Turun kaupungin lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi rakentamislain ja siihen liittyvien lakien muuttamisesta​ ​

Yleisiä huomioita rakentamislain uudistuksesta​

Vuonna 2023 säädettyyn mutta ei vielä voimaantulleeseen rakentamislakiin esitetään tehtäväksi osin melko merkittäviä muutoksia. Osa yksittäisistä muutoksista on kannatettavia mutta suurimmat varaukset liittyvät lakimuutoksen vaikutustenarvioinnin puuttumiseen. Luonnoksessa hallituksen esitykseksi on arvioitu, että vaikutus kuntatalouteen on neutraali. Väite ei pidä paikkansa eikä sen tueksi ole esitetty perusteita, koska vaikutuksia ei juuri ole arvioitu. Lakiehdotuksen osalta ei ole tutkittu, mitä kustannuksia kunnille aiheutuu esimerkiksi uusista käsittelyaikavaatimuksista tai miten kunnat tulevat selviytymään niistä.

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että kuntien tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan. Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan. Sen mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa.​

Muutoksilla on vaikutuksia myös itse rakentamiseen, eivätkä vaikutukset välttämättä ole sellaisia, jollaisiksi ne on tarkoitettu. Esimerkiksi rakentamislupahakemusten enimmäiskäsittelyajan säätäminen ehdotetulla tavalla saattaa siirtää asioiden selvittämisen rakennushankkeen työmaavaiheeseen, jolloin rakentamisen kokonaisaika ei lyhene lainkaan.

Koko rakentamislainsäädännön uudistamista on leimannut kiire ja hallituspohjasta riippumatta muutokset on haluttu viedä maaliin tietyssä ajassa riippumatta siitä, ehditäänkö muutosten vaikutukset selvittää vai ei. Kyseessä on merkittävä lainsäädäntökokonaisuus ja rakentamisen sääntelyllä on suuria taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia koko yhteiskuntaan. Erityisesti tästä syystä muutosten vaikutukset pitäisi arvioida huolellisesti.​ ​

Rakentamislain korjausesityksestä on annettu kunnille ja muille tahoille riittävästi aikaa antaa lausuntonsa. Sen sijaan vaikutusten arvioimatta jättäminen ei ole hyvän hallinnon periaatteiden mukaista. Tästä kertoo esimeriksi se, että luonnoksessa hallituksen esityksessä on lakitekstin ja sen perustelujen välisiä ristiriitaisuuksia, esimerkiksi liittyen enimmäiskäsittelyajan laskennan alkamisajankohtaan.

Turun kaupunki antaa yksittäisiin muutosehdotuksiin alla olevat kommenttinsa, jotka ovat jatkokäsittelyn helpottamiseksi pykälien mukaisessa järjestyksessä, mutta eivät tärkeysjärjestyksessä.​ ​

17 § (Rakennusjärjestys)​

Kuten nykyäänkin, kunta voi jatkossakin antaa paikallisista oloista johtuvia suunnitelmallisen ja sopivan rakentamisen, kulttuuri- ja luonnonarvojen huomioon ottamisen sekä hyvän elinympäristön toteutumisen ja säilyttämisen kannalta tarpeellisia määräyksiä rakennusjärjestyksessä. Rakennusjärjestyksen määräykset eivät saa olla kiinteistönomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia. Lain mukaan rakennusjärjestyksen määräykset voivat koskea rakennuspaikkaa ja muita alueita, rakennuksen kokoa ja sen sijoittamista, rakennuksen sopeuttamista ympäristöön, rakentamistapaa, istutuksia, aitoja ja muita rakennusta pienempiä rakennuskohteita, rakennetun ympäristön hoitoa, vesihuollon järjestämistä, sekä muita niihin rinnastettavia paikallisia rakentamista koskevia seikkoja.​

Ehdotuksen mukaan kunta ei voi rakennusjärjestyksellään määrätä rakentamislain 42 §:n 1 momentin mukaisista asioista lupakynnystä tiukentavasti, vaikka katsoisi, että rakentamishankkeella olisi vähäistä suurempaa vaikutusta tiettyihin seikkoihin. Perusteluissa mainitaan, että kunta voisi määrätä esimerkiksi, että lomarakennuspaikalla saa rakentaa yksiasuntoisen loma-asunnon, jonka kerrosala on enintään 150 neliömetriä ja se voi olla enintään kaksikerroksinen. Sen sijaan rakennusjärjestyksessä ei voitaisi esimerkiksi rajoittaa talousrakennusten lukumäärää tai määrätä, että talousrakennuksen on oltava vähintään 30 neliömetriä, jolloin se muuttuisi luvanvaraiseksi.​ Lain perustelut ovat tässä kohtaa virheelliset. Rakennusjärjestyksen määräys, jolla rajataan talousrakennusten lukumäärää, ei muuta luvanvaraisuuden kynnystä. Alle 30 m2:n talousrakennukselle ei rakennusjärjestyksen määräyksen perusteella vaadittaisi rakentamislupaa, vaan kyseessä olisi poikkeaminen rakennusjärjestyksen määräyksestä. Kuten rakentamislain valmistelun yhteydessä on todettu, lain voimaantulon jälkeen on täysin mahdollista, että hanke edellyttää poikkeamispäätöstä, vaikka se ei edellyttäisi rakentamislupaa. Esimerkiksi suojelluissa, mutta asemakaavoittamattomissa ympäristöissä talousrakennusten lukumäärän tai kerrosalamäärän​ rajoittaminen rakennuspaikalla voi olla paikallisista olosuhteista johtuen tarpeen.

38 § (Rakennuksen vähähiilisyys)​

Ilmastonmuutoksen torjumiseksi rakennuksen hiilijalanjäljen laskenta ja siihen liittyvä ilmastoselvitys ovat merkittäviä selvitettäviä seikkoja rakentamisessa ja sen suunnittelussa. Ehdotuksessa on kuitenkin otettu hyväksyttyä​ rakentamislakia maltillisempi linja siinä, minkälaisista rakentamishankkeista hiilijalan- ja hiilikädenjälki on laskettava ja raportoitava. On hyvä muutos, että laskenta on osoitettava vain niistä rakennuksista, joiden hiilijalanjäljelle on annettu raja-arvot. Nämä rakennukset on luetteloitu muutosehdotuksessa. Laskentaedellytys ilman raja-arvoja lisäisi byrokratiaa vaikkakin antaisi arvokasta tietoa rakennusten aiheuttamista kokonaispäätöistä.​ Pientalojen jättäminen laskennan ulkopuolelle on myös hyvä asia, koska se​ vähentää tavallisen omakotirakentajan kustannuksia ja keventää byrokratiaa.​

Erilaisten selvitysten edellyttäminen hankkeissa pitää tehdä mahdollisimman loogiseksi ja yksinkertaiseksi, jotta määräyksiä olisi mahdollisimman helppo noudattaa ja jotta määräysten täyttymisen osoittaminen itsessään kannustaisi rakennushankkeeseen ryhtyviä, suunnittelijoita, rakennusvalvontaviranomaisia ja muita rakentamiseen liittyviä toimijoita noudattamaan määräyksiä. Tästä syystä Turun kaupunki ehdottaa, että rakennuksen vähähiilisyyttä koskevassa sääntelyssä otettaisiin mahdollisimman paljon mallia energiaselvitystä koskevista menettelytavoista.​

Turun kaupunki haluaa painottaa ilmastoselvityksen laatijalle asetettavan pätevyyden tärkeyttä muun muassa siitä syystä, että valtakunnallisesti rakennusvalvonnoissa ei ole lähtökohtaisesti riittävää osaamista ilmastoselvityksen sisällön arvioimiseen. Selvityksen sisällön arvioimista ei myöskään voi jatkossa siirtää rakennusvalvontojen vastuulle. Pätevyyden ylläpitojärjestelmään voisi mallia ottaa energiatodistuksen laatijan pätevyyden toteamisesta.​ ​

Materiaaliselosteen lisäksi ja osin sen sijaan on tarpeen muuten säännellä sitä, miten vältetään epäterveiden materiaalien käyttö.

39 § (Rakennuksen elinkaariominaisuudet)​

Lainkohtaa ehdotetaan muutettavan siten, että materiaaliseloste edellytetään jatkossa vain niiltä rakentamishankkeilta, joiden toteuttaminen edellyttää ilmastoselvityksen laatimista. Lainkohtaa ehdotetaan muutettavan myös siten, että materiaaliseloste tulee laatia pääpiirustustasoisena. Molemmat muutokset ovat kannatettavia, koska rakennuksen suunnitteluvaiheessa ei välttämättä ole vielä tietoa kaikista yksittäisistä materiaalivalinnoista rakennuskohteessa. Täydellisen materiaaliselosteen edellyttäminen suunnitteluvaiheessa johtaisi tarpeettomaan materiaaliselosteen päivittämistarpeeseen rakentamisen loppuvaiheessa, mikä taas olisi omiaan lisäämään rakentamisen byrokratiaa.​

Sääntelyssä tulee ottaa huomioon, että laskelmassa rakentamisaikaiset päästöt kyetään laskemaan melko tarkkaan, mutta käytön aikaiset päästöt perustuvat epävarmoihin skenaarioihin, joiden määrittely on myös osin arvovalinta.

42 § (Rakentamislupa)​

Rakentamislaista ehdotetaan muutettavaksi rakentamisluvan edellyttämien rakentamiskohteiden luettelon 4-kohtaa, jonka mukaan rakentamislupaa edellyttää yleisörakennelma, jota voi käyttää yhtä aikaa vähintään 5 luonnollista henkilöä. Muutoksella luvanvaraisuuden ulkopuolelle rajattaisiin tapahtumia koskevat yleisörakennelmat.​ ​

Muutos, eli luvanvaraisuuden keventäminen pienten yleisörakennelmien kohdalla, on kannatettava mutta jättää ilmaan kysymyksen, mikä kyseisen 4-kohdan tarkoitus on ylipäätään. Rakentamislain säätämisen lausuntokierroksilla useat rakennusvalvonnat ja kaupungit – Turku mukaan lukien - sekä Rakennustarkastusyhdistys RTY ry. lausuivat, että viiden henkilön käyttöön tulevat yleisörakennelmat ovat tarpeettoman pieniä luvittamisen kohteita erityisesti, kun saman lainkohdan perusteella muun muassa 29 m2:n suuruisen saunarakennuksen saa rakentaa ilman rakentamislupaa paloturvallisuusriskeistä huolimatta.

On vaikea kuvitella, että Suomessa yksikään rakennusvalvonta olisi tähän mennessä edellyttänyt rakennusvalvonnan lupaa yleisörakennelmalle, jota voi käyttää 5 luonnollista henkilöä. Tältä osin rakentamislaki tiukensi luvanvaraisuutta nykyiseen käytäntöön verrattuna, joten on kannatettavaa, että luvanvaraisuutta tällä muutoksella kevennetään. Toisaalta, jos tapahtumia koskevat yleisörakennelmat jäävät lainkohdan ulkopuolelle, lainkohdan merkitys jää marginaaliseksi, koska yleisörakennelmat ovat käytännössä aina tapahtumiin liittyviä.​

Pykälän 2 momentti aiheuttaa edelleen kuntien rakennusvalvonnoissa suurta hämmennystä. Lainkohdan sanamuodossa selvästi todetaan, että rakentamiskohde edellyttää 1 momentin luettelon lisäksi rakentamislupaa ”myös jos rakentamisella on vähäistä merkittävämpää vaikutusta…”. Lause jatkuu listalla, jossa on 7 erilaista edellytystä, joiden vaikutuksia pitää arvioida. Ympäristöministeriön kertoman mukaan lainkohtaa voisi käyttää muiden kuin ensimmäisen momentin luettelossa esitettyjen rakentamiskohteiden – kuten vaikkapa jätevesijärjestelmien – luvanvaraisuuden arviointiin. Toisaalta lainkohtaa ei ministeriön näkemyksen mukaan voisi käyttää esimerkiksi sen arvioimiseen, aiheuttaako alle 30 m2 kokoinen talousrakennus vähäistä merkittävämpiä vaikutuksia kaupunkikuvaan, maisemaan tai kulttuuriperintöön asemakaavalla suojellussa ympäristössä, jos asemakaavassa ei ole erikseen kielletty tällaisten rakennusten rakentamista. Tästä aiheutuu kunnille valtavan suuri tarve muuttaa suojeluasemakaavoja erityisesti Turun kaltaisissa vanhoissa kaupungeissa, joissa on runsaasti arvokkaita rakennetun ympäristön kohteita ja kokonaisuuksia.

Lisäksi on epäselvää, minkä rakentamislain pykälän nojalla tällaiseen ei-toivottuun rakentamiseen ylipäätään voisi puuttua edes jälkikäteen, koska rakentamislaista on poistettu nykyisin MRL 168 §:n mukainen toimivalta puuttua kevyiden rakennelmien ympäristöön sopivuuteen. Hyväksytyssä rakentamislaissa ainoa puuttumismahdollisuuden antava lainkohta on yleisen valvontatoimivallan antava 147 § (uhkasakko ja teettämisuhka).

Voimassa olevat asemakaavat on laadittu siitä näkökulmasta, että viranomaisilla on mahdollisuus ohjata rakennusten ja rakennelmien sijoittumista ja ulkonäköä ympäristöön sopivaksi. Mikäli tämä lähtökohta muuttuu, kunnille muodostuu valtava paine muuttaa asemakaavoja, jolloin kuntien kaavoituskustannukset kasvavat merkittävästi.​ Lisäksi on huomioitava, että osaavia kaavoittajia ei yksinkertaisesti ole riittävästi, jotta kunnat voisivat muuttaa asemakaavojaan tässä laajuudessa etenkin, kun tarve kaavojen muuttamiselle tulee kaikille kunnille samanaikaisesti. Kaavoituksen vähäiset resurssit on paljon tarkoituksenmukaisempaa ohjata kunnan alueidenkäytön todelliseen kehittämiseen.​

Edellä esitetyn lisäksi tulkinta, jonka mukaan 42.2 § olisi tarkoitettu ainoastaan jätevesijärjestelmien ja vastaavien pienten kohteiden arvioimiseen vaikuttaa melkoisen ylimitoitetulta, kun ottaa huomioon, miten yleviä arviointikriteereitä luettelossa mainitaan (kaupunkikuva, maisema, kulttuuriperintö, olennaiset tekniset vaatimukset, yleinen etu). Jätevesijärjestelmän kaltaiset rakentamiskohteet ovat pääasiassa niitä kohteita, jotka MRL:n​ mukaan edellyttävät toimenpidelupaa eli ovat hyvin pieniä hankkeita ja lähtökohtaisesti luvan tarpeen ulkopuolella uudessa rakentamislaissa. Olisi kovin epäjohdonmukaista, että tällaisille pienille kohteille voitaisiin edellyttää rakentamislupaa esimerkiksi ympäristövaikutusten perusteella mutta isommille ja merkittävämmille kohteille ei, vaikka niiden vaikutus paikassaan olisi kuinka suuri ja merkittävä.

Vaikka lakimuutoksen tarkoituksena onkin keventää luvantarvetta ylipäätään, lainkohdan arviointikriteerit ovat kuitenkin tärkeitä ensimmäisen momentin suppeahkon listauksen lisänä mm. pohdittaessa sellaisten rakennushankkeiden ympäristöön soveltuvuutta, joita ei listaukseen ole huomattu nostaa mukaan. Koko rakentamisluvanvaraisuutta koskevan 42 §:n sisältöä ja sääntelyn vaikutuksia on syytä arvioida vakavasti uudestaan.​

43 a § (Puhtaan siirtymän sijoittamislupa)​

Yhteiskunnan kannalta on ymmärrettävää ja tavoiteltavaa, että puhtaan siirtymän hankkeita halutaan vauhdittaa. Investointien toteutumisen näkökulmasta on erittäin tärkeää, että teollisten hankkeiden toteuttaminen Suomeen on sujuvaa ja ennakoitavaa. Tästä huolimatta sitä ei ole järkevää tehdä millä hinnalla hyvänsä.​

Puhtaan siirtymän sijoittamiselle esitettävä erityinen menettely on kannatettava ajatus, joka tulee kuitenkin tehdä huolellisesti ja vaikutukset arvioiden. Lainkohta tarkoittaa käytännössä, että teollisuusalueen voi toteuttaa ilman asemakaavaa ja ilman asemakaavassa tehtäviä selvityksiä ja vaikutusarviointeja. Lainkohdassa on toki edellytyksenä, ettei kenenkään elinympäristöä saa laadullisesti merkittävästi heikentää mutta tämä edellytys väistyy, mikäli se on ”puhtaan siirtymän sijoittamisluvan tarkoitus huomioon ottaen perusteltua”. Perustelut voivat ilmeisesti olla mitä tahansa eli käytännössä yleensä lähinnä taloudellisia?​

Teollisen tason hankkeiden ohjaaminen tällä suunnittelutasolla ei ole toivottavaa alueidenkäytön kehitystä. Käytännössä siis koko kaupungin yleiskaavan tasoinen, erittäin yleispiirteinen aluevarauskaava olisi riittävä pohja hankkeen sijoittamiselle. Lisäksi lain sanamuodon mukaan “rakentamisluvan hakijan niin pyytäessä puhtaan siirtymän teollisuushankkeen alueidenkäytöllisten edellytysten tarkastelu voidaan tehdä sijoittamisluvalla ilman asemakaavaa tai yleiskaavaa, jossa on määrätty sen käyttämisestä rakentamisluvan myöntämisen perusteena”. Tällä säännöksellä puututaan kunnan kaavoitusmonopoliin, kun hakijan toiveesta voidaan ohittaa tarve tutkia asia kaavoituksella. Puhtaan siirtymän hankkeiden toteutumista kannattaa ehdottomasti edistää, mutta keinot tulee valita harkiten ja ilman kaavallisesta tarkastelusta luopumista. Myöskään säännöksen suhdetta suunnittelutarvealuetta koskevaan sääntelyyn ei muutosesityksessä avata.

Turun kaupunki ehdottaa, että puhtaan siirtymän hankkeiden sääntely poistetaan tässä vaiheessa rakentamislaista ja asia ratkaistaan alueidenkäyttölain muutoksen yhteydessä samalla kun tarkastellaan alueidenkäytön ohjauksen sääntelyä ylipäätään. Alueidenkäyttölain muutoksen yhteydessä on mahdollista tehdä puhtaan siirtymän hankkeisiin liittyvät tarvittavat muutokset rakentamislakiin. ​

43 b § (Rakennusluvan myöntäminen ennen tonttijaon laatimista ja tontin lohkomista)​

Muutoksessa on kyseessä niin sanotun kokeilulain muuttaminen pysyväksi ja koskemaan koko maata. Kokeilulaki on ollut voimassa Turussa sen säätämisestä lähtien, eli yli 10 vuotta ja sen käyttö on todettu erittäin toimivaksi ja rakentamista sujuvoittavaksi. Tässä kohdassa on kuitenkin syytä kiinnittää huomiota pykälän sisältöön: lainkohdassa sallitaan rakennusluvan myöntäminen ennen tonttijaon laatimista tietyin edellytyksin. Kaikissa kokeilulain mukaisissa kunnissa (Turku, Helsinki ja Vantaa) lakia on vakiintuneesti sovellettu siten, että rakennuslupa on voitu myöntää ennen tontin lohkomista mutta ei ennen tonttijaon laatimista. Tonttijaon puuttuminen tarkoittaa, että hankkeella ei ole minkäänlaista rakennuspaikkaa eikä siten rakennusoikeutta, koska rakennusoikeus on tonttikohtainen. Lain sanamuotoa on tässä vaiheessa syytä muuttaa vastaamaan sitä, mistä varsinainen kokeilu on tehty ja hyväksi todettu.​

56 § (Purkamisluvan edellytykset)​

Purkamisluvan edellytyksiä koskevaa lainkohtaa ehdotetaan muutettavaksi muutamalla pienellä mutta merkitykseltään suurella seikalla. Rakentamislain tarkoituksena oli sallia purkaminen nykyistä lainsäädäntöä helpommin taantuvilla alueilla, joilla rakennukset ovat menettäneet suuren osan arvostaan, eikä niille ole näköpiirissä minkäänlaista käyttöä tulevaisuudessa. Kyseessä oli tietyllä tavalla tosiasioiden tunnustaminen ja helpotus sääntelyyn oli siten rationaalista: ei ole tarkoituksenmukaista ”tekohengittää” rakennuksia sellaisilla alueilla, joissa niiden väkinäisestä ylläpidosta aiheutuu vain kustannuksia, eikä niille ole tiedossa mitään järkevää käyttöä.​ ​

Muutosesityksessä ajatus rakennusten purkamisesta käytännössä ”millä perusteella tahansa” on laajennettu myös taantuvien alueiden ulkopuolella oleviin kaikkiin niihin rakennuksiin, jotka eivät ole asemakaavassa tai lailla suojeltuja. Ainoa edellytys käytännössä on, että purkaminen johtaa purkumateriaalien uudelleen käyttöön ja kierrätykseen mutta tällainen uudelleen käyttö/kierrätys voi olla miten vähäistä tahansa ja siten jopa täysin näennäistä. Tämän kierrätysvelvoitteen lisäksi edellytetään, että rakennus joko sijaitsee kunnassa, jossa rakennukset ovat menettäneet suuren osan arvostaan, tai rakennukselle ei ole enää osoitettavissa käyttötarkoitusta, tai rakennuksen kunto ja korjausmahdollisuudet ovat huonot. Edellytykset ovat kaikki vaihtoehtoisia eli täysin hyväkuntoisenkin rakennuksen saisi purkaa, mikäli omistaja ei juuri nyt halua miettiä sille parempaa käyttötarkoitusta.​ Turussa tämä tarkoittaisi, että mikäli kiinteistön omistaja ei haluaisi osoittaa rakennukselle enää käyttötarkoitusta tai rakennuksen kunto ja korjausmahdollisuudet olisivat huonot, rakennuksen saisi purkaa.

Turun kaupunki ehdottaa, että pykälän sanamuotoa muutettaisiin seuraavalla tavalla:

”Tilanteessa, jossa purkaminen johtaa vähäistä suuremmassa määrin purkumateriaalien uudelleenkäyttöön ja kierrätykseen…”.

Rakentamista koskevan lainsäädännön yhtenä juurisyynä oli alun perin nimenomaan Suomen ilmastotavoitteiden saavuttaminen ja ilmastonmuutoksen hillintä. Purkamisen helppous ja suoranainen kannustaminen rakennusten purkamiseen on täysin vastoin juuri hyväksytyn rakentamislain kantavia tavoitteita, joista merkittävin on ilmastonmuutoksen torjuminen. Kiertotalouden ja sitä kautta ilmastonmuutoksen hillinnän kannalta ei purkamisluvan myöntämisen perusteita saisi ainakaan helpottaa, jotta rakennusten rungon säilyttämistä edes pohdittaisiin hankkeissa. Lisäksi rakentamislain 5 §:n mukaan yksi rakentamisen ohjauksen tavoitteista on mahdollistaa myös uusien kulttuuriympäristöjen syntyminen olemassa olevien kulttuuriympäristöjen lisäksi. Siten lainsäädännössä on tunnustettu, että myös suojelemattomilla rakennuksilla voi olla kulttuuriympäristöllistä arvoa tulevaisuudessa eikä niitä pitäisi hallitsemattomasti purkaa.

Hyväkuntoisten tai vain vähän kunnostusta edellyttävien rakennusten purkaminen uuden rakennuksen tieltä on harkitsematonta ilmastopolitiikkaa ja vahvistaa lisäksi yhteiskunnan nykyistä suuntautumista kertakäyttökuluttamiseen. Lainkohta ei myöskään kannusta rakennusten kunnosta huolehtimiseen rakentamislain 140 §:n mukaisesti. Siinä mielessä lain eri pykälät ovat myös ristiriidassa keskenään.​

Ehdotettu muutos, jonka seurauksena käytännössä kaikki muut kuin asemakaavalla tai lailla suojellut rakennukset on mahdollista purkaa hyvin löyhin perustein johtaa kaavoituksen lamaantumiseen erityisesti Turun kaltaisessa vanhassa kaupungissa, jossa suojelemattomia mutta kuitenkin arvokkaita rakennuksia on paljon. Kaavoittajan tulisi muutoksen jälkeen erittäin nopealla aikataululla kartoittaa ja suojella kaikki suojelun tarpeessa olevat rakennukset. Tämä lamaannuttaisi koko muun alueellisen asemakaavoituksen pitkäksi aikaa, kun resurssit pitäisi ohjata suojelukaavojen arviointiin. Toisena vaihtoehtona olisi lisätä voimakkaasti kaavoituksen resursseja, mikä taas lisäisi kaupungin kustannuksia kohtuuttomasti.

Toinen merkittävä muutos esityksessä koskee mahdollisuutta myöntää purkamislupa asemakaavalla suojellun rakennuksen purkamiseen. Muutosehdotuksen mukaan kunnanvaltuusto voisi myöntää purkamisluvan kunnan omistamille, myös suojelluille rakennuksille tietyin edellytyksin (5 edellytystä). Kaikkien edellytysten olisi kuitenkin täytyttävä yhtä aikaa. Kunnanvaltuusto ei voisi delegoida asiaa muulle toimielimelle. Rakentamista koskevan lainsäädännön kantavia ajatuksia on vuosikymmenet ollut, ettei kunta ole maanomistajana erilaisessa asemassa muihin maanomistajiin nähden. Tällä on haluttu varmistaa maanomistajien tasapuolinen kohtelu, joka on jo perustuslaista johdettavissa oleva periaate.​ ​

Muutoksen tavoitteena on perustelujen mukaan ollut mahdollistaa esimerkiksi kunnan omistamien, asemakaavalla suojeltujen palvelurakennusten (kuten koulut) purkaminen tilanteessa, jossa rakennus on päässyt niin huonoon kuntoon, että sen käyttäminen on suorastaan kielletty terveysriskin perusteella. Esitetyllä muutoksella sallitaan kuitenkin suojeltujen rakennusten purkaminen huomattavasti laajemmin eikä muutoksen avaamia mahdollisuuksia ole riittävästi arvioitu.

On arveluttavaa, että myös asemakaavalla suojellut, muut kuin valtakunnallista merkitystä omaavat rakennukset voisi purkaa oikeastaan ilman sen kummempia perusteluja, kunhan vaan kaikki lainkohdan edellytykset täyttyvät. Asialla on suuri merkitys muun muassa Turun kaltaisessa kaupungissa, jossa on vielä jäljellä lukuisa joukko suojeltuja rakennuksia. Purkamisen edellytyksenä toki on, että rakennuksella ei ole enää kulttuurihistoriallista arvoa. Muutosesityksen mukaan museoviranomaisella ja ELY-keskuksella olisi jatkossa valitusoikeus ainoastaan valtakunnallisesti merkittävien rakennusten purkamispäätöksistä. Kun huomioon otetaan tämä purkamisluvan asiantuntijoiden valitusoikeutta koskeva muutosehdotus, sääntely mahdollistaisi asiantuntija-arviot sivuuttavan suojeltujen rakennusten purkamismenettelyn.​

On ymmärrettävää, että tietyissä poikkeustilanteissa myös suojeltu rakennus pitää voida purkaa. Kuitenkin jo nykyinen maankäyttö- ja rakennuslaki mahdollista poikkeuksen myöntämisen suojellun rakennuksen purkamiseksi ja sama menettely on mahdollinen myös rakentamislaissa. Tämän lisäksi rakennuksen suojelustatus voidaan jo nykyään poistaa esimerkiksi vaiheasemakaavalla, jossa tarkastellaan ainoastaan suojeluarvojen olemassaoloa ja kaavoitus voidaan siksi viedä läpi tavallista nopeammin. Suojeltujen rakennusten purkamisen helpottamiseksi ei tarvita uutta lainsäädäntöä, joka mahdollistaisi suojeltujen rakennusten purkamisen myös muutoin kuin välttämättömissä tilanteissa. Nykyinen sääntely mahdollista myös kohtuullisen nopean reitin suojellun rakennuksen purkamiselle.

61 § (Rakentamislupahakemus)​

Muutosehdotuksen mukaan rakennuslupahakemukseen on liitettävä pääpiirustukset, selvitys kiinteistön hallinnasta, energiaselvitys, ilmastoselvitys ja materiaaliseloste. Rakennusvalvonnan on erikseen perusteltava muiden liitteiden edellyttäminen. Tällä muutoksella on todennäköisesti tarkoitettu vähentää byrokratiaa ja nopeuttaa lupaprosessin etenemistä. Muutosesityksen vaikutuksia ei juuri ole arvioitu. Luvan myöntäminen kohtuullisen vähäisin lähtötiedoin siirtää valvontapainetta työmaavaiheeseen, jossa asioiden selvittämisestä aiheutuva rakentamisen hidastuminen aiheuttaa todennäköisesti enemmän kustannuksia kuin asioiden selvittäminen suunnitteluvaiheessa.

62 § (Sijoittamislupahakemus)​

Ei lausuttavaa.​

68 a § (Määräaika rakentamislupahakemuksen käsittelylle ja seuraamukset määräajan laiminlyömisestä)​

Rakentamisen lupahakemusten käsittelyajan kohtuullisuus kaipaa ehdottomasti tarkastelua ja huomiota. Viime vuosina erityisesti kasvavien kaupunkialueiden asuntorakentamista koskevien lupapäätösten viivästyminen on herättänyt keskustelua kohtuuttomista käsittelyajoista ja rakentamisen viivästyksen myötä syntyneistä kustannuksista. Alan toimijoiden rakennusvalvontoihin tuoman viestin mukaan yleensä käsittelyajan pituus ei sinänsä ole ongelma vaan paljon tärkeämpää on käsittelyajan ennakoitavuus. Asiaan ei kuitenkaan saada tarkoituksenmukaista ratkaisua lakiehdotuksen mukaisella sääntelyllä.​

Ehdotuksessa lupaviranomaiselle määrätään velvollisuus ratkaista lupa-asia kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun rakentamislupahakemus liitteineen on vastaanotettu rakennusvalvonnassa. Määräajan ylittyminen johtaa rakennusvalvontamaksun välittömään alentamiseen 20 %:lla kultakin viivästysviikolta, ellei viivästys ole aiheutunut hakijasta. Tämän lisäksi kunnan on korvattava luvan hakijalle viivästyksestä aiheutunut vahinko vahingonkorvauslain säännösten mukaan.​

Sääntelyn vaikutuksia ei ole lainkaan arvioitu lainvalmistelussa. Lainkohdassa ei ensinnäkään säännellä millään tavalla liitteiden laadullista sisältöä suhteessa käsittelyaikavaatimukseen. Orpon hallitusohjelman alkuperäisessä, käsittelyaikavelvoitetta koskevassa kirjauksessa on huomioitu hakemuksen ja sen liitteiden sisällön vaikutus lupakäsittelyn määräajan laskemiseen. Hallintolain 10 §:n mukaan asia tulee viranomaisessa vireille, kun hakemus jätetään viranomaiselle. Viranomainen ei voi kieltäytyä vastaanottamasta hakemusta, vaikka se toimitettaisiin viranomaiselle täysin kelvottomassa muodossa ja ainoastaan päivättynä ja allekirjoitettuna. Lisäksi lainkohta ei huomioi lupakäsittelyn seikkoja, jotka eivät ole rakennusvalvontaviranomaisen hallinnassa. Tällaisia ovat esimerkiksi ulkopuolisilta tahoilta - kuten hyvinvointialueiden organisaatiossa olevat pelastusviranomaiset - pyydettävät lausunnot. Edellä mainittujen esimerkkien vuoksi kolmen kuukauden käsittelyaikaa voi olla joissain tapauksissa täysin mahdoton toteuttaa rakennusvalvonnasta riippumattomista syistä.​

Toisekseen tällainen sääntely johtaa nykyisessä lupamenettelyssä olevan jouston katoamiseen. Rakennusvalvontaviranomainen pyrkisi luonnollisesti kaikin keinoin ratkaisemaan hakemukset kolmen kuukauden määräajassa. Tämä johtaisi muun muassa siihen, että hankkeiden tulisi olla täysin asemakaavan mukaisia, eikä vähäisten poikkeusten hyväksymisestä ja niille esitetyistä erityisistä syistä enää jatkossa neuvoteltaisi. Asemakaavasta poikkeavat hankkeet johtaisivat nykyistä helpommin kielteisiin päätöksiin, jotta päätös pystytään tekemään määräajassa. Tällainen kehityssuunta olisi valitettava, koska hankkeesta riippuen lopputulos voi vähäisten poikkeusten myötä olla asemakaavan mukaista ratkaisua parempi. Tällaiseen parhaaseen mahdolliseen lopputulokseen päästään usein keskinäisten neuvottelujen ja suunnitelman kehittymisen kautta.​

Kolmanneksi lupamaksun alentamisen uhka johtaa herkästi rakennusvalvontataksojen kohoamiseen, koska mahdolliset pakolliset alennukset ja vahingonkorvaukset pyritään kompensoimaan muilla lupamaksuilla. Lisäksi vahingonkorvausvaatimukset lisäävät oikeudenkäyntejä ja juristien työmäärää kuntien organisaatioissa. Tämä taas lisää kuntien kustannuksia, mitä ei ole huomioitu muutoksen arvioinnissa.​

Joustamaton määräaikavelvoite johtaisi todennäköisesti myös lupakäsittelyn osaoptimointiin. Pyrkiessään ratkaisemaan kaikki hakemukset annetussa määräajassa rakennusvalvonnat tulisivat mahdollisesti panostamaan niihin hakemuksiin, joissa on vaarana suurimmat kustannukset. Tämä tarkoittaa, että pienten rakentamishankkeiden lupahakemusten käsittelyajat tulisivat kasvamaan. Lisäksi kunnan omien rakentamishankkeiden lupakäsittelyn eteneminen saattaisi hidastua kunnassa merkittävästi, koska kunnan omien hankkeiden lupamaksujen alentaminen ei iske niin pahasti kunnan talouteen ja toisaalta kunta ei omissa hankkeissaan joutuisi vahingonkorvausvelvolliseksi.​

Hallituksen esityksen perustelut ovat ristiriidassa itse lakitekstin kanssa. Perusteluissa mainitaan, että esimerkiksi poikkeamishakemuksen käsittely otettaisiin huomioon määräajan laskennassa. Tätä ei kuitenkaan lakitekstissä sallita vaan varsinaisen pykälän mukaan hakemuksen enimmäiskäsittelyaika ilman lupamaksun palautus- ja vahingonkorvausvelvollisuutta on yksiselitteisesti kolme kuukautta. Ympäristöministeriöltä saadun tiedon mukaan määräajan laskennassa on tarkoitettu huomioida se aika, joka viranomaiselta kuluu asian käsittelyyn (ns. shakkikellomenettely). Tavoite on hyvin perustelu mutta tullakseen voimaan, se pitää myös kirjoittaa itse lakitekstiin. Perusteluiden kautta säätäminen ei ole hyvää lainsäädäntötyötä ja lisää entisestään tulkintaepävarmuutta jo ennestään tulkinnanvaraisessa lainsäädännössä.​

Määräaikavelvoitteen sijaan tärkeää olisi määritellä lainsäädännön keinoin toimintatavat lupahakemusten sisällöllisen laadun nostamiseksi. Esimerkiksi sosiaalituen hakemuksiin verrattuna rakennusvalvontojen käsiteltäviksi jätettävät hakemukset sisältävät esitäytettävien, vakioitujen lomakkeiden sijaan hakijan valitseman asiantuntijan laatimia suunnitelmia, jotka ovat jokaisessa hankkeessa toisistaan eroavia. Muun muassa suunnittelutoimistojen kiire ja varsinkin kertarakentajien kohteissa hankkeeseen ryhtyvän tietämättömyys johtavat helposti hakemusten vireille jättämiseen puutteellisina. Tämän lisäksi suunnittelijoiden työtä rajoittavat usein myös tilaajan vaatimukset. On valitettavan tavallista, että kohteen suunnittelijan on noudatettava tilaajan toiveita sen sijaan, että voisi käyttää omaa ammattitaitoaan täysimääräisesti.

Valtakunnallisen rakennusvalvontojen Topten-yhteistyön osana rakennusvalvonnat ovat ottaneet käyttöön ennakkoneuvottelukäytäntöjä varsinkin suurimmissa rakennushankkeissa. Hankkeeseen ryhtyvälle lainsäädännön kautta määriteltävä pakollinen ennakkoneuvottelu ennen luvan vireille jättämistä edistäisi suoraan hakemusten sisällön laatua ja lyhentäisi suoraan hakemusten käsittelyaikoja.​ Menettely edistäisi myös erityisesti suurten hankkeiden läpimenoajan ennakoitavuutta, mikä on koettu rakentamisen ammattilaisten keskuudessa tärkeäksi.

Sähköisen lupavalmistelun keinoja ei ole valtakunnallisesti otettu laajamittaisesti käyttöön. Suomessa on käytännössä kaksi sähköistä rakennusvalvonnan lupien hakuohjelmaa, joista kumpikaan ei valitettavasti tarjoa luvan hakijalle tai viranomaiselle havainnollista hankkeen käsittelyajan seurantaa.​ ​

Lakiesityksen perustelutekstissä on viitattu myös tietomallin lupakäsittelyä nopeuttavaan vaikutukseen ja puoliautomaattisiin sekä automaattisiin tarkastuksiin. Tietomallien kehittäminen rakennusvalvontatyön työkaluna on niin alkutekijöissään, että niiden nopeuttavaa vaikutusta ei voida pitää perusteena työn helpottumiseen. Perustelutekstistä saa vaikutelman, ettei ympäristöministeriöllä ole todenmukaista kuvaa tietomallintamisen tämänhetkisistä mahdollisuuksista nopeuttaa rakentamisen lupaprosessia.

Käsittelyajan rajaaminen kolmeen kuukauteen tulee tosiasiassa nostamaan kunnan kustannuksia. Lisäksi muutos aiheuttaa resurssien kohdentamisen väärään paikkaan. Rakennusvalvonnalle syntyy tarve seurata ja todistella, kenestä mahdollinen viivästys lupakäsittelyssä aiheutuu. Lisäksi, kun lakiin kirjataan kunnan vastuu korvata rakentamisluvan hakijalle viivästyksestä aiheutunut vahinko noudattaen, mitä vahingonkorvauslaissa säädetään, tulee tämä lisäämään kuntaan kohdistuvia vahingonkorvausvaateita. Vaikka vahingonkorvauslaki edellyttää syy-seuraussuhteen olemassaoloa ja kynnys vahingonkorvausvelvollisuuden syntymiseen on verrattain korkea, tulevat rakennusvalvontoihin kohdistuvat vahingonkorvausvaatimukset ja niihin vastaaminen lisäämään kunnalle aiheutuvia kuluja.

Turun kaupunki ehdottaa, että rakentamislupien käsittelyä koskevalle määräajalle annetaan laissa siirtymäaika, jotta voidaan arvioida, mikä vaikutus koko rakentamislailla on rakentamisen lupaprosesseihin. ​

69 § (Erityissuunnitelmien toimittaminen)​

Ei lausuttavaa.​

82 § (Suunnittelutehtävän vaativuusluokat)​

Ei lausuttavaa.​

83 § (Suunnittelijoiden kelpoisuusvaatimukset)​

Ei lausuttavaa.​

86 § (Rakennustyön johtotehtävien vaativuusluokat)​

Ei lausuttavaa.​

95 § (Päävastuullisen toteuttajan toteutusvastuu)​

Ehdotuksen mukaan päävastuullinen toteuttaja ei vastaa alihankkijan suorituksesta, mikä tarkoittaa, että rakennushankkeeseen ryhtyvän vastuu kasvaa hyväksyttyyn rakentamislakiin verrattuna. Erityisesti pientalokohteissa hankkeeseen ryhtyvällä ei ole osaamista vaatia esimerkiksi laadukasta rakentamista, jolloin mahdollisten rakennusvirheiden näkökulmasta rakennustyön tekijöiden vastuu ei nykyisestä maankäyttö- ja rakennuslain aikaisesta tilanteesta juuri parane.​ ​

Päävastuullinen toteuttaja on myös usein se taho, joka valitsee rakennushankkeen aliurakoitsijat ja –hankkijat. ​ Mikäli päävastuullinen toteuttaja ei ole edes osavastuussa itse valitsemiensa alihankkijoiden työstä, houkutus alihankkijoiden valitsemiseksi puhtaasti hinnan perusteella kasvaa. Tämä taas lisää riskiä rakentamisen laadun heikkenemiselle.

Muutosehdotuksen mukaan rakennushankkeessa voi olla samanaikaisesti vain yksi päävastuullinen toteuttaja, joka voi vaihtua vaiheittain rakennushankkeen aikana. Rakennusvalvonnan tehtävänä on lainkohdan mukaan valvoa yleisen edun kannalta, että päävastuullinen toteuttaja on varmistanut olennaisten teknisten vaatimusten toteutumisen hankkeessa. Yleensä varsinkin suurissa rakennushankkeissa rakennustyön vaiheet toteutuvat​ limittäin. Vaihekohtaisen päävastuullisen toteuttajan vastuun todentaminen hankaloituu ja tulee todennäköisesti hidastamaan rakentamishankkeen etenemistä, koska päävastuullisen toteuttajan vaihtuessa rakennusvalvonnan on tarkastettava, onko vastuunsa päättävä päävastuullinen toteuttaja hoitanut velvollisuutensa.

179 § (Valitusoikeus rakentamisluvasta)​

Ei lausuttavaa.​

181 § (Valitusoikeus toteuttamisluvasta)​

Ei lausuttavaa.​

182 § (Valitusoikeus purkamisluvasta)​

Asiantuntijaviranomaisilla pitää säilyttää valitusoikeus myös muista kuin valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittävien rakennusten purkamislupapäätöksistä. Valitusoikeuden säilyttäminen on erityisen tärkeää, kun ottaa huomioon purkamisluvan edellytyksiä koskevan 56 §:n muutosehdotuksen, jossa ehdotetaan sallittavaksi asemakaavalla suojeltujen rakennusten purkaminen. Kyseisen lainkohdan mukaan suojelun arviointia koskeva edellytys on ainoastaan, ettei rakennuksella ole enää kulttuurihistoriallista arvoa. Tämän arvioinnin tekee kunnanvaltuusto, joka on poliittinen päätöksentekoelin. Vaikka museoviranomainen lausunnossaan esittäisi, että rakennuksen kulttuurihistorialliset arvot eivät ole kadonneet, mikään ei estä kunnanvaltuustoa arvioimasta asiaa toisin. Asiantuntijoilla pitää voida olla oikeus kyseenalaistaa tällainen päätös tuomioistuimessa.​

Ylipäätään valitusoikeuden rajoittamisen merkitystä ei esityksessä lainkaan arvioida perustuslain asiaa koskevien säännösten kannalta. Näitä perustuslain säännöksiä ovat ainakin vastuu ympäristöstä (20 §), oikeusturvaa koskeva 21 § ja perusoikeuksien turvaamista koskeva perustuslain 22 §. Esitetty valitusoikeuksien supistaminen on vaikutuksiltaan niin merkittävä, että ehdotuksesta tulee pyytää eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto.​

183 § (Valitusoikeus maisematyöluvasta)​

Ei lausuttavaa.​

Muuta lausuttavaa

Rakentamiseen liittyvän lupamenettelyn jouduttamiseksi Turun kaupunki toistaa jo aikaisemmin ehdottamansa muutoksen ja esittää, että rakentamislupaan liittyvää ennalta-aloittamismahdollisuutta (MRL 144 § ja RakL 78 §) laajennettaisiin koskemaan myös poikkeamispäätöksiä. Rakennuslupia koskeva mahdollisuus aloittaa rakennustyöt hyväksyttävää vakuutta vastaan ennen lupapäätöksen lainvoimaisuutta on ollut käytössä koko MRL:n voimassaoloajan. Menettely on todettu sujuvaksi ja rakentamista nopeuttavaksi. Sama menettely olisi varsin hyödyllinen myös poikkeamispäätösten kohdalla erityisesti tapauksissa, joissa poikkeamispäätös ja rakentamislupa käsitellään samanaikaisesti.

Aloittamisoikeuden myöntämisestä huolimatta valitusviranomaisella (hallinto-oikeus) olisi mahdollisuus keskeyttää rakennustyöt samalla tavoin kuin tällä hetkellä rakennus- ym. lupien kohdalla.

Lopuksi​

Rakentamislakiin ehdotettavilla muutoksilla on enemmän ja merkittävämpiä vaikutuksia kuin kenties lainlaatija on alun perin tarkoittanutkaan. Tämä ilmenee itse lakitekstin ja sen perustelujen paikoin huomattavasta ristiriidasta. Hallituksen esitystä ei tulisi antaa eduskunnalle ilman huolellista lisävalmistelua ja kattavia vaikutustenarviointeja. Uutta rakentamislakia on mahdollista muuttaa myös sen voimaantulon jälkeen. Muutokset voisivat olla jopa ehdotettua toimivampia, tarkoituksenmukaisempia ja järkevämpiä, jos uuden lain vaikutuksia arvioitaisiin jonkin aikaa ennen lain muuttamista.​

Ehdotus sisältää edellä kuvatulla tavalla sekä kannatettavia muutoksia että sellaisia muutoksia, jotka toteutuessaan olisivat vaarassa aiheuttaa peruuttamattomia negatiivisia vaikutuksia rakennettuun ympäristöön. Tästä syystä Turun kaupunki toivoo, että edellä esitetyt seikat arvioidaan huolellisesti ja otetaan huomioon lain jatkovalmistelussa. ​