korkein.hallinto-oikeus@oikeus.fi
Valitusluvan hakeminen korkeimmalta hallinto-oikeudelta: Turun hallinto-oikeuden päätös Pukkila 2.0 asemakaavamuutoksesta
VALITUSLUPAHAKEMUS JA VALITUS: PUKKILA 2.0 ASEMAKAAVAMUUTOS
Päätös, jota valitus koskee ja selvitys valitusajan laskemisesta:
Turun hallinto-oikeuden päätös 10.10.2023 (päätösnumero H1819/2023), jolla on kumottu Turun kaupunginvaltuuston päätös 13.3.2023 § 49.
Turun hallinto-oikeuden päätös on annettu 10.10.2023 julkipanon jälkeen. Valitusaika on 30 päivää tiedoksisaannista tiedoksisaantipäivää mukaan laskematta. Valitusaika päättyy 9.11.2023.
Valittaja:
Turun kaupunki, PL 355, 20101 Turku, s-posti turun.kaupunki@turku.fi
Yhteyshenkilö: Ympäristölakimies Nina Mattila 040-6741633, nina.mattila@turku.fi
VALITUSLUPAHAKEMUS
Hallintoprosessilain (laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa) 111 §:n mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.
Valituslupa tulee myöntää seuraavista syistä:
Turun hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole riittävästi arvioitu asemakaavan sisältövaatimusten täyttymistä kokonaisuutena. Rakennetun ympäristön vaalimista koskevaa sisältövaatimusta on painotettu liikaa eikä terveellistä ja turvallista ympäristöä sekä palveluiden saatavuutta koskevia sisältövaatimuksia ole huomioitu. Tarvittavien korjausten vaikutuksia rakennuksen julkisivuihin ja suojeluarvoihin ei ole arvioitu riittävästi. KHO on tammikuussa antamassaan ratkaisussa 10.1.2023/17 todennut, ettei voimassa oleva asemakaava ole oikeudellisesti sitovalla tavalla ohjeena asemakaavan muuttamiselle. Tästä huolimatta hallinto-oikeuden päätöksessä on painotettu voimassa olevan asemakaavan suojeluratkaisua. Yleiskaavatilannetta ei ole arvioitu riittävästi kokonaisuutena.
Hyväksytyllä asemakaavalla mahdollistetaan teollisessa käytössä olleen massalaitoksen purkaminen. Tehtyjen selvitysten perusteella rakennuksessa on todettu laajoja vaurioita. Rakennuksen on vaurioista ja rakenteista johtuen arvioitu soveltuvan hyvin kapeisiin käyttötarkoituksiin. Kaupunkiympäristölautakunnan kaavamuutokselle asettaman tavoitteen mukaan ”kaavanmuutoksen yhteydessä tarkastellaan mahdollisuutta osoittaa tontille jotain ensisijaisesti alueen palvelurakennetta parantavaa maankäyttöä”. Kuten kaava-asiakirjoista käy ilmi, rakennus ei ole maakunnallisesti arvokas tai kuulu RKY-alueeseen. Museokeskus on todennut kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa (3.2.2023) rakennuksen olevan kulttuurihistoriallisesti merkittävä ja että sen purkaminen hävittäisi Turusta jälleen kerran yhden teollisuushistorian kerrostuman. Juridisesti kyse on siitä, onko tämä yksittäinen 6350 k-m2:n teollisuusrakennus laajoista vaurioistaan ja heikoista jatkokäyttömahdollisuuksistaan huolimatta rakennetun perinnön kohteena niin arvokas, että kaupunki ei ole voinut harkinnassaan päätyä painottamaan muita asemakaavan sisältövaatimuksia, kuten terveellistä ja turvallista ympäristöä, palveluiden alueellista saatavuutta ja kaavaratkaisun kohtuullisuutta. Kaupunki katsoo, ettei näin ole.
Kohtuullisuuden arvioimista koskien tällaisessa tilanteessa, jossa myöhemmin päädytään muuttamaan asemakaavaa ei ole oikeuskäytäntöä, ja lain soveltamisen kannalta samankaltaisissa tapauksissa on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden päätettäväksi. Lisäksi asian saattaminen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on tärkeää, jotta saadaan ohjaavaa oikeuskäytäntöä sen osalta, millä edellytyksillä asemakaavassa suojellun rakennuksen suojelun poistaminen on mahdollista.
VALITUS
Muutosvaatimukset:
Turun hallinto-oikeuden päätös 10.10.2023 (päätösnumero H1819/2023) tulee kumota ja kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt hallinto-oikeuden tutkimat valitukset tulee hylätä.
Valitusperusteet
Turun hallinto-oikeus on kumonnut hyväksymispäätöksen, koska hallinto-oikeuden mukaan kaavamuutos ei täytä maankäyttö- ja rakennuslaissa annettua rakennetun ympäristön vaalimista koskevaa sisältövaatimusta. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asemakaavaa laadittaessa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka nojalla massalaitoksen suojeluarvot olisi menetetty, tai että suojelu johtaisi maanomistajan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Hallinto-oikeus on todennut myös kaavamuutoksen olevan voimassa olevan yleiskaavan vastainen.
Asemakaavan on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan perustuttava kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Vaikutuksia selvitettäessä on otettava huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, ja selvitykset on kohdennettava tavoitellun kaavaratkaisun kannalta olennaisiin asioihin. Kaavaa laadittaessa on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 2 momentin mukaan lisäksi tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset. Laadittujen selvitysten perusteella on oltava mahdollista arvioida, täyttääkö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asetetut kaavan sisältövaatimukset.
Maankäyttö- ja rakennuslain 54.2 §:n mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. MRL 54.3 §:n mukaan asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.
MRL 20.1 §:n mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta. MRL 51.1 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.
Museokeskuksen lausunnon (3.2.2023) mukaan ”Museokeskus on Pukkila (19/2017) -asemakaavoituksen aikana tuonut esille rakennuksella olevan kulttuuri- ja teollisuushistoriallista arvoa ja todennut myöhemmin Pukkila 2.0 asemakaavanmuutosaloitteesta 28.2.2022 antamassaan lausunnossa rakennuksen olevan menneestä teollisuushistoriasta kertova maamerkki ja että sillä on mahdollisista suurista sisätilamuutoksista huolimatta edelleen kulttuurihistoriallista arvoa. Turun museokeskus toteaa lausuntonaan, että museo on perehtynyt Pukkilan massatehtaasta tehtyihin selvityksiin ja on tietoinen uusiokäytön ongelmallisuudesta. Rakennus on kuitenkin edelleen kulttuurihistoriallisesti merkittävä.
Se on alueen menneestä teollisuushistoriasta kertova maamerkki ja luo alueelle historiallista jatkumoa. Sen purkaminen hävittäisi Turusta jälleen kerran yhden teollisuushistorian kerrostuman. Purkaminen ei saa aina olla ainoa vaihtoehto haastavien, vaikeiden korjauskohteiden kohdalla. Edellä oleviin seikkoihin viitaten Turun museokeskus ei omalta toimialaltaan puolla Pukkila 2.0 asemakaavanmuutosehdotusta.” Kaavamuutoksen yhteydessä on selvitetty rakennuksen kulttuurihistorialliset arvot. Rakennus ei kuulu RKY-alueeseen eikä sillä ole maakunnallista merkitystä. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole arvioitu, onko kaupunki voinut harkintavaltansa perusteella ottaen huomioon asemakaavan tarkoitus päätyä painottamaan muita asemakaavan sisältövaatimuksia kuin rakennetun ympäristön vaalimista koskevaa sisältövaatimusta.
Kuten kaavaselostuksessa (s. 21) on todettu ”Kaavamuutoksen tavoitteena on turvallisen ja viihtyisän elinympäristön luominen siten, että palvelujen alueellista saatavuutta parannetaan. Kaavamuutoksessa joudutaan punnitsemaan mm. rakennetun ympäristön vaalimista koskevaa, terveellistä ja turvallista ympäristöä ja palveluiden alueellista saatavuutta koskevia asemakaavan sisältövaatimuksia. Huomioon otetaan paitsi rakennuksen rakennus- ja kulttuurihistoriallisista arvoista saadut selvitykset myös rakennuksen kunnosta saatu selvitys sekä asemakaavalle asetetut muut sisältövaatimukset.”
Sirate Oy:n (27.5.2022) selvityksessä on rakennuksen mahdollisiksi vähäriskisiksi käyttötarkoituksiksi arvioitu dataliikennekeskus, pienvarasto, rengashotelli ja museo‐/ näyttelytilat (erillinen "puhdastila" henkilökunnalle). Minkään alustavasti mahdollisiksi arvioiduista käyttötarkoituksista ei voida katsoa parantavan alueen palvelurakennetta. Selvityksessä (s. 15) on arvioitu, että ”Rakennuksen voidaan katsoa soveltuvaksi käyttötarkoitukseen, jossa tiloissa oleskelu on epäsäännöllistä tai jaksottaista, ja silloinkin tulee hyväksyä, että tiloissa oleskelu voi aiheuttaa vähäiselle osalle oirehdintaa.” Rakennus on kooltaan suuri ja korjausten onnistumiseen liittyy epävarmuus. Rakennus saattaa kalliista ja mittavista korjaustoimenpiteistä huolimatta jäädä sellaiseksi, että siellä oleskelu aiheuttaa tiloissa oleskeleville oirehdintaa. Selvityksessä (s. 12) todetaan myös, että betonijulkisivun verhoaminen lämmöneristävällä ja kosteudelta suojaavalla rakenneosalla on välttämätöntä. Voimassa olevan asemakaavan kaavamääräyksen mukaan kyseessä on ”Teollisuushistoriallisesti arvokas rakennus, jonka ominaispiirteet tulee korjaus- ja muutostöissä säilyttää. Julkisivuissa tulee käyttää alkuperäisiä tai niitä vastaavia materiaaleja.” Suojelu kohdistuu siis nimenomaan julkisivuihin, joihin on selvityksen mukaan pakko kohdistaa toimenpiteitä.
Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä (s. 6) on todettu, Pukkilan asemakaavan ”Selostuksen PK-1 korttelialuetta koskevan kuvauksen mukaan vanha, suojeltu massalaitos saa uuden käytön varsin monipuolisesta sisältövalikoimasta. Uutta käyttöä rajaavat muun muassa rakennuksen alakerran matala sisätilan korkeus, tilojen mahdolliset puhdistustarpeet sekä aiemman teollisuuden rakenteet. Sisätiloissa on myös joitakin kiinnostavia yksityiskohtia, muun muassa hissikuilut. Rakennukseen voidaan sijoittaa myös autopaikoitusta. Rakennusta kunnostetaan historialliset arvot huomioon ottaen.” Myöhemmin saatujen selvitysten perusteella on todettu, että rakennus ei käytännössä sovellukaan näihin Pukkilan kaavamuutoksen yhteydessä arvioituihin monipuolisiin käyttötarkoituksiin.
Korkein hallinto-oikeus päätyi ratkaisussaan 10.1.2023/17 siihen, että kaupungilla oli mahdollisuus poistaa voimassa olevan asemakaavan mukainen suojelumerkintä. Kaupungilla on maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n nojalla oikeus painottaa kaavan erilaisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan punninnassa laissa edellytetyllä asianmukaisella painoarvolla huomioon. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä käy ilmi, että suojeluarvojen menettäminen ei ole edellytyksenä sille, että voimassa olevan asemakaavan suojelumerkintä voidaan poistaa asemakaavamuutoksella. Asiassa pitää sen sijaan arvioida, liittyykö rakennukseen kokonaisuutena arvioiden sellaisia suojeluarvoja, joita on asemakaavalle asetettuja erisuuntaisia sisältövaatimuksia punnittaessa ehdottomasti painotettava enemmän kuin kaavaratkaisun perusteeksi esitettyjä seikkoja. Edellä esitetyn perusteella kaupunki katsoo, että se on voinut harkintavaltansa rajoissa hyväksyä kaavamuutoksen ottaen huomioon saadut selvitykset ja kaavamuutoksen tarkoituksen.
Kaavaratkaisun lainmukaisuuden arvioinnissa tulee katsoa asemakaavan sisältövaatimusten täyttymistä kokonaisuutena. Huomioon otetaan paitsi rakennuksen rakennus- ja kulttuurihistoriallisista arvoista saadut selvitykset myös rakennuksen kunnosta saatu selvitys sekä asemakaavalle asetetut muut sisältövaatimukset, mukaan lukien, ettei asemakaavalla saa aiheuttaa maanomistajalle sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Kaupungilla on alueiden käytön suunnitteluun ja maapolitiikan harjoittamiseen liittyvän itsemääräämisvallan ja kaavoitusmonopolin perusteella oikeus painottaa asemakaavalta edellytettyjä erilaisia mutta keskenään samanarvoisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla. Kokonaisharkinnassa ei aina päädytä yhtä alaa edustavan viranomaisen esittämään ratkaisuun.
Maankäyttö- ja rakennuslain 54.1 §:n mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon. MRL:n 42 §:n mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.
Voimassa olevassa yleiskaavassa valituksenalainen alue on merkitty työpaikkojen ja asumisen alueeksi PAK. Kaavamääräyksen mukaan kyseessä on ”Nykyinen teollisuusalue, jota osa-alueittain kehitetään tehokkaammiksi ja viihtyisämmiksi työpaikka- ja asuntoalueiksi palveluineen. Massalaitos on voimassa olevassa Turun yleiskaava 2020 suojelukohde- ja suojelualueluettelossa merkitty tunnisteella 07/05 ”osoite: Pitkämäki-60-3, Pitkämäentie 9. Turun Kaakelitehdas. Vuonna 1913 rakennettu entinen tehdasrakennus. Rakennuksen piirustukset on tilattu saksalaiselta arkkitehdiltä.” Yleiskaavakartan mukaan ”Liitteessä 3,5 luetellut kaupunkikuvallisesti arvokkaat ympäristökokonaisuudet ovat ja rakennussuojelukohteet ovat ohjeena laadittaessa tai muutettaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa.”
Uudessa hyväksytyssä koko kaupunkia koskevassa Yleiskaava 2029:ssa suunnittelualue kuuluu Asuinalueeseen (A). Hyväksytty yleiskaava voidaan ottaa huomioon taustaselvityksenä. Hyväksytyn yleiskaava 2029 selostuksen (s.119) mukaan ”Kartalla Arvokkaat rakennetun ympäristön kohteet on osoitettu omalla merkinnällään sellaiset arvokkaat rakennetun ympäristön kohteet, joiden säilyttämisestä ei ole vielä tehty oikeusvaikutteisia suojelupäätöksiä. Kartalla on näiden lisäksi osoitettu jo toteutuneet rakennussuojelupäätökset osoittamaan säilytettävien kohteiden kokonaisuus. Ruissalon osayleiskaava-alueelta on osoitettu osayleiskaavan tarkennuksena arvokkaita rakennetun ympäristön kohteita. Oikeusvaikutteisia rakennussuojelupäätöksiä ovat asemakaavan suojelumerkinnät sekä eri lakien ja asetusten perusteella tehdyt suojelupäätökset. Suojeltujen kohteiden suojelumääräykset on annettu kyseistä kohdetta koskevassa suojelupäätöksessä eikä näistä kohteista anneta yleiskaavamääräyksiä. Yleiskaavan lähtökohtana on, että jo tehdyt suojelupäätökset pysyvät voimassa, ellei tulevassa ja tarkemmassa päätöksenteossa muuta ilmene. Tästä syystä toteutuneiden suojelupäätösten mukaiset kohteet on yleiskaavakartalla esitetty samanlaisin merkinnöin riippumatta siitä, millä menettelyllä päätös on tehty. Kartta noudattaa valmisteluhetkellä käytössä ollutta paikkatietoaineistoa, minkä vuoksi yleismääräyksenä on, että suojelupäätösten ajanmukaisuus tulee tarkistaa luvanvaraisia toimenpiteitä suunniteltaessa. Lisäksi tulee huomioida yleiskaavan valmistelun jälkeen voimaan tulleet päätökset sekä mahdolliset virheet lähteinä käytetyissä paikkatietoaineistoissa.” Asemakaavatasoisessa tarkastelussa on mahdollista päätyä yleiskaavasta poikkeavaan ratkaisuun, mikäli se perustuu tarkempiin selvityksiin ja kun kokonaisratkaisulle on maankäytölliset perusteet.
Hallinto-oikeus on arvioinut liian kapeasti yleiskaavatilannetta eikä ole ottanut huomioon yleiskaavamääräyksiä kokonaisuutena. Uuteen yleiskaava 2029:n kohde on merkitty arvokkaaksi voimassa olevan asemakaavan perusteella. Uuteen yleiskaavaan ei ole selvyyden vuoksi otettu merkintää, joka koskisi kohteita, jotka ovat voimassa olevassa asemakaavassa suojeltuja, mutta mahdollisesti myöhemmässä asemakaavoituksessa muuksi muuttuvia. Hyväksytyn yleiskaavan yleismääräysten mukaan ”Kartta noudattaa valmisteluhetkellä käytössä ollutta paikkatietoaineistoa. Luvanvaraisten toimenpiteiden suunnitteluvaiheessa tulee selvittää rakennusinventointien ja suojelupäätösten ajantasaisuus.” Kaupunki katsoo, että yleiskaava on ollut riittävästi ohjeena asemakaavaa muutettaessa.
Edellä esitetyn ja kaava-asiakirjoissa esitetyn selvityksen perusteella Turun hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt hallinto-oikeuden tutkimat valitukset tulee hylätä. Turun kaupunki varaa hallintoprosessilain 44 §:n mukaisesti mahdollisuuden lisäselvitysten antamiseen lausunnoista ja muista mahdollisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Koska rakennuksen kunto on jo heikentynyt, korkeinta hallinto-oikeutta pyydetään kiirehtimään asian ratkaisua.
Liite 1 Turun hallinto-oikeuden päätös valitusosoituksineen