Lausunto Turun hallinto-oikeudelle Pukkila 2.0 asemakaavamuutoksesta tehdyistä valituksista

Ympäristölakimies Nina Mattila 24.5.2023

Viite:

630/03.04.04.04.16/2023

662/03.04.04.04.16/2023

692/03.04.04.04.16/2023

693/03.04.04.04.16/2023

Turun kaupunki toimittaa pyydetyt asiakirjat ja ilmoittaa lausuntonaan seuraavaa:

Asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen ja selvitysten riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslain 5.2 §:n mukaan alueiden käytön tavoitteita toteuttavista kaavojen sisältövaatimuksista säädetään kunkin kaavamuodon osalta jäljempänä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

MRL:n 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

MRA 1 §:n mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset: 1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön; 2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon; 3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin; 4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen; 5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön; 6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Ilmastovaikutukset on arvioitu sillä tarkkuudella kuin on ollut tarpeen. Kaavaselostuksessa (s. 15) todetaan, että ”Massalaitoksen purkamisen ilmastovaikutusten ja kiertotalouden merkityksen arviointi on tässä keskimääräistä vaikeammin tehtävissä johtuen massalaitoksen sisältämästä suuresta määrästä terveydelle haitallisia aineita.” Lisäksi kaavaselostuksessa (s. 24) todetaan, että ”Ilmastovaikutukset otetaan huomioon hulevesien käsittelyssä, luonnon monimuotoisuuden lisäämisessä tontilla sekä uudisrakennuksen materiaalivalinnoissa ja energian käytössä.” Ottaen huomioon kaavamuutoksen tarkoitus ilmastovaikutuksia on arvioitu riittävästi.

Kaavaehdotukseen annetuissa viranomaislausunnoista käy ilmi, mihin massalaitoksen rakennussuojeluun liittyvät arvot perustuvat. Kaavaselostuksessa (s. 10-11) on kuvattu tehtyjä selvityksiä. Rakennus on voimassa olevassa asemakaavassa merkitty teollisuushistoriallisesti merkittäväksi rakennukseksi. Massalaitos on yksittäinen suojelukohde. Massalaitoksen suojelu asemakaavassa on perustunut paikalliseen teollisuushistoriaan. Pukkilan asemakaavaan liittyneessä rakennushistoriallisessa selvityksessä, Pukkilan kaakelitehtaan dokumentointi vuonna 2015, massalaitoksen kuntoa pidettiin hyvänä ja rakennusta säilyttämisen arvoisena. Massalaitoksen rakennushistoriallisen merkityksen arvioimiseksi riittävät seikat ovat ilmenneet asemakaavan laatimiseksi tehdyistä selvityksistä ja saaduista lausunnoista kokonaisuutena. Kaavaa valmisteltaessa on laadittu rakennuksen rakennussuojeluun liittyvistä arvoista riittävät selvitykset niin, että niiden perusteella voidaan arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n mukaisten sisältövaatimusten täyttyminen.

Kaavaselostuksen liitteenä on Rakennetekninen kuntotutkimus, Pukkilan Vanha Massalaitos (Sirate Group Oy, 27.5.2022) sekä Merkittävimmät huomioitavat asiat rakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisessa asuinrakennukseksi (Sirate Group Oy, 10.6.2022). Muut kaavaa koskevat asiakirjat, taustaselvitykset ja lähdemateriaalit on luetteloitu kaavaselostuksen sivulla 4. Rakennetekninen kuntotutkimus on kaupungin tilaama ja sen on tehnyt asumisterveysasetuksen mukainen rakennusterveysasiantuntija.

Kaavaselostuksen (s. 10-11) mukaan ”Sirate Group Oy:n 27.5.2022 ja 10.6.2022 valmistuneiden selvitysten sekä näitä aiempien, kiinteistön omistajan tilaamien selvitysten mukaan massalaitosta ei pystytä korjaamaan ja uudistamaan suojeltuna rakennuksena asemakaavan mukaiseen käyttöön sen rakenteissa sijaitsevien haitta-aineiden vuoksi ja sen rakenneteknisistä mitoituksista johtuen. Rakennuksen suojeluarvon säilyminen ei ole mahdollista. Myös massalaitoksen purkaminen voi aiheuttaa laajalti terveysriskejä, koska rakennuksen haitta-aineet voivat levitä lähialueille ilmateitse. Selvitysten mukaan rakennuksen kantavan rungon tiheä pilarijako sekä massiiviset palkkirakenteet rajoittavat tilojen uutta käyttöä. Kantavien rakenteiden muuttaminen vaatisi suuria rakenneteknisiä muutoksia. Rakenteisiin on ajan kuluessa syntynyt myös merkittäviä kosteusvaurioita, eikä rakennuksen ympärillä ole minkäänlaista salaojitusta. Rakennuksen rakenteissa on terveydelle vaarallisia, kemiallisia yhdisteitä, jotka aiheuttavat terveysriskejä rakennuksen kunnostustöille ja myös myöhemmin rakennuksen sisätilojen uudelle käytölle. Selvitysten mukaan rakennuksen saattaminen vastaamaan nykyisiä teknisiä vaatimuksia edellyttäisi mm. julkisivujen muutoksia, joten rakennuksen suojeluarvo siten menetetään.”

Kuten kaavaselostuksessa (s. 21) todetaan, ”kaavamuutoksen tavoitteena on turvallisen ja viihtyisän elinympäristön luominen siten, että palvelujen alueellista saatavuutta parannetaan. Kaavamuutoksessa joudutaan punnitsemaan mm. rakennetun ympäristön vaalimista koskevaa, terveellistä ja turvallista ympäristöä ja palveluiden alueellista saatavuutta koskevia asemakaavan sisältövaatimuksia. Huomioon otetaan paitsi rakennuksen rakennus- ja kulttuurihistoriallisista arvoista saadut selvitykset myös rakennuksen kunnosta saatu selvitys sekä asemakaavalle asetetut muut sisältövaatimukset.” Kuten kaavaselostuksesta käy ilmi, ”Kaupunkiympäristölautakunta päätti hyväksyä 25.10.2022 § 391 asemakaavanmuutoksen tavoitteet ja merkitä tiedoksi osallistumis- ja arviointisuunnitelman Pukkila 2.0 seuraavalla lisäyksellä: ”Kaavanmuutoksen yhteydessä tarkastellaan mahdollisuutta osoittaa tontille jotain ensisijaisesti alueen palvelurakennetta parantavaa maankäyttöä sekä selvitetään mahdollisuuksia parantaa alueen sisäisiä kävelyn ja pyöräilyn kulkuyhteyksiä.” Suojelumääräysten tulee myös olla maanomistajalle kohtuullisia.

Kaavaratkaisun lainmukaisuuden arvioinnissa otetaan huomioon asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen kokonaisuutena. Huomioon otetaan paitsi rakennuksen rakennus- ja kulttuurihistoriallisista arvoista saadut selvitykset myös rakennuksen kunnosta saatu selvitys sekä asemakaavalle asetetut muut sisältövaatimukset, mukaan lukien, ettei asemakaavalla saa aiheuttaa maanomistajalle sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Kaupungilla on alueiden käytön suunnitteluun ja maapolitiikan harjoittamiseen liittyvän itsemääräämisvallan ja kaavoitusmonopolin perusteella oikeus painottaa asemakaavalta edellytettyjä erilaisia mutta keskenään samanarvoisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla. Kokonaisharkinnassa ei aina päädytä yhtä alaa edustavan viranomaisen esittämään ratkaisuun.

Vaihtoehtona kaavaratkaisulle on pidetty 0-vaihtoehtoa, jota on arvioitu kaavaselostuksessa (s. 23). Kaavaselostuksen mukaan 0-vaihtoehdossa ”Massalaitos suljetaan kaikelta käytöltä. Sen ikkunat ja ovet peitetään erilaisilla rakenteilla. Rakennuksen sisälle ei voi mennä. Koska myös julkisivujen materiaaleissa on haitallisia aineita, suoritetaan ulkoiset parannustoimet terveyden kannalta turvallisesti. Rakennuksen kunto heikkenee ajan myötä ja siihen voi kohdistua ilkivaltaa. Myös ilkivallan tekijät voivat saada rakennuksesta terveysriskejä. Massalaitoksen vieressä rakennetaan uusia asuntoja sekä liike- ja toimistotiloja voimassa olevan asemakaavan mukaisesti tai niiden rakentamista joudutaan muuttamaan tämän tilanteen johdosta. Suljettuna ja vähitellen vielä huonompaan kuntoon muuttuvana rakennuksena massalaitos ei edusta suojelun tarkoittamaa arvokkuutta eikä ajallista syvyyttä. Siitä muodostuu päinvastoin ongelma yhdyskuntarakenteelle ja elinympäristölle. Jossain vaiheessa rakennus joudutaan purkamaan, joka aiheuttaa laajoja suojaustoimenpiteitä rakennuksen lähiympäristössä.”

Noin 50 metrin päässä kaavamuutoksen kohteena olevasta tontista sijaitsee Massatehtaanpuisto, joka on pinta-alaltaan noin 28000 m²:ä. Alueella on näin ollen riittävästi puistoja ja lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maaperän pilaantuneisuuden selvittämistä koskevan kaavamääräyksen mukaan ”Tontin 4 maaperän pilaantuneisuus ja puhdistustarve on arvioitava ennen rakentamiseen ryhtymistä.” Kyseessä on yleisesti käytössä oleva kaavamääräys ja ennen rakennusluvan myöntämistä rakennuspaikkojen terveellisyydestä on tarvittaessa esitettävä selvitys. Jos selvitys osoittaa maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistamistarpeen arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisten alueen käyttötarkoituksen edellyttämien arvojen ylittyvän, on alue puhdistettava. Kyseinen kaavamääräys on riittävä.

Kaavamuutoksen seurauksena tontin tehokkuudeksi muodostaa 0,75. Tätä ei voi pitää mitenkään pitää ylimitoitettuna. Näin ollen kaupunginvaltuuston päätös ei ole myöskään maanomistajien yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen vastainen.

Yleiskaavan mukaisuus

Maankäyttö- ja rakennuslain 54.1 §:n mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon. MRL:n 42 §:n mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Voimassa olevassa yleiskaavassa valituksenalainen alue on merkitty työpaikkojen ja asumisen alueeksi PAK. Kaavamääräyksen mukaan kyseessä on ”Nykyinen teollisuusalue, jota osa-alueittain kehitetään tehokkaammiksi ja viihtyisämmiksi työpaikka- ja asuntoalueiksi palveluineen. Massalaitos on voimassa olevassa Turun yleiskaava 2020 suojelukohde- ja suojelualueluettelossa merkitty tunnisteella 07/05 ”osoite: Pitkämäki-60-3, Pitkämäentie 9. Turun Kaakelitehdas. Vuonna 1913 rakennettu entinen tehdasrakennus. Rakennuksen piirustukset on tilattu saksalaiselta arkkitehdiltä.” Yleiskaavakartan mukaan ”Liitteessä 3,5 luetellut kaupunkikuvallisesti arvokkaat ympäristökokonaisuudet ovat ja rakennussuojelukohteet ovat ohjeena laadittaessa tai muutettaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa.”

Uudessa hyväksytyssä koko kaupunkia koskevassa Yleiskaava 2029:ssa suunnittelualue kuuluu Asuinalueeseen (A). Hyväksytty yleiskaava voidaan ottaa huomioon taustaselvityksenä. Hyväksytyn yleiskaava 2029 selostuksen (s.119) mukaan ”Kartalla Arvokkaat rakennetun ympäristön kohteet on osoitettu omalla merkinnällään sellaiset arvokkaat rakennetun ympäristön kohteet, joiden säilyttämisestä ei ole vielä tehty oikeusvaikutteisia suojelupäätöksiä. Kartalla on näiden lisäksi osoitettu jo toteutuneet rakennussuojelupäätökset osoittamaan säilytettävien kohteiden kokonaisuus. Ruissalon osayleiskaava-alueelta on osoitettu osayleiskaavan tarkennuksena arvokkaita rakennetun ympäristön kohteita. Oikeusvaikutteisia rakennussuojelupäätöksiä ovat asemakaavan suojelumerkinnät sekä eri lakien ja asetusten perusteella tehdyt suojelupäätökset. Suojeltujen kohteiden suojelumääräykset on annettu kyseistä kohdetta koskevassa suojelupäätöksessä eikä näistä kohteista anneta yleiskaavamääräyksiä. Yleiskaavan lähtökohtana on, että jo tehdyt suojelupäätökset pysyvät voimassa, ellei tulevassa ja tarkemmassa päätöksenteossa muuta ilmene. Tästä syystä toteutuneiden suojelupäätösten mukaiset kohteet on yleiskaavakartalla esitetty samanlaisin merkinnöin riippumatta siitä, millä menettelyllä päätös on tehty. Kartta noudattaa valmisteluhetkellä käytössä ollutta paikkatietoaineistoa, minkä vuoksi yleismääräyksenä on, että suojelupäätösten ajanmukaisuus tulee tarkistaa luvanvaraisia toimenpiteitä suunniteltaessa. Lisäksi tulee huomioida yleiskaavan valmistelun jälkeen voimaan tulleet päätökset sekä mahdolliset virheet lähteinä käytetyissä paikkatietoaineistoissa.” Asemakaavatasoisessa tarkastelussa on mahdollista päätyä yleiskaavasta poikkeavaan ratkaisuun, mikäli se perustuu tarkempiin selvityksiin ja kun kokonaisratkaisulle on maankäytölliset perusteet.

Pukkilan (19/2017) asemakaavaan liittyvät valitusperusteet ja kaavamuutosalueen rajaus

Hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu kaupunginvaltuuston tekemän nyt valituksen kohteena olevan päätöksen laillisuuden tutkiminen. Tästä huolimatta todetaan, että asemakaavamuutoksen ”Pukkila 2.0” hyväksyminen ei tarkoita, että aiemmin hyväksytty ja lainvoimainen Pukkilan asemakaavamuutos olisi lainvastainen tai se tulisi ottaa uudelleen tarkasteluun. Pukkila 2.0 asemakaavamuutoksen asiakirjoissa on todettu, että massalaitoksella on rakennussuojeluun liittyviä arvoja. Kaupunki on todennut muiden tehtyjen rakennusta koskevien yksityiskohtaisten selvitysten perusteella ja kaavan eri sisältövaatimuksia punnittuaan, että asemakaava muutetaan siten, että tontille sallitaan nykyistä massalaitosta pienemmän palvelu-, liike ja toimistorakennuksen toteuttaminen. Hyväksytyn Pukkila 2.0 kaavamuutoksen kaavamääräyksen mukaan ”Korttelialueelle saa lisäksi sijoittaa toimitiloja, liikuntatiloja ja muita yhteiskäyttöä palvelevia tiloja. Rakennuksen ensimmäiseen kerrokseen tulee sijoittaa vähintään 300 k-m² liiketilaa. Rakennuksen julkisivujen tulee olla pääasiassa läpinäkyviä tai niissä tulee muulla tavoin tuoda esille rakennuksen toimintoja. Rakennuksen ympäristö tulee toteuttaa julkisluonteisena aukiona. Aukiolle tai rakennuksen yhteyteen on toteutettava alueen historiaa ja identiteettiä korostava taide-elementti. Autopaikoitus tulee sijoittaa aukion alle tai rakennuksen kellarikerrokseen. Autopaikkoja ja polkupyöräpaikkoja on varattava toiminnan edellyttämä määrä. Korttelialuetta ei saa aidata. Viherkerroin on vähintään 0,7. Tontin 4 maaperän pilaantuneisuus ja puhdistustarve on arvioitava ennen rakentamiseen ryhtymistä.”

Kuten kaavaselostuksessa (s. 22) on todettu ”Uusia selvityksiä ei kaavanmuutokseen tarvita, koska kaavaehdotuksessa tontin käyttötarkoitus säilyy entisenlaisena, ja rakennusoikeus vielä pienenee. Kaava-alue on myös riittävän kokoinen käsiteltävänä olevan asian ratkaisemiseen. Kuten massalaitokseen myös sitä korvaavaan, uuteen rakennukseenkin on tarkoitus sijoittaa alueen asukkaita ja työntekijöitä hyödyntäviä palveluja. Rakennusoikeus pienenee yli 4000 k-m²:llä. Uudenkin rakennuksen arkkitehtuurissa tavoitellaan alueen identiteettiä vahvistavaa luonnetta. Rakennusala on kaavanmuutoksessa aiempaa pienempi, joten tonttimaata jää nyt enemmän monenlaisten tapahtumien käyttöön ja istutuksiin.” Kaavamuutoksella mahdollistetaan siis yhä palveluiden sijoittaminen tontille, kuten voimassa olevassakin kaavassa. Kaavamuutoksen jälkeen monipuolisten palveluiden toteuttaminen tontille on käytännössä mahdollista kaavamerkinnän edellyttämällä tavalla, kun massalaitos poistuu.

MRL:n 55.1 §:n 1) kohdan mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa esitetään asemakaava-alueen rajat (asemakaava-alue). Arvioitaessa hyväksytyn asemakaavan lainmukaisuutta kaava-alueen rajauksen näkökulmasta on otettava huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslaissa ei määritellä sitä, miten laaja suunnittelukokonaisuuden tulisi olla. Lähtökohtana tulee olla se, että suunnittelualue muodostaa tarkoituksenmukaisen kokonaisuuden. Asemakaavan tavoitteena on, kuten kaavaselostuksessa (s. 12) todetaan ”sijoittaa korttelin 88 tontille 4 uudisrakennus, joka lisää alueen palveluja ja vahvistaa yhteisöllisyyttä ja alueen identiteettiä.” Näin ollen kaavamuutosalue on riittävän laaja ja tarkoituksenmukainen.

Muut valitusperusteet

Maankäyttö- ja rakennuslain 166.1 §:n mukaan rakennus ympäristöineen on pidettävä sellaisessa kunnossa, että se jatkuvasti täyttää terveellisyyden, turvallisuuden ja käyttökelpoisuuden vaatimukset eikä aiheuta ympäristöhaittaa tai rumenna ympäristöä. Rakennuksen kunnossapitovastuu on kiinteistön omistajalla ja rakennusvalvonta voi antaa kiinteistön omistajalle määräyksiä, mikäli kunnossapito laiminlyödään. Valituksen kohteena olevassa päätöksessä on kyse asemakaavamuutoksen hyväksymisestä, ei rakennuksen kunnossapidon laiminlyöntiä koskevasta rakennetun ympäristön valvonta-asiasta.

Purkamislupa ei ole suojeluinstrumentti vaan rakennuksen suojelua koskeva asia ratkaistaan valituksen kohteena olevalla asemakaavalla.

Pukkila 2.0 asemakaavamuutoksen ratkaisu perustuu kyseistä kohdetta koskeviin selvityksiin ja muutoksen perusteella ei voi päätellä, jossain muualla jonkun muun rakennuksen suojelun poistaminen olisi sen perusteella mahdollista. Jokaisen asemakaavamuutoksen tulee olla suunnitteluratkaisultaan perusteltu ja täyttää lainsäädännön asettamat vaatimukset.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintoprosessilain 95 §:n mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Koska valitukset tulee hylätä, tulee valittajan itse vastata oikeudenkäyntikuiluistaan.

Yhteenveto

Kaikki valitukset tulee perusteettomina hylätä. Oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee hylätä.

Lisätietoja asiassa antaa tarvittaessa ympäristölakimies Nina Mattila, puh. 040-6741633,

nina.mattila@turku.fi, PL 355, 20101 Turku