Konsernihallinto, lakipalvelut, lakimies Sanni-Sofia Nieminen 10.3.2022:

Asian tausta

Turun kaupungin hankintapalvelut on pyytänyt avoimella hankintamenettelyllä tarjouksia pienistä infrahankkeista (10027-2021). Asetettuun määräaikaan mennessä tarjouksensa toimittivat muiden ohella Maanrakennusliike Kivelä Oy, Finaco Oy ja Anlog Oy.

​Anlog Oy on tehnyt 17.2.2023 tietopyynnön koskien Maanrakennusliike Kivelä Oy:n ja Finaco Oy:n kaikkia tarjousasiakirjoja sekä Cloudia-kilpailutusjärjestelmän tarjousten lokitietoja tarjousten jättämisajoista sekä tarjousten avauspöytäkirjaa, josta ilmenee tarjousten avausaikataulu sekä paikalla olleet henkilöt. Lisäksi Anlog Oy on pyytänyt toimittamaan Finaco Oy:n ESPD-lomakkeen liitteineen liittyen Turun kaupungin vuonna 2021 kilpailuttamaan pienien infrahankkeiden hankintaan (8244-2021).​

Kaupunki on toimittanut Anlog Oy:lle 20.2.2023 hankinnan avauspöytäkirjan, josta on käynyt ilmi jätettyjen tarjousten lokitiedot, tarjousten avausaikataulu ja paikalla ollut henkilö.​

Kaupunki on toimittanut Anlog Oy:lle 21.2.2023 Maanrakennusliike Kivelä Oy:n tarjouksen siltä osin kuin se ei sisällä liikesalaisuuksia. Yritys on ilmoittanut liikesalaisuuksiksi hintaliitteen ja tiedon alihankinnasta.

Kaupunki on toimittanut Anlog Oy:lle 22.2.2023 Finaco Oy:n vuoden 2023 kilpailutuksen tarjousdokumentin siltä osin kuin se ei sisällä liikesalaisuuksia. Yritys on ilmoittanut tiedon alihankinnasta, hintaliitteen, referenssit ja valmius- ja varautumissuunnitelman liikesalaisuuksiksi. Anlog Oy on ilmoittanut halunsa siirtää asian viranomaisen ratkaistavaksi.

Kaupunki on toimittanut Anlog Oy:lle 8.3.2023 Finaco Oy:n vuoden 2021 kilpailutuksen ESPD-lomakkeen siltä osin kuin se ei sisällä liikesalaisuuksia. Anlog Oy on ilmoittanut halunsa siirtää asian viranomaisen ratkaistavaksi.

Keskeinen sovellettava lainsäädäntö

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki) 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan tai avustajallaan ei ole oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Liikesalaisuuslain (595/2018) 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan liikesalaisuudella tarkoitetaan tietoa: a) joka ei ole kokonaisuutena tai osiensa täsmällisenä kokoonpanona ja yhdistelmänä tällaisia tietoja tavanomaisesti käsitteleville henkilöille yleisesti tunnettua tai helposti selville saatavissa; b) jolla a alakohdassa tarkoitetun ominaisuuden vuoksi on taloudellista arvoa elinkeinotoiminnassa; ja c) jonka laillinen haltija on ryhtynyt kohtuullisiin toimenpiteisiin sen suojaamiseksi.

Asian arviointi

Anlog Oy on kohdistanut tietopyyntönsä Finaco Oy:n kaikkiin tarjousasiakirjoihin vuoden 2023 kilpailutuksen osalta. Finaco Oy on ilmoittanut vuoden 2023 kilpailutuksen osalta liikesalaisuuksikseen tiedon alihankinnasta, hintaliitteen, referenssit ja valmius- ja varautumissuunnitelman. Vuoden 2021 kilpailutuksen osalta on ESPD-lomakkeessa ilmoitettu liikesalaisuuksiksi osa referensseistä sekä tieto alihankinnasta.

Julkisuuslain esitöiden (HE 30/1998 vp, s. 96) mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei yksinään olisi ratkaiseva, vaan viranomaisen tulee arvioida asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Yrityksen perusteltua arviota on kuitenkin yleensä mahdollista pitää liikesalaisuutta koskevan arvion perusteena, sillä liikesalaisuuden tarkoituksena on yksityisen taloudellisen edun suojaaminen. Yrityksen salassapitointressi liittyy useimmiten suojaan kilpailijoilta ja tiedon sisältämään kilpailuetuun (Olli Mäenpää – Julkisuusperiaate 2020, s. 470‒471).

Julkisuuslain 24.1 §:n 20 kohdan yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 40/2018 vp, s. 123) mukaan yrityssalaisuuden ja siten pitkälti myös liikesalaisuuden tunnusmerkiksi on Suomessa perinteisesti katsottu sen haltijan salassapitotahto, salassapitointressi ja tosiasiallinen salassapito. Liikesalaisuuden haltijan salassapitointressi ilmenee siitä, että tieto on salaista ja sen paljastuminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa elinkeinotoiminnassa. Tiedon tosiasiallinen salassapito ja salassapitotahto taas tarkoittavat, että tiedon haltijalla on pyrkimys ja tahto pitää tieto ulkopuolisilta salassa.

Liikesalaisuuslain esitöiden (HE 40/2018 vp, s. 84) mukaan liikesalaisuuden määritelmä on yleinen, eikä se aseta rajoituksia väärinkäytöltä suojattavalle kohteelle. Käytännössä liikesalaisuudet voisivat olla hyvin monen tyyppistä teknistä tai taloudellista tietoa. Liikesalaisuuksia voivat olla muun muassa valmistustiedot, testitulokset, liikeideat, hinnoittelutiedot, taitotieto, markkinaselvitykset, talousennusteet, kilpailija-analyysit, asiakasrekisterit ja yritysten hallinnollisorganisatoriset tiedot. Myös niin sanottu negatiivinen tieto voi olla liikesalaisuus. Oikeuskäytännössä on katsottu, että yrityssalaisuus voi olla myös yksittäisten tietojen yhdistelmä, kuten tietojen uudenlainen kokonaisuus tai suuri tietojen tallennemäärä kokonaisuutena, vaikka yksittäiset tiedot olisivatkin julkisia.

Finaco Oy katsoo, että sen liikesalaisuuksia sisältävissä tiedoissa on sen elinkeinotoiminnan kannalta taloudellista arvoa ja tiedon paljastuminen voi heikentää sen kilpailuasemaa ja aiheuttaa sille taloudellista vahinkoa. Lisäksi Finaco Oy on katsonut, että tiedot sisältävät sen asiakkaiden tietoja sekä yritysten välisiin suhteisiin ja sopimuksiin liittyviä tietoja.

Anlog Oy on katsonut, että Finaco Oy ei voi vedota liikesalaisuuksiin muutoin kuin tarjoustensa hintalehtien osalta.

Hintaliitteen osalta kaupunki toteaa, että ko. liite sisältää Finaco Oy:n tarjouksen yksikköhintoja. Anlog Oy:lle on hankintapäätöksen tiedoksiannon yhteydessä toimitettu tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaisesti. Oikeuskäytännössä on katsottu, että yksikköhinnat voivat olla liikesalaisuuksia (ks. esim. KKO 12.12.2008, dnro R 2007/656 ja KHO 2007:83). Liikesalaisuuslain esitöiden (HE 40/2018 vp, s. 84) mukaan liikesalaisuuksia voivat olla hinnoittelutiedot. Kyseiset yksikköhinnat eivät ole liikesalaisuuslain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella helposti saatavissa, niillä on selkeästi taloudellista arvoa, koska hinnoittelulla on merkittävä merkitys tarjouskilpailuissa menestymisessä ja Finaco Oy on kohtuullisin toimenpitein ryhtynyt niiden suojaamiseen, kun se on ilmoittanut ne salassa pidettäviksi tarjouskilpailussa. Turun kaupunki katsoo, että hintaliite on Finaco Oy:n liikesalaisuus ja siten salassa pidettävä.

Tieto alihankinnasta ja referensseistä liittyvät Finaco Oy:n elinkeinotoimintaan. Tiedot alihankinnasta ja referensseistä sisältävät tietoja Finaco Oy:n asiakkaista sekä sen mahdollisista alihankintasuhteista. Liikesalaisuuslain esitöiden (HE 40/2018 vp, s. 84) mukaan liikesalaisuuksia voivat olla esimerkiksi asiakasrekisterit. Kyseiset tiedot eivät ole liikesalaisuuslain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella helposti saatavissa, niillä on taloudellista arvoa, koska ne vaikuttavat esimerkiksi Finaco Oy:n asiakassuhteisiin ja siten sen liiketoimintaan ja Finaco Oy on kohtuullisin toimenpitein ryhtynyt niiden suojaamiseen, kun se on ilmoittanut ne salassa pidettäviksi tarjouskilpailussa. Turun kaupunki katsoo, että tiedot alihankinnasta ja referensseistä ovat Finaco Oy:n liikesalaisuuksia ja siten salassa pidettäviä.

Valmius- ja varautumissuunnitelma liittyy Finaco Oy:n elinkeinotoimintaan. Suunnitelmalla kuvataan yrityksen kyvykkyyttä toteutua sopimusvelvoitteista poikkeustilanteissa. Liikesalaisuuslain esitöiden (HE 40/2018 vp, s. 84) mukaan liikesalaisuuksia voivat olla esimerkiksi yritysten hallinnollisorganisatoriset tiedot. Suunnitelmaa voidaan verrata tällaiseen hallituksen esityksessä mainittuun tietoon. Kyseinen suunnitelma ei ole liikesalaisuuslain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella helposti saatavissa, sillä on taloudellista arvoa, koska sillä kuvataan Finaco Oy:n kyvykkyyttä suoriutua sopimusvelvoitteista ja Finaco Oy on kohtuullisin toimenpitein ryhtynyt sen suojaamiseen, kun se on ilmoittanut ne salassa pidettäviksi tarjouskilpailussa. Turun kaupunki katsoo, että valmius- ja varautumissuunnitelma on Finaco Oy:n liikesalaisuus ja siten salassa pidettävä.

Anlog Oy on myös vedonnut tietopyynnössään korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun 15.3.2016 T 908, jossa korkein hallinto-oikeus on linjannut, että tietyissä tapauksissa kaikki vertailuun vaikuttanut tieto on annettava asianosaiselle. Anlog Oy:n käsityksen mukaan nyt ko. tapauksessa on kyse vastaavasta tilanteesta.

Kyseinen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu on koskenut vuonna 2013 kilpailutettua hankintaa ja siihen liittyvä tietopyyntöä tarjoajien tarjouksista. Vuonna 2013 voimassa ollut julkisuuslain 11 §:n 1 momentin 6 kohta poikkeaa nykyisin voimassa olevasta vastaavasta pykälästä (kuvattu yllä). Vuonna 2013 voimassa ollut julkisuuslaki on edellyttänyt, että asianosaiselle on aina annettava tieto tarjousten vertailussa käytetystä hinnasta ja muusta tekijästä, vaikka kyse olisikin liikesalaisuudesta. Hankintalain kokonaisuudistuksen myötä ko. pykälää on kuitenkin muutettu (HE 108/2016 vp, s. 279). Voimassa olevan julkisuuslain 11 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisilla ei ole oikeutta muiden tarjoajien liikesalaisuutta koskeviin tietoihin, mutta asianosaiselle on aina annettava tieto vain tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta. Voimassa olevan lainsäädännön perusteella asianosaiseille ei ole siten annettava tarjousten vertailussa käytettävää tietoa, vaikka se sisältäisikin liikesalaisuuksia. Lisäksi nyt ko. tietopyyntö on kohdistunut muiden kuin hintaliitteen osalta tietoihin, joita ei ole käytetty tarjousten vertailussa. Vuoden 2021 ja 2023 kilpailutusten osalta vertailuperusteena on ollut halvin hinta, jolloin referenssitietoja, tietoa alihankinnasta ja valmius- ja varautumissuunnitelmaa ei ole käytetty tarjousten vertailuun. Em. perustein Anlog Oy:n viittaamalla korkeimman hallinto-oikeuden oikeusohjeella ei ole merkitystä nyt ko. asian arvioinnissa.

Finaco Oy:n liikesalaisuuksiksi ilmoittamilla tiedoilla on olennaista merkitystä ja taloudellista arvoa elinkeinotoiminnassa. Edellä kuvattujen tietojen paljastuminen aiheuttaisi Finaco Oy:lle taloudellista vahinkoa, ja näiden tietojen joutuminen kilpailevien elinkeinoharjoittajien tietoon voisi antaa näille kilpailuetua.

Ottaen huomioon edellä kuvattu arvio ei Finaco Oy:n liikesalaisuuksina ilmoittamia tietoja voida objektiivisesti arvioida muina kuin liikesalaisuuksina. Anlog Oy:lle ei siten tule luovuttaa Finaco Oy:n tarjouksessaan liikesalaisuuksiksi merkittyjä tietoja.

Toimivalta

Turun kaupungin hallintosäännön 40 §:n mukaan kansliapäällikön erityiseen toimivaltaan konsernihallinnossa ja koko kaupungin tasolla kuuluu päättää konsernihallinnossa 43 §:ssä tarkoitetuista asioista. Hallintosäännön 43 §:n 1 momentin 14 kohdan nojalla kansliapäällikkö päättää viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tarkoitetun asiakirjan antamisesta.

Kansliapäällikkö Tuomas Heikkinen:

Päätös​​Päätin edellä kuvatuin perustein, ettei Anlog Oy:lle luovuteta Finaco Oy:n tarjouksen liikesalaisuuksia sisältäviä tietoja julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan ja 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla.

​

Tuomas Heikkinen

kansliapäällikkö

​

Valitusosoitus hallintovalitus liitteenä