5222-2019

Lausunto Turun hallinto-oikeudelle Kulttuurijokilautan asemakaavamuutoksesta tehdystä valituksesta

31.1.2023 ympäristölakimies Nina Mattila

Viite: 1891/03.04.04.04.16/2022

Turun kaupunki ilmoittaa lausuntonaan seuraavaa:

Valitusperusteet

Valituksen mukaan kaava ei perustu sen merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaupunkikuvalliset selvitykset eivät ole riittäviä. Museokeskuksen ja ELYn lausuntoja ei ole huomioitu riittävästi. Asemakaava ei noudata maakuntakaavan, yleiskaavan ja kansallisen kaupunkipuiston määräyksiä. Liikenteelliset selvitykset eivät ole riittäviä, ne on tehty liian myöhään ja kaava on hyväksytty virheellisessä järjestyksessä. Kaavan sisältövaatimukset eivät kaikilta osin täyty. Kaavamuutos aiheuttaa elinympäristön laadun heikkenemistä. Alueella on jo riittävästi palveluja. Lautta kaventaa joen vesitilaa ja vaikeuttaa huomattavasti veneilyä joella sekä aiheuttaa veneilijöiden vaaratilanteita. Kulttuurijokilautta aiheuttaa myös liikenteellistä haittaa ja vaaratilanteita. Pysäköintipaikkoja ei ole riittävästi. Lautan vuoksi on odotettavissa yhä paheneva meluongelma. Kulttuurijokilautta ei sovellu ympäristöönsä ja merkitsee kaupungin ominaispiirteiden ja vetovoimatekijöiden hävittämistä. Muistutuksiin annetut vastineet eivät täytä lain vaatimuksia.

Muutosalue ja kaavan sisältö

Asemakaavanmuutoksen tavoitteena on mahdollistaa virkistys- ja kulttuuripalveluja tarjoavan ponttonirakenteisen lautan sijoittaminen Aurajokeen Wäinö Aaltosen museon edustalle. Hanke perustuu kaupunginhallituksen 5.2.2018 § 47 hyväksymiin Aurajoen ja sen rantojen käytön yleisperiaatteisiin ja näiden pohjalta vuonna 2018 järjestettyyn liikepaikan luovutuskilpailuun. Kaavaehdotus on laadittu kilpailun voittaneen, Töölö Urban Oy:n ja OOPEAA Office for Peripheral Architecture Oy:n laatiman ehdotuksen pohjalta.

Aurajoen vesialueelle sijoittuvan asemakaavanmuutosalueen pinta-ala on 0,24 ha. Kaavamuutosalueelle saa sijoittaa enintään 1500 kerrosneliömetrin kokoisen uimala-, kulttuuri- ja virkistyspalveluja varten tarkoitetun kelluvan lautan.

Muistutuksiin vastaaminen

MRL 65.2 §:n mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Laissa ei ole säädetty annettavan vastauksen sisällöstä tarkemmin. Lain esitöiden (HE 102/2008 vp 65.2 § yksityiskohtaiset perustelut) mukaan ”vastaus voi olla ote kaavan hyväksyvää elintä varten muistutuksista laadittavasta yhteenvedosta ja kunnan kannanotoista muistutuksiin, kunhan siitä käy ilmi perusteltu vastaus muistutuksissa esitettyihin näkökohtiin”. Kaupunkiympäristölautakunta 11.10.2022 § 379 on päättänyt hyväksyä vastineet muistutuksiin ja annetut vastaukset on lähetetty tiedoksi muistuttajille. Toteutunutta vuorovaikutusta on kuvattu tarkemmin kaavaselostuksen liitteenä olevassa vuorovaikutusraportissa. Annettuihin muistutuksiin on vastattu lain edellyttämällä tavalla, ja vuorovaikutus on toteutunut vuorovaikutusmenettely kokonaisuutena huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla.

Asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen ja selvitysten riittävyys

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

MRL:n 42.1 §:n mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

MRL:n 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

MRL 57.1 §:n mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat koskea myös haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Asemakaavan sisällön lainmukaisuuden arvioinnissa on keskeistä, onko voimassa oleva yleiskaava ollut ohjeena asemakaavaa muutettaessa. Koska alueella on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava, maakuntakaavalla ei ole arvioinnissa sitovaa oikeudellista merkitystä. Kaavanmuutosalueella on voimassa kaupunginvaltuuston 18.6.2001 hyväksymä oikeusvaikutteinen Turun yleiskaava 2020. Alue on merkitty kulttuurihistoriallisesti, kaupunkikuvallisesti, maisemallisesti tai luonnonoloiltaan arvokkaaksi alueen osaksi. Alueella tapahtuvat muutokset tulee tehdä niin, että alueen ominaispiirteitä ei turmella. Yleiskaavamääräyksen ”turmelemisen” voidaan katsoa tarkoittavan ominaispiirteiden menettämistä joko kokonaan tai merkittäviltä osin. Yleiskaavassa ei ole tarkemmin määritelty, mitä ominaispiirteitä tarkoitetaan. Kyseisellä yleiskaavamerkinnällä on merkitty varsin laajat alueet, eikä merkinnän tarkoitus ole kieltää rakentamista kyseisillä alueilla. Merkityillä alueilla tulee kiinnittää erityistä huolta suunnittelun laatuun ja uudisrakennusten yhteensovittamiseen olemassa olevaan maisemaan ja rakennuskantaan. Asemakaavan valmistelussa on huomioitu myös maakuntakaavan ja vireillä olevan yleiskaavan määräykset.

Uudisrakennuksen sopeuttaminen ympäristöönsä on asemakaavanmuutosehdotuksessa huomioitu asemakaavamääräyksillä. Kaavamääräysten mukaan ”Lautta tulee toteuttaa arkkitehtuuriltaan ja rakentamistavaltaan korkeatasoisena sekä erityisellä huolella ympäristöön sovitettuna. Julkisivuissa tulee käyttää ympäristöön soveltuvia ja joen ilmasto-olosuhteita kestäviä laadukkaita materiaaleja, kuten esimerkiksi puuta, kuparia ja lasia. Lautan pääasiallisena kansimateriaalina tulee olla puu. Rakennusluvasta on kuultava kaupunkikuvatyöryhmää tai vastaavaa toimielintä.” Lautan korkeutta on myös rajoitettu kaavamääräyksin. Lisäksi on annettu määräyksiä koskien lautalle sallittuja rakenteita.

Asemakaavamuutoksen kaupunkikuvallisia vaikutuksia on arvioitu erillisellä kaupunkikuvallisella selvityksellä, joka sisältää alustavan asemakuvan, leikkauksia, julkisivukuvia eri versioista sekä havainnekuvia. Kaupunkikuvallisen selvityksen johtopäätöksiä on avattu kaavaselostuksen kappaleissa 3.1.4.3 Yhdyskuntarakenne ja kaupunkikuva sekä 5.2.3 Rakennettu ympäristö ja maisema. Kuten kaavaselostuksessa (s. 32) on todettu, ”Lautta tuo Aurajoen kulttuurimaisemaan Myllysillan ja Teatterisillan väliselle alueelle uudentyyppisen toiminnan, joka poikkeaa jokirannan nykyisistä ja historiallisista toiminnoista ja rakenteista. Lautta on kooltaan jokilaivoja suurempi, mutta

kytkeytyy maisemassa typologisesti enemmänkin joenrannan laituri-, telakka- ja proomurakennelmiin. Samppalinnan vuoren ja Urheilupuiston vieressä jokirannassa toiminta kytkeytyy ympäristön kulttuuri- ja virkistyspalveluihin ja tuo niihin uuden kulttuurikerrostuman.” Kuten kaavaselostuksesta (s. 33) käy ilmi, ”Liikepaikanluovutuskilpailun avulla on haettu paikkaan sopivaa ja arkkitehtonisesti korkealaatuista ratkaisua. Kilpailuehdotusten arvioinnissa painotettiin erityisesti korkeatasoista arkkitehtuuria ja ympäristöönsä soveltuvuutta. Ratkaisua on edelleen kehitetty kaavatyön aikana.”

Vaikutuksia kaupunkikuvaan ja maisemaan on tutkittu kaupunkikuvallisessa tarkastelussa ilmakuvasovituksin, julkisivu- ja leikkauspiirustuksin ja kolmiulotteisen mallin avulla. Laissa ei määritellä tarkemmin, millainen kaupunkikuvallisen selvityksen tulee olla sisällöltään. Alueen maankäytön historiaa, rakennuksia ja kaupunkikuvaa on selvitetty tarkemmin Itsenäisyydenaukion kulttuuriympäristöselvityksessä (Turun kaupunki, Kaupunkiympäristö, Samuli Saarinen 22.12.2020). Hankkeesta on pyydetty kaupunkikuvatyöryhmän, Museokeskuksen ja Varsinais-Suomen ELY-keskuksen lausunnot. Viranomaislausunnot ovat vain osa kaavan valmisteluaineistoa eikä niillä ole päätöksenteossa sitovaa vaikutusta. Edellä esitetyn perusteella hankkeen kaupunkikuvallisia vaikutuksia on selvitetty lain edellyttämällä tavalla riittävästi.

Asemakaavan liikenteellisiä vaikutuksia on arvioitu kaavaselostuksen luvussa 5.2.5. Alue on hyvin saavutettavissa niin jalan, pyörällä kuin joukkoliikenteelläkin. Saavutettavuus autolla on myös hyvä mutta autoliikennettä rajoittaa pysäköintipaikkojen saatavuus. Kaavaselostuksessa (s. 36) on todettu, että Itäisen Rantakadun ympäristöön sijoittuvien hankkeiden johdosta syntyvää lisäliikennettä on arvioitu liikennetuotoslaskelmin (Turun kaupunki, liikennesuunnitteluinsinööri Maija Norava 4.5.2022). Hankkeiden yhteisvaikutuksista voidaan todeta, että liikenne tulee tapahtumien aikana olemaan ajoittain ruuhkautunut. Tapahtumien jälkeisiin hetkellisiin ruuhkiin voidaan vaikuttaa tapahtuma-aikojen porrastamisella.” Selvityksessä arvioitiin Itäisen Rantakadun ympäristöön sijoittuvien hankkeiden

liikenteellisiä vaikutuksia. Jokainen hanke vaikuttaa osaltaan liikenteeseen, sen määrään ja yleisesti liikkumiseen. Itäiselle Rantakadulle on hyväksytty yksisuuntaisten pyöräteiden yleis- ja hankesuunnitelmat. Sepänkatu 1 on muuttumassa pääosin asuinkäyttöön ja valmisteilla on asemakaavat työnimillä Kulttuurijokilautta, Herkules, Wäinö Aaltosen museo, Uusi konserttitalo ja Sepänkatu 2 – Sirkkalankatu 35a. Tällaisen selvityksen tekeminen tuli ajoittaa ajankohtaan, jolloin näistä hankkeista oli riittävästi tietoa.

Kaavaan liittyviä liikenteellisiä selvityksiä on täydennetty osittain kaavaehdotuksesta jätettyjen muistutusten takia. MRL:n mukaiseen vuorovaikutukseen kuuluu myös se, että kuulemisessa esille tulleiden näkökohtien perusteella selvityksiä laaditaan lisää tai päivitetään ja tarkennetaan aiempia selvityksiä ennen kuin kaavan sisällöstä päätetään. Vuorovaikutuksen lainmukaisen toteutumisen edellytyksenä ei ole, että osalliset saavat lausua mielipiteensä erikseen kaikista selvityksistä vaan se, että osalliset ovat voineet lausua mielipiteensä kaavasta ja sen vaikutuksista.

Kuten kaavaselostuksessa on todettu (s. 22) ”Kaupunginvaltuuston 23.8.2021 § 203 hyväksymässä hanke- ja yleissuunnitelmassa on otettu huomioon Kulttuurijokilautan hankkeen rantabulevardille ja muulle katualueelle suunnitellut huoltotoiminnat. Ajoradan rannan puoleiseen reunaan on osoitettu huoltoauton pysäkki sekä 38 polkupyöräpaikkaa. Vastakkaiselle puolelle katua on merkitty 7 pysäköintipaikka. Lisäksi on Itsenäisyydenaukion reunaan osoitettu pysäköintipaikat tilausbusseille ja takseille. Lautan edustalle rantapenkereeseen on merkitty huoltohissi, portaat ja jätehuone. Lautan edustalle on rantabulevardin levennyksenä osoitettu rinteeseen pengerretty ja istutusmuurilla tuettu Kulttuurijokilautan aukio. Vanha puurivi on suunnitelmassa säilytetty.”

MRL:ssä tai muissakaan säännöksissä ei ole määritelty asemakaavoissa osoitettavien autopaikkojen vähimmäismäärää. Kohde on helposti saavutettavissa kävellen, pyöräillen ja joukkoliikenteellä. Kaavamääräyksillä on asetettu vaatimuksia hankkeen jatkosuunnittelulle. Kaavamääräyksen mukaan ”Kulku lautalle, polkupyörien pysäköinti sekä Itäiseltä Rantakadulta ohjautuva huolto- ja pelastusliikenne tulee toteuttaa siten, ettei niistä aiheudu haittaa muulle liikenteelle eikä kadun varren puustolle aiheuteta vaurioita. Vapaa esteetön kulku lautan koillispäätyyn toteutettavalle vesibussilaiturille tulee järjestää lautan kautta. Liikenteen, huollon, pelastuksen ja polkupyörien pysäköinnin periaateratkaisu esitetään rakennusluvan yhteydessä”. Kaavalla tai kaavamääräyksillä ei pystytä vaikuttamaan ihmisten käyttäytymiseen. Jokainen vastaa omalta osaltaan siitä, että noudattaa liikennesääntöjä sekä olosuhteiden edellyttämää huolellisuutta ja varovaisuutta.

Ennen toteutusta alueelle laaditaan yksityiskohtaisemmat katu- ja liikennesuunnitelmat. Alueen liikenteelliset järjestelyt tarkentuvat aina katusuunnitelmavaiheessa. Kaavan liikenteellisiä vaikutuksia on arvioitu riittävästi ottaen huomioon kaava-alueen laajuus sekä sijainti kaupunkirakenteessa.

Kuten vuorovaikutusraportissa ja kaavaselostuksessa on todettu, kaavan keskeinen lähtökohta on, ettei lautta saa muodostaa estettä Aurajoen vesiliikenteelle. Lautalle on kaavassa varattu 20 metrin levyinen alue, jonka ylittäviä rakenteita ja toimintoja ei sallita. Vapaan vesiväylän ehdottomaksi minimileveydeksi määritelty 30 metriä toteutuu kaavassa, jättäen 15 -17 metriä vapaata tilaa vastarannalle esitettyjä vuokrattavia venepaikkoja varten. Kaavamääräyksen mukaan ”Rakennusalan ulkopuolelle joen valtaväylän suuntaan ei saa ulottaa mitään rakenteita tai toimintoja.” Kaavamääräyksen mukaan ”Rakennusluvan yhteydessä tulee selvittää vesilain mukaisen luvan tarve”. Hankkeen vaikutuksia vesistöön arvioidaan siis tarvittaessa erikseen vesilain mukaisen luvan käsittelyssä.

Kunnalla on laaja harkintavalta sen suhteen, minkälaista maankäyttöä se haluaa alueilleen kaavoittaa. Kunnan harkintavaltaa rajoittavat ainoastaan maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt kaavan sisältövaatimukset sekä yleiset harkintavaltaa rajoittavat periaatteet. Kaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että kaavamuutosalueen läheisyydessä on jo muita virkistyspalveluita. Kaavaselostuksessa on myös perusteltu, miksi kaupunki katsoo, että kyseisen kaavamuutoksen laatiminen on ollut tarkoituksenmukaista huolimatta muista keskusta-alueella olevista palveluista. Alueen eri toiminnoista aiheutuvaa melua arvioidaan ja siihen puututaan tarvittaessa erikseen ympäristönsuojeluviranomaisen ja terveydensuojeluviranomaisen toimesta.

Kaavamuutos luo edellytykset terveelliselle ja turvalliselle elinympäristölle ja liikenteen järjestämiselle maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Rakentaminen olemassa olevan kaupunkirakenteen keskelle aiheuttaa aina muutoksia alueen ympäristössä. Tällainen muutos ei kuitenkaan tarkoita, että kaava aiheuttaisi laissa tarkoitettua elinympäristön merkityksellistä heikkenemistä tai, että kaava olisi muuten lainvastainen. Asemakaavan merkittävät vaikutukset on selvitetty ja vaikutusten arvioinnin perusteella on voitu todeta, että kaavamuutos täyttää sille laissa säädetyt sisältövaatimukset.

Kansallisen kaupunkipuiston huomioiminen

MRL:n 68 §:n mukaan kaupunkimaiseen ympäristöön kuuluvan alueen kulttuuri- tai luonnonmaiseman kauneuden, luonnon monimuotoisuuden, historiallisten ominaispiirteiden tai siihen liittyvien kaupunkikuvallisten, sosiaalisten, virkistyksellisten tai muiden erityisten arvojen säilyttämiseksi ja hoitamiseksi voidaan perustaa kansallinen kaupunkipuisto. Kansalliseen kaupunkipuistoon voidaan osoittaa alueita, jotka maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavassa on osoitettu puistoksi, virkistys- tai suojelualueeksi, arvokkaaksi maisema-alueeksi tai muuhun kansallisen kaupunkipuiston tarkoituksen kannalta sopivaan käyttöön. MRL:n 70.4 §:n mukaan kansalliseen kaupunkipuistoon kuuluvan alueen kaavoituksessa ja muussa alueeseen vaikuttavassa suunnittelussa ja päätöksenteossa on otettava huomioon puistoa koskevat määräykset.

Turun kansallinen kaupunkipuisto eli Turun kulttuuripääkaupunkipuisto 2011 on perustettu ympäristöministeriön päätöksellä 5.6.2013 YM 2/5541/2011 Turun kaupungin hakemuksesta (kv 7.3.2011 § 59). Kyseinen kaupunkipuiston alue käsittää laajoja Aurajokeen rajautuvia alueita ja lähes koko Ruissalon saaren.

Kuten kaavaselostuksessa (s. 18) on todettu, ”suunnittelualue on osa Turun kansallista kaupunkipuistoa, ja kuuluu siinä Auransillan ja Myllysillan väliin osoitetun viihteen joen alueeseen. Kaupunkipuiston keskustan osa-alueen hoidon, käytön ja kehittämisen päätavoitteena on ylläpitää elinvoimaista kaupunkikulttuuria. Tähän tavoitteeseen kuuluu merkittävien kulttuuriympäristöjen rakennustaiteellisten, kulttuurihistoriallisten ja kaupunkikuvallisten arvojen vaaliminen. Kaupunkikulttuuriin kuuluvien toiminnallisten ja sosiaalisten arvojen, kuten tapahtumien ja julkisen ulkotilan säilyttäminen ja kehittäminen on myös tavoitteena. Erityisesti tavoitteena on Aurajokivarren virkistyskäytön turvaaminen ja ympäristön viihtyisyyden parantaminen. Luonnon monimuotoisuutta ylläpidetään arvokkaita luontokohteita hoitamalla ja säilyttämällä.” Asemakaavan tavoitteena on kehittää aluetta Turun kansallisen kaupunkipuiston kulttuurihistoriallisia ja kaupunkikuvallisia arvoja vaalien. Edellä esitetyn perusteella kansallisen kaupunkipuiston määräykset on otettu huomioon kaavoituksessa lain edellyttämällä tavalla.

Yhteenveto

Valituksessa ei ole esitetty perusteita asemakaavapäätöksen kumoamiseksi, joten valitus tulee hylätä. Edellä ja kaava-asiakirjoissa esitetyn mukaisesti hyväksytty Kulttuurijokilautan asemakaavamuutos on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisesti.

Lisätietoja asiassa antaa tarvittaessa ympäristölakimies Nina Mattila, puh. 040-6741633,

nina.mattila@turku.fi, PL 355, 20101 Turku