomistaja pyytää Turun kaupunkia korvaamaan aiheutuneen taloudellisen vahingon. Maanomistaja ehdottaa sopuratkaisua, jossa maanomistaja saisi erillisen korvauksen menetyksestä ja sitoutuisi myymään kiinteistön kaupungille sen syyskuussa 2024 tarjoamaan hintaan.

Alueen kaavoitustilanne ja poikkeamisluvan hakeminen

Voimassa olevan Hirvensalon osayleiskaavan (13/2007) kaavamääräysten mukaan VL-1 alueet ovat ”Virkistyskäyttöön hyvin soveltuvia, pääosin metsäisiä alueita. Alueelle saa yksityiskohtaisemman suunnitelman pohjalta toteuttaa virkistystä palvelevia rakenteita, kuten leikkipuistoja ja pienkenttiä. Rakentamistoimenpiteillä ei saa olennaisesti muuttaa alueen luonnonympäristöä. Suunniteltaessa ulkoilureitin, leikkipuiston, pienkentän tai muun lähiliikuntapaikan rakentamista alueelle on neuvoteltava ympäristöviranomaisen kanssa. Alueelle ei saa rakentaa uusia rakennuksia. Olemassa olevien rakennusten korjaaminen ja vähäinen laajentaminen sallitaan.”

Osa tilasta on luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeää aluetta (luo), jota koskee kaavamääräys: ”Maisemaa muuttava maanrakennustyö, puiden kaataminen, kaivamis-, louhimis-, tasoittamis- ja täyttötyöt tai niihin verrattavat toimenpiteet ovat alueella luvanvaraisia kuten MRL:n 128 §:ssä on säädetty. Alueella ei saa suorittaa sen luontoarvoja heikentäviä toimenpiteitä. Alueella saa suorittaa toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen sen luonnonarvojen säilyttämiseksi tai palauttamiseksi. Aluetta koskevista hankkeista tulee pyytää ympäristönsuojeluviranomaisen lausunto. Luontodirektiivin IVa lajien esiintymisalueiksi luokiteltuja luo-alueita koskevista hankkeista tulee pyytää lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta. Kohteista on erillinen teemakartta ja luettelo osayleiskaavan liitteenä (luo-alueet).”

Tilalla sijaitsee myös muinaismuistokohde sm, jota koskee kaavamääräys: ”Muinaismuistolailla (295/1963) rauhoitettu kiinteä muinaisjäännös. Kohteen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen, vahingoittaminen, poistaminen ja muu siihen kajoaminen on kielletty. Kohdetta koskevista suunnitelmista on pyydettävä museoviranomaisen lausunto ja kohteen laajuuden selvittämistarve tulee tarkistaa museoviranomaiselta. Kohteista on erillinen teemakartta ja luettelo osayleiskaavan liitteenä (Muinaisjäännökset).”

Osayleiskaavan RA-1 Loma-asuntoalue määräyksen mukaan ”Olemassa olevalla rakennetulla rakennuspaikalla vapaa-ajan asuinrakennuksen kerrosala saa olla enintään 150 k-m². Ympärivuotiseen käyttöön hyväksytyn asuinrakennuksen kerrosala saa olla enintään 300 k-m². Alle 2 000 m²:n rakennuspaikoilla vapaa-ajan asuinrakennuksen kerrosala saa olla enintään 100 k-m² ja ympärivuotisen asuinrakennuksen kerrosala enintään 150 k-m². Yli 5 000 m²:n rakennuspaikoilla vapaa-ajan asuinrakennuksen kerrosala saa olla enintään 300 k-m² ja ympärivuotisen asuinrakennuksen kerrosala enintään 400 k-m². Päärakennuksen lisäksi olemassa olevalle rakennuspaikalle saa rakentaa saunarakennuksen enintään 25 k-m², vierasmajan enintään 20 k-m² ja muita talousrakennuksia enintään 50 k-m². Vierasmajan tulee sijoittua samaan pihapiiriin päärakennuksen kanssa eikä sillä saa olla itsenäisen vapaa-ajan asunnon tunnusmerkkejä. Rakennuspaikalla saa sijaita enintään kolme talousrakennusta.

Loma-asunnon käyttötarkoituksen muuttaminen ympärivuotiseksi asunnoksi edellyttää, että

• teiden rakentaminen, vedensaanti ja viemäröinti on järjestettävä pysyvän asumisen mukaiselle tasolle aiheuttamatta kaupungille erityisiä kustannuksia
• hälytysajoneuvoilla pääsee rakennuspaikalle tieverkkoa pitkin

Uusia rakennuspaikkoja ei saa muodostaa.”

Hirvensalon osayleiskaava on tullut voimaan 11.12.2021 Turun hallinto-oikeuden hylättyä päätöksestä tehdyt valitukset ja korkeimman hallinto-oikeuden päätettyä, että se ei myönnä valittajille valituslupaa. Kyseisen osayleiskaavan valmistelu kesti pitkään. Hirvensalon osayleiskaavasta on ensimmäisen kerran tiedotettu kaavoituskatsauksessa vuonna 2007, minkä jälkeen siitä on ollut maininta kaavoituskatsauksissa joka vuosi. Osayleiskaava on ollut luonnoksena kaksi kertaa ja ehdotuksena kerran julkisesti nähtävillä. Osayleiskaavasta on järjestetty myös yleisötilaisuuksia, jotka ovat olleet avoimia kaikille kuntalaisille. Ragwaldia Oy on jättänyt osayleiskaavasta 4.6.2012 päivätyn mielipiteen ja 9.18.2018 päivätyn muistutuksen, joissa molemmissa pyydetään rakennusoikeuden lisäämistä kyseiselle tilalle. Muistutukseen on vastattu: ”Rakentaminen rantavyöhykkeelle ”toiseen riviin” rakennussuojelukohteiden taakse ennestään rakentamattomalle alueelle edellyttää poikkeamista MRL 72 §:n ehdoista. Tilasta on merkitty osa RA-1 -alueeksi. Alue liittyy Sipsalon tilan rakennettuun kokonaisuuteen melko etäällä rannasta. RA-1 -rajausta tarkistetaan hieman. (Numero 7 kartalla)”.

Hirvensalon osayleiskaava (13/2007) on korvannut alueella voimassa olleen Hirvensalon osayleiskaava 2020:n (7/1997). Kyseissä vanhassa osayleiskaavassa (7/1997) tila Ragwaldia oli kokonaisuudessaan merkitty maa- ja metsätalousalueeksi M. Kaavamääräyksen mukaan ”Alue varataan pääasiassa maa- ja metsätalouden harjoittamista varten. Alueen käyttö virkistys tai maataloustarkoitukseen ratkaistaan vuoden 2010 jälkeen. Maa- ja metsätalouteen sekä ulkoiluun liittyvien rakennusten ja rakenteiden rakentaminen, kuitenkin siten, että rakentaminen soveltuu hyvin maisemaan. Olemassa olevilla rakennuspaikoilla voidaan sallia vähäinen lisärakentaminen sekä vanhojen asuin- ja talousrakennusten korvaaminen vastaavilla uusilla. Alueen vesi- ja jätehuollon järjestämisessä on noudatettava erikseen määriteltäviä ohjeita.”

Sekä vanha osayleiskaava (7/1997) ja uusi osayleiskaava 13/2007) ovat oikeusvaikutteisia aluevarauskaavoja. Aiemmin voimassa ollut osayleiskaava salli vain maa- ja metsätalouteen sekä ulkoiluun liittyvän rakentamisen ja vain vähäisen lisärakentamisen olemassa oleville rakennuspaikoille. Kumpikaan osayleiskaava ei ole ollut suoraan rakentamista ohjaava yleiskaava (alueidenkäyttölaki 73 ja 44 §:t) eikä kummankaan osayleiskaavan perusteella ole annettu siten maanomistajille rakennusoikeutta. Ranta-alueella rakentaminen edellyttää poikkeamislupaa rantarakentamissäännöksistä. Alueidenkäyttölain 72 §:n mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennuskohdetta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakentamisluvan myöntämisen perusteena. Mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi. Lisäksi tämän tilan kohdalla rakentaminen edellyttää poikkeamista osayleiskaavan määräyksistä, koska tila on merkitty pääosin virkistysalueeksi sekä luo-alueeksi ja n. 0,5 hehtaarin osalta loma-asuntoalueeksi, jolla on osayleiskaavan mukaan kielletty uusien rakennuspaikkojen muodostaminen. Tämä on kerrottu kiinteistön omistajalle sähköpostitse 20.1.2025. Asiaa on arvioitu valmistelun näkökulmasta ja todettu osayleiskaavaan kirjatusta nimenomaisesta kiellosta poikkeamisen vaikeaksi. Maanomistajalle on kuitenkin myös kerrottu, että poikkeamista voi silti hakea ja asia ratkaistaan hakemuksesta. Poikkeamislupaa ei ole haettu.

Rakentamislain 57 §:n mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää luvan poiketa alueidenkäyttölaissa säädetystä tai sen nojalla annetusta ja tässä laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta. Edellä säädetty ei kuitenkaan koske kelpoisuusvaatimuksia, tonttijakoa, maisematyöluvan tarvetta ja edellytyksiä eikä 46 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettyjä asemakaavan laatimista koskevia sijoittamisen edellytyksiä suunnittelutarvealueella. Poikkeamisluvan voi myöntää muista sijoittamisen edellytyksistä suunnittelutarvealueella. Edellä 1 momentissa tarkoitettua lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos se: 1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; 2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; 3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; 4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Alueidenkäyttölain 43.2 §:n mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus). Alueidenkäyttölain 101 §:n mukaan, jos maa asemakaavassa tai 43 §:n 2 momentissa tarkoitetun määräyksen nojalla yleiskaavassa on osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan, kunta tai, jos alue on kaavassa tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin, tämä on velvollinen lunastamaan alueen tai suorittamaan haitasta korvauksen. Kohtuullista hyötyä arvioitaessa otetaan huomioon yleiskaavasta tai ranta-asemakaavasta maanomistajalle johtuva hyöty. Lunastus- tai korvausvelvollisuus ei koske 75 §:ssä tarkoitettua yhteiskäyttöaluetta, 91 §:ssä tarkoitettua aluetta, 93 §:ssä tarkoitettua yleisen tien tiealuetta eikä 94 §:ssä tarkoitettua katualuetta. Tässä momentissa tarkoitettu lunastus- tai korvausvelvollisuus voi koskea maa- ja metsätaloutta varten osoitettua aluetta vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia. Kun 1 momentin nojalla vaaditaan lunastettavaksi vain osa omistajalle kuuluvasta, yleiskaavaan tai asemakaavaan otetusta yhtenäisestä alueesta, kunnalla tai valtiolla on oikeus lunastaa koko alue.

Alueidenkäyttölain 102 §:n mukaan kunnalle tai valtiolle 101 §:ssä säädetty lunastus- tai korvausvelvollisuus tulee voimaan vasta kun maanomistajan hakemus saada rakentamislain 57 §:n mukainen poikkeamislupa rajoituksesta on hylätty ja päätös on saanut lainvoiman. Kunta ja valtio vapautuvat lunastus- tai korvausvelvollisuudestaan, jos yleiskaavan tai asemakaavan muutoksen johdosta aluetta voidaan käyttää kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla yksityisiin tarpeisiin eikä lunastus- tai korvausvelvollisuutta koskevaa asiaa ole vielä lainvoimaisesti ratkaistu. Lunastus- tai korvausvelvollisuutta ratkaistaessa ei oteta huomioon niitä muutoksia omistussuhteissa ja kiinteistöjaotuksessa, jotka ovat tapahtuneet yleiskaavan tai asemakaavan hyväksymisen jälkeen, ellei niitä ole tehty kaavan toteuttamista varten.

On kyseenalaista, onko osayleiskaavan hyväksymisestä aiheutunut kiinteistön arvon laskua, koska aiemmin voimassa oleva osayleiskaavakaan ei ole sallinut muuta kuin vähäisen lisärakentamisen olemassa olevilla rakennuspaikoilla ja senkin voimassa ollessa maanomistajan olisi tullut hakea poikkeamispäätöstä. Joka tapauksessa kiinteistön omistaja ei ole hakenut nykyisen osayleiskaavan voimassa oloaikana poikkeamislupaa ja siten lunastus- tai korvausvelvollisuuden arvioiminen on ennenaikaista.

Kiinteistön hinnan muodostuminen

Kuntalaissa, tai muussakaan lainsäädännössä, ei ole nimenomaisia säännöksiä siitä, millä hinnalla ja millä ehdoin kunta saa ostaa maata. Harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Kunnalla on lähtökohtaisesti itsehallintoonsa perustuen laaja harkintavalta päättää maan hankinnasta. Turun kaupungin asunto- ja maapolitiikan periaatteiden (Kv 13.2.2023 § 10) 2.1 kohdan mukaan raakamaan hankinnassa käytetään hintatasoa, joka vastaa ko. alueen käypää raakamaan hintaa. Raakamaan hinnoittelun periaatteet ovat: raakamaan käypä AKA-arvion mukainen hintataso, kohteen arvioitu todennäköinen käyttötarkoitus ja käyttöönottoaika, kohteen sijainti ja kohteen erityisominaisuuksista ja käytöstä johtuvat seikat.

Turun kaupunki on hankkinut asemakaavoittamattomia alueita raakamaana, toisin sanoen odotusarvomaana, jolla on tiettyä erityisarvoa yhdyskuntarakentamisen osana. Raakamaan/odotusarvomaan käyttötarkoitus on vielä epäselvä ja sillä tarkoitetaan asemakaavoittamatonta maata, jota käytetään arviointihetkellä tyypillisesti maa- ja metsätalouteen ja jonka käyttötarkoitus tulevaisuudessa muuttuu. Mikäli alustavasti arvioidaan, että alueelle tullaan rakentamaan, hinta on korkeampi kuin maa- ja metsätalousmaalla. Käytännössä korkeimmat hinnat raakamaasta on yleensä maksettu sellaisista kohteista, jotka ovat yleiskaavan perusteella oletettavasti tulossa tehokkaaseen rakennuskäyttöön.

Kaupunki on aiempina vuosina tehnyt joitakin vastaavan kokoisten alueiden raakamaahankintoja yleiskaavan mukaisilta alueilta, näissä kaupoissa hintataso on vaihdellut 5,00 - 6,40 €/m2. Yleiskaavassa alueen osoittaminen virkistysalueeksi yleisesti laskee raakamaan hintaa, koska alueella ei ole näköpiirissä rakentamispotentiaalia. Hintataso on kuitenkin huomattavasti korkeampi, mikä hintataso olisi aluetta arvioitaessa maa- ja metsätalousmaana, metsän mediaanihinnan ollessa Varsinais-Suomessa 0,64 € / m2 vuonna 2024 toteutuneiden kauppojen perusteella (Maanmittauslaitoksen kauppahintarekisteri). Turun kaupunki on tehnyt tarjouksen noin 45​ 000 m2 suuruisesta kiinteistöstä Ragwaldia (853-508-1-36) 7,00 €/m2 hintatasolla, missä on jo huomioitu maan yleisen hintatason kehitys.

Kaupunki tarjoutuu ostamaan kiinteistön (853-508-1-36) 19.9.2024 esittämillään hinnoilla vuoden 2025 aikana. Kaupunki on ensisijaisesti kiinnostunut ostamaan osayleiskaavassa virkistysalueeksi merkityn osan kiinteistöstä. RA-1-alueeksi merkityn osan maanomistaja voisi myydä esimerkiksi lisämaaksi jo rakennetuille ympäröiville kiinteistöille, mikäli maanomistaja ei halua hakea tai ei saisi poikkeamislupaa. Päätös ostamisesta tehdään joka tapauksessa kiinteistön omistajan kirjallisesta hakemuksesta erikseen.

Hallintosäännön 36.2 §:n 2 kohdan mukaan kaupunginhallitus ratkaisee asiat, jotka koskevat kaupungilta vaadittavien vahingonkorvausten myöntämisen periaatteita.

Liite 1Korvausvaatimus liitteineen

​Kansliapäällikkö Tuomas Heikkinen:

Ehdotus​Kaupunginhallitus päättää hylätä Ragwaldia Oy:n korvausvaatimuksen edellä kuvatuin perustein.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.