Toimitilapäällikkö Kirsi Eronen, hankepäällikkö Pauliina Karjalainen, johtava kaupunginlakimies Laura Klami ja kaupunginlakimies Riikka Lehtimäki 5.10.2022:

Asian tausta

Kaupunginhallitus päätti 29.8.2022 § 362, että Rakennus-Salama Oy:n (jäljempänä myös Salama) tarjous hylätään hankintalain 96 §:n perusteella poikkeuksellisen halvan hinnan johdosta sekä tarjoukseen sisältyneiden puutteellisuuksien takia.

Hankintalain 81 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on syyllistynyt olennaisesti väärien tietojen antamiseen ilmoittaessaan hankintayksikölle hankintalain 10 luvussa tarkoitettuja tietoja tai laiminlyönyt vaadittavien tietojen antamisen.

Hankintalain 96 §:n mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa.

Ennen hankintapäätöksen tekemistä Salamalta pyydettiin lisäselvitystä 27.6.2022 klo:16.00 mennessä tarjouksen hinnoittelulomakkeesta ja kustannuslaskelman hinnanmäärittelystä. Erityisesti pyydettiin tarkempaa erittelyä/esitystä mm. siitä miten hinta-arvio on luotu ja mihin hinnat perustuvat, eli millaista lähtötietoaineistoa ja perusteita on käytetty kustannusarvion laatimiselle. Kysymystä selvennettiin kertomalla, että selvitys tarvitaan, sillä hinta ei vastaa tämänhetkisten markkinoiden hintatasoa vaan se on melko alhainen.

Salama toimitti selvityksen ja täydensi sitä vielä päätöksentekopäivänä lähetetyllä uudella selvityksellä 29.8.2022 suoraan kaupunginhallitukselle.

Salaman tarjoushinta oli merkittävästi alhaisempi vuokratasoltaan sekä pääomavuokran, 11,32 €/m²/kk, että ylläpitovuokran, 1,82 €/m²/kk osalta verrattuna hankintayksikön hankesuunnitteluvaiheessa arvioituun kustannustasoon, joka oli pääomavuokran osalta 16,67–18,80 €/m² ja ylläpitovuokran osalta 3–5 €/m².

Salaman hankekustannukset olivat 15,7 miljoonaa euroa kilpailijan tarjousta edullisemmat. Kilpailijan tarjouksessa pääomavuokra 18,36 €/m²/kk ja ylläpitovuokra 3,12 €/m²/kk ovat arvioidussa neliövuokrahaarukassa.

Museokeskuksen kokoelmatilojen ja päätearkiston vuokratilahankinnassa on asetettu huomattavan korkeita vaatimuksia tiloille mm. perustusten/rakenteiden kantavuuden, sisäilmaolosuhteiden, erikoistilojen ja tekniikan osalta. Hankinnan onnistumisen kannalta on olennaista, että sisäilmaolosuhteiltaan säädellyt käsittely-, säilytys- ja arkistointitilat toteutetaan niin, että voimme olla varmoja tilojen toteutuksen onnistumisesta. Tiloissa tullaan säilyttämään harvinaisia ja historiallisesti arvokkaita, jopa mittaamattoman arvokkaita muinaismuistoesineitä ja muita museokeskuksen kokoelmiin kuuluvia erittäin merkittäviä esineitä sekä päätearkistossa säilytettäviä asiakirjoja, joiden asianmukaisesta säilytyksestä kaupungilla on arkistolain perusteella vastuu. Tarjouksen alhainen hintataso aiheuttaa huolen toimituksen puutteellisuudesta pyydettyyn tasoon. Salaman antamat selvitykset eivät tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa.

Salama on suljettu ulos tarjouskilpailusta poikkeuksellisen edullisen hinnan ja myös ilmoittamatta jääneen tuottovaatimusprosentin takia. Lisäksi tarjouspyynnössä on sanottu, että jos tarjouksen antaja saa jostakin yksittäisestä arviointikohteesta arviointiryhmältä nolla (0) pistettä, on tilaajalla oikeus hylätä koko tarjous. Salama on saanut nolla pistettä yhdestä arviointiosuudesta (kohdassa Asiakkaan ja käyttäjän huomioiminen hankkeen aikana).

Oikaisuvaatimus ja valitus markkinaoikeudelle

Salama on tehnyt 21.9.2022 kaupunginhallituksen päätöksestä oikaisuvaatimuksen ja tämän lisäksi valituksen markkinaoikeudelle.

Oikaisuvaatimuksessa Salama on vaatinut päätöksen kumoamista ja Salaman ottamista mukaan tarjouskilpailuun. Salaman oikaisuvaatimuksen mukaan sitä ei olisi tullut sulkea ulos tarjouskilpailusta syystä, että sen antama tarjous ei ole poikkeuksellisen edullinen, tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tuottovaatimuksen ilmoittamista ja Salama on vastannut arviointikohtaan Asiakkaan ja käyttäjän huomioiminen hankkeen aikana.

Markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa Salama on vaatinut Salaman julistamista tarjouskilpailun voittajaksi, hankinnan täytäntöönpanon kieltämistä ja Turun Teknologiakiinteistöt Oy:n tarjouksen hylkäämistä hankintalain vastaisena.

Rakennus-Salama Oy:n vaatimuksen perusteet

Salama on todennut, ettei sen antama pääomavuokran taso ole poikkeuksellisen edullinen. Salama on esittänyt näyttöä (päätöspäivänä ja sen jälkeen oikaisuvaatimuksen yhteydessä, ei lisäselvityksen yhteydessä pyydettynä aikana) sen aiemmin toteuttamien kohteiden hintatasosta, joiden hintataso on tarjottua kokonaisuutta edullisempi. Lisäksi Salama on viitannut mm. Porin kaupungin vuonna 2017 toteuttamaan vastaavaan tarjouskilpailuun, jossa Porin kaupunki keskeytti hankinnan saatujen tarjousten liian kalliin hinnan takia (hintataso nyt tarjottua edullisempi).  Lisäksi Salama on perustellut alhaisempaa hintatasoaan sillä, että se toimii kohteen rakennuttajana, rakennusliikkeenä ja vuokranantajana. Tästä syystä sen antama tarjous on edullisempi kuin kilpailijan, Turun Teknologiakiinteistöt Oy:n (jäljempänä myös TTK) antama tarjous.

Salama on perustellut vaatimustaan mm. siten, että TTK:n muutostyöt eli varsinaisen rakentamisinvestoinnin kattohinta on 28.870.435 € kun Salaman vastaava tarjoushinta on ollut 24.444.000 €. Erotus on ainoastaan 4.426.435 € eli noin 15 %. Hintaero ei ole Salaman mukaan poikkeuksellisen suuri ja on perusteltavissa Salaman mukaan jo pelkästään uudisrakentamisen ja peruskorjauksen erotuksella. Lisäksi Salaman mukaan Salaman kiinteät kustannukset ja toteutusmalli on kustannustehokkaampi edellä mainituin syin. Lisäksi Salama on perustellut näkemystään myös siten, että TTK:n antama hinta on ollut poikkeuksellisen korkea jäljempänä tarkemmin selvitetysti.

Lisäksi Salaman mukaan ylläpitovuokran alhainen hinta ei voi olla poissulkemisen peruste, koska ylläpitovuokra tarkistetaan 2 vuoden jälkeen vastaamaan toteutunutta tasoa. Tästä syystä sen alhaista hintaa ei voida käyttää poissulkemisen perusteena.

Oikaisuvaatimuksen johdosta annettu Turun Teknologiakiinteistöt Oy:n lausuma

TTK toteaa lausumassaan Salaman toteaman heidän tarjouksestaan ”käsittämättömän kallis” olevan virheellinen ja perustelee tarjouksensa olevan markkinahintainen. Tarjouksessa on otettu huomioon uudisrakentaminen sekä olemassa olevaan kiinteistöön toteutettavat muutostyöt niin että kokonaisuudesta tulee tarjouspyynnön mukainen. He ovat antaneet pyydetysti kattohinnan (40,132 M€) jossa on 2,8 M€ hinnoitteluvaraumia, jotka johtuvat haastavasta taloudellisesta nykytilanteesta, sekä kertovat tavoitehinnan olevan noin  2 M€ alhaisempi kuin annettu kattohinta.

Lausumassa ja sen liitteissä avataan syitä hinnoitteluperusteille, sekä nostetaan esille erityisiä huomionarvoisia kustannustasoon vaikuttavia tekijöitä. Näitä ovat: Kohde on erityistilaa, jolla on erityisiä teknisiä vaatimuksia kuten olosuhdevaatimukset, siirtohyllyt, monikerroshyllyjärjestelmät, vetokaapit, poikkeavat kalusteet ja varusteet. Mukaan on laskettu myös hankalasta markkinatilanteesta johtuvia kustannusvaraumia 4,8 M€.

Ylläpitovuokran tasoa TTK selventää kattavasti hallinnoimansa kiinteistömassan toteutuneiden kustannusten kautta. Keskimäärin ylläpitovuokran taso on TTK:lla 4,61 €/m²/kk. KTI:n vuosittaisessa hoitokulujen valtakunnallisessa vertailussa keskimääräinen kulu on 6,19 €/m²/kk.

Myös tuottovaatimuksen hinnanmääritystä on avattu kertomalla sen perustuvan kohteen minimitason määritykseen, jota pienemmät tuottovaatimukset aiheuttavat kohteen alaskirjauksen kaupungin lunastushetkellä (10 vuotta) ilman, että TTK joutuisi mahdollisella lunastushetkellä kirjaamaan tappiota investoinnista. Toisena määrittelevänä tekijänä toimi markkinoiden tuottovaatimustaso, johon huomioitiin kahden prosentin vuosittainen indeksikorotus, sillä sitä ei ole sopimuksessa indeksiin sidottu.

Oikaisuvaatimuksen oikeudellinen arviointi

Tarjouspyynnön vastainen tarjous

Salama väittää, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty tuottovaatimusprosentin ilmoittamista. Hankintayksikkö on lisäkirjeellään 13.5.2022 vastauksen 3 yhteydessä edellyttänyt tuottovaatimusprosentin ilmoittamista. Tuottovaatimusprosentti on olennainen osa tarjouksen hintaa, sillä lopullinen vuokrataso määräytyy rakentamiskustannusten (+ perusvuokran) hinnasta, joka kerrotaan tuottovaatimustasolla. Hankintayksikkö ei voi päätellä annetusta tarjouksesta tuottovaatimusprosenttia. TTK:n antama tuottovaatimusprosentti oli mm. erilainen perusvuokran ja muutostöiden osalta.

Hankintalain 81 §:n 1 momentin 10-kohdan mukaan tarjoaja voidaan sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle, mikäli tarjoaja on laiminlyönyt vaadittujen tietojen ilmoittamisen. Poissulkemista koskevassa harkinnassa voidaan ottaa huomioon muun muassa virheen, rikkomuksen tai laiminlyönnin vakavuus, yhteys hankinnan kohteeseen, kulunut aika sekä mahdolliset muut aiheutuneet seuraamukset. Oikeuskirjallisuuden ja oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö voi antaa tarjoajan täydentää tarjoustaan sellaisten puuttuvien hintojen osalta, jotka eivät ole kokonaisuuden kannalta olennaisia. Tällaisia olisivat esimerkiksi hinnat, joita ei käytetä tarjousten vertailussa taikka osahinnat, joiden merkitys hintavertailussa on hyvin pieni. Tarjoajaa voidaan pyytää myös täsmentämään tarjoustaan sellaisten tarjouspyynnön vastaisuuksien vuoksi, jotka eivät ole olennaisia. Velvollisuutta täsmentämiseen ei kuitenkaan ole.

Tuottovaatimusprosentteja ei vertailtu suoraan tarjousvertailussa, mutta tuottovaatimusprosentti muodostaa olennaisen komponentin tarjousvertailussa käytetystä vuokrasta, koska vuokratason yhtenä nimittäjänä on käytetty tuottovaatimusprosentti. Toisin kuin Salama väittää, hankintayksikkö ei ole annetusta tarjouksesta voinut mitenkään päätellä annettua tuottovaatimusprosenttia. Tarjouksen tekijä kantaa viime kädessä vastuun tarjouksen sisällöstä.

Hankintayksikkö ei ole velvollinen pyytämään täsmennystä eikä täsmennyspyyntö saa johtaa tarjouksen jälkikäteiseen parantamiseen. Tarjouksen kannalta olennaista tietoa ei voida jälkikäteen pyytää täsmentämään. Hankintayksikkö on arvioinut, että kyseessä ollut tieto ei ole ollut vähäpätöinen vaan olennainen osa lopullisen vuokratason määrittelyssä. Näin ollen hankintayksikkö on katsonut, että tämän seikan jälkikäteinen täsmentäminen olisi ollut vastoin hankintalakia.

Lisäksi tarjouspyynnössä on selvästi sanottu, että hankintayksiköllä on oikeus hylätä tarjous, jos tarjoajan pistemäärä jostain arviointikohdasta on nolla. Tarjoaja ei ole riittävästi ottanut huomioon asiakkaan ja käyttäjän huomioimista hankkeen aikana. Tästä syystä tarjoajan saamat pisteet kyseisestä arviointikohdasta ovat olleet nolla. Lisäksi tarjoajan antama alhainen hinta yhdessä tämän arviointikohdan kanssa aiheuttaa perustellun epäilyksen siitä, onko tarjoaja ymmärtänyt oikein hankintayksikön hankintamallin ja tarjouspyynnön.

Kyseessä on hankinta, joka koostuu kehitys-, toteutus- ja vuokrasopimusvaiheista. Kehitysvaiheessa hanketta viedään eteenpäin yhteistyössä tarjouspyynnössä kuvatusti yhteiskehittämisen eri keinoin erityisesti etsimällä kustannuksiltaan järkeviä ratkaisuja laatutason siitä kuitenkaan kärsimättä sekä kehittämällä talon toiminnallisuutta, joka on keskeisessä asemassa tiloissa, joissa mm. logistiikan toimivuus on oleellisessa asemassa. Työtä tehdään yhdessä kaupungin käyttäjien ja tilapuolen kanssa, jotta aiotusta kokonaisuudesta tulisi mahdollisimman hyvä ja käyttäjien tarpeita mahdollisimman hyvin palveleva tilakokonaisuus. Koska käyttäjien mukanaoloa hankkeessa ei ole juurikaan huomioitu Salaman projektisuunnitelmassa, tämä aiheuttaa epäilyn siitä, onko hinnoittelussa otettu ollenkaan huomioon tätä kehitysvaiheen ja hankkeen tarjouspyynnössä kuvatun toteutusmuodon olennaista osaa. Tähän asiaan ei ole myöskään saatu selvitystä tiedusteltaessa perusteluja hinnoittelulle.

Lisäksi Salaman tarjouksessa on viitattu tavoitehinta-arvioon (Salaman tarjouksen kustannusarvioanalyysi, lisäselvityksen jälkeen päivitetty versio) kohdissa: 8 Rakennuskustannukset, TAVOITEHINTA, 9. Laskentaperusteet sekä 10. Tilakohtainen kustannusarvio, eikä hankinnan kattohintaan. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan vuokratason kattohinta. Lopullisen sopimuksen vuokrataso ei voi olla tätä enemmän. Tarjouksessa käytetty termi “tavoitehinta-arvio” viittaa siihen, että tarjouksessa annettu hinta ei ole kattohinta vaan arvio kustannustasosta. Tarjous ei näytä tältäkään osin vastaavan tarjouspyyntöä ja tavoitehinnan ilmoittaminen vahvistaa käsitystä siitä, ettei hankintaa voida toteuttaa tarjotulla hinnalla.

Poikkeuksellisen alhainen hinta

1. Olennainen hinnanero kilpailijan tarjoukseen ja hankintayksikön omiin arvioihin nähden

Salama perustelee oikaisuvaatimustaan siten, että sen antama tarjous olisi ainoastaan 15 % edullisempi kuin TTK:n tarjous. Salaman vertaamat luvut eivät kuitenkaan ota huomioon, että TTK:n tarjoushinta koostui kahdesta kokonaisuudesta: 1) olemassa oleva runko ja sen investointikustannukset ja 2) muutostyökustannukset sekä lisärakentaminen, joita vanha runko edellyttää tehtäväksi. Salaman ja TTK:n tarjouksien välinen hinnanero, kun huomioon ottaa myös olemassa olevan rungon, on 15,7 M€. Salaman tarjous on näin ollen 38,3 % edullisempi kuin TTK:n tarjous. Tätä hinnaneroa voidaan pitää merkittävänä, vaikka osittain hinnanero selittynee Salaman esittämällä tavalla siitä, että Salama toimii sekä rakennusliikkeenä, projektinjohtajana että vuokranantajana ja sillä, että TTK:n tarjous sisältää olemassa olevia rakenteita. Tällä voidaan kuitenkin vain osin selventää tätä merkittävää hinnanerotusta, vaikka nämä Salaman esittämät seikat otetaan huomioon.

Turun kaupungin toteutuneisiin hankkeisiin pohjautuvien asiantuntija-arvioiden mukaan Salaman halvempaa hintaa voi osaltaan selvittää se, että he itse toimivat, kuten oikaisuvaatimuksessa lukee, ”kohteen tilaajana, rakennuttajana että toteuttajana, saaden myös kaikki projektista saatavat katteet itselleen”. Salama näin toimii projektin projektinjohtourakoitsijana hankkeen aikana. Projektinjohtourakoitsijan palkkion suuruus on noin 12 % luokkaa, josta voitaisiin katsoa Salaman saavan kustannussäästöä, joka osaltaan selventäisi halvempaa hintaa. Vaikka tästä kustannussäästöjä syntyisikin, täytyy silti huomioida, ettei kyseistä tehtävää, siihen kuluvaa aikaa ja näin myös kustannusta voi täysimääräisesti vähentää tarjoushinnasta. Tämä työtehtävä on olennainen osa tarjouspyynnössä kuvattua hankkeen toteutustapaa, jolla tilaaja pyrkii varmistamaan, että urakkatyypin/yhteiskehittämisen keinoin rakennuksesta saadaan tilaajan tarpeiden mukainen kokonaisuus.

Lisäksi Salaman tarjouksessa useassa kohdassa käytetty termi “tavoitehinta-arvio” viittaa siihen, että kyse on pikemmin Salaman hinta-arviosta, kuin pyydetystä kattohinnasta.

Salama on markkinavuoropuhelussa keväällä 2020 indikoinut hinnan (pääomavuokra 13,10–18,00 €/m²/kk) olevan selvästi korkeampi kuin sen nyt tarjouksessaan antama hinta.

2. Aiemmin toteutetut referenssikohteet

Salaman esittämä näyttö sen aiemmin toteutetuista kohteista ja niiden vuokratasosta ei tyydyttävästi selvitä tarjotun hinnan alhaisuutta. Toteutuneet kohteet ovat valmistuneet osin pitkälti ennen tarjouskilpailun alkamista, jolloin markkinoiden hintataso on ollut nykyistä alhaisempi.  Selvityksestä ei käy ilmi se, miten muuttuneessa toimintaympäristössä aiemmin toteutuneet hintatasot selvittävät nyt annettua tarjousta. Venäjän hyökkäyssodan vaikutukset materiaalien hintoihin ja saatavuuteen ovat aiheuttaneet merkittäviä kustannusnousuja rakentamisessa. Tästä syystä aiempien vuokrahintojen, jotka perustuvat todennäköisesti vuoden 2019–2020 tai tätä huomattavasti aiempaan rakentamisen hintatasoon, ei voida katsoa tyydyttävästi selittävän nyt annettua tarjouksen hintaa.

Lisäksi selvityksestä ei käy ilmi se, että tilat olisivat vastaavia laatuvaatimuksiltaan kuin nyt kilpailutettu museokeskuksen ja päätearkiston tilakokonaisuus. Pelkkä kerrottu tilatyyppi ei selvitä sitä, millaisia vaatimuksia tiloille on asetettu ja millainen on vuokrasopimuksen vastuunjako vuokralaisen ja vuokranantajan välillä. Kaupungin esittämässä vuokrasopimuksessa vuokranantaja vastaa pääsääntöisesti kaikista kohteen ylläpito- ja korjausvastuista. Vuokralaiselle jää ainoastaan vähäisiä velvoitteita kuten siivouksen ja kulunvalvonnan järjestäminen. Muilta osin vastuut ovat vuokranantajalla. 

Tila voi varustukseltaan ja näin myös kustannuksiltaan poiketa huomattavasti kahden samalla tilanimellä/tyypillä määritellyn tilan osalta. Lisäksi huomioitaessa tilalle asetetut vaatimukset ja vastuunjako vuokralaisen ja vuokranantajan välillä, kustannuserot voivat olla merkittäviä. Tiloja ei voi siis verrata toisiinsa pelkkien nimien ja vuokrahintojen perusteella tietämättä tarkempaa tilamääritelmää sekä vuokranantajan ja vuokralaisen välistä vastuunjakoa tilojen ylläpito- ja korjauskustannuksista. Saatu selvitys ei anna vastausta näihin edellä esitettyihin seikkoihin.

3. Helsingin kaupungin kokoelmatilojen vuokrakustannukset

Salaman selvityksessä on mukana liite vuodelta 2014, päätös Helsingin kaupungin kokoelmatilojen hankinnan käynnistämistä. Selvityksessä kerrotaan nykyisten tilojen vuokrista sekä vaihtoehdoista näille. Päätöksessä todetaan mm. seuraavaa: ”Kaupunginmuseon osalta hanke merkitsee lausunnon mukaan vuokrakustannusten alenemista, joskin muutosvaiheessa aiheutuu muutonaikaisia päällekkäisiä vuokrakustannuksia. Taidemuseon osalta vuokrakustannukset nousevat jonkin verran, mutta museo toteaa lausunnossaan, etteivät vuokrat ole vertailukelpoisia verrattaessa nykyvuokria valmiiksi museaalisiin varastotiloihin.”

Lisäksi samassa päätöksessä on verrattu (täysin alusta lähtevän) uudisrakentamisen hintaa vuokrattavaan kohteeseen. Kohde on samana vuonna sosiaali- ja terveysvirastolle valmistunut arkistotila (Kivikonkuja 4), jonka kustannusperusteinen vuokra on ylläpitovuokrineen 22,30 €/m²/kk (vuoden 2014 kustannustasossa). Päätöksessä lukee, että jos kokoelmatilat sijoitettaisiin vastaavaan uudisrakennukseen, kustannusperusteinen vuokra olisi todennäköisesti samaa suuruusluokkaa.

Liitteenä olevassa päätöksessä kerrotaan siis, ettei varastotilan nimellä olevien tilojen vuokraa voi verrata toimiviin museaalisiin varastotiloihin, kuten kokoelmakeskus ja päätearkisto. Lisäksi vuonna 2014 uudisrakennuksena rakennetun toteutuneisiin kustannuksiin pohjautuvan tiedon perusteella toimivan tarkoitukseensa soveltuvan kokoelmakeskuksen sekä arkistotilojen kokonaisvuokra on ollut jo tuolloin 22,30 €/m²/kk. Tämä tukee kaupungin näkemystä siitä, että Salaman esittämä vuokrataso on poikkeuksellisen alhainen.

Hankintayksikkö selvitti ennen hankintapäätöksen tekoa vastaavien tilojen toteuttamisen kustannuksia Helsingin museokeskuksen kokoelmakeskusta koskien. Hanketta tehtiin useassa jaksossa vanhan logistiikkakeskuksen tiloihin (n. 33 000 m²) jaksotetusti niin että hanke/ vuokraneuvotteluita on ollut useampia matkan varrella. Hinnat ovat lähteneet ensimmäisissä vuoden 2016 neuvotteluissa matalammalta tasolta vajaasta 12 €/m²/kk koskien kohteen pääomavuokraa ja nousseet hankkeen edetessä niin että edellisissä neuvotteluissa hintataso on noin 2 vuotta sitten noussut pääomavuokran osuudelta vajaaseen 15 €/m²/kk. Markkinoiden kustannuskehityksen huomioiden museokeskuksen asiantuntijamielipide oli, että tämän hetkisellä hintatasolla uusi neuvoteltava pääomavuokran hinta olisi noin 18€/m²/kk. Lisäksi museokeskukselta kerrottiin, että hintatasoa on tietoisesti koitettu hallita ja rakentamisen/hankkeen edetessä on tehty valintoja, joilla on saatu kustannussäästöä. Tosin näiden tehtyjen kustannussäästöjen vuoksi on jouduttu jälkikäteen toteuttamaan lisätöitä mm. sen vuoksi, että määritellyissä olosuhdeluokissa ei ole pysytty eli tilojen taso ei kaikilta osin ole ollut riittävä. Ylläpitovuokrasta oli kohteessa tehty erillissopimuksia niin, ettei vuokralaiselle kohdistu kuin osa kuluista, mutta hintatasoarvio ylläpitovuokran määrästä oli peräti 6 €/m²/kk.

Turun kaupungin tavoitetilana on toteuttaa kerralla vaadittu laatutaso, jotta voidaan välttyä lisätöiltä ja varmistua siitä, että toteutetut tilat ovat määritetylle käyttötarkoitukselle toimivat. Tilojen tulee siis olla tarjouspyynnössä esitetyn mukaiset.

4. Väitetty Turun Teknologiakiinteistöt Oy:n tarjouksen kallis hinta

Salaman väitteisiin TTK:n tarjouksen kalliista hinnasta ei tule ottaa laajasti kantaa, sillä oikaisuvaatimuksen perusteena on nyt kyse Salaman poikkeuksellisen edullisesta hinnasta eikä TTK:n väitetysti kalliista hinnasta. Todettakoon kuitenkin, että TTK:n tarjoushinta on hankintayksikön hankesuunnitteluvaiheen mukaisessa hintatasoarviossa sekä vastaa tasoltaan ennen tarjouskilpailun julkaisua suoritetun markkinakartoituksen pohjalta saatuja alustavia hintatietoja. 

Hankintayksikkö on pyytänyt lisäselvitystä TTK:lta osittain poikkeuksellisen alhaisista hintatiedoista ennen hankintapäätöksen tekemistä, joihin Salamakin vaatimuksessaan viittaa. TTK:lta saatiin tällöin selvitys, jonka arvioitiin olevan uskottava. Selvitys sisälsi liikesalaisuuksia, jonka vuoksi tätä ei voitu avata hankintapäätöksessä tarkemmin.

Lisäselvityksessä TTK selvensi syitä sille, miksi kehitysvaiheen kustannukset ovat poikkeuksellisen edulliset. Tämä ei ole ainut tarjouskilpailu, jossa tarjoaja on voittanut nimenomaisesti sillä perusteella tarjouskilpailun, että tarjous on kehitysvaiheessa ollut käytännössä ilmainen. Tämä on indikoinut sitä, että tarjoaja on ottanut kehitysvaiheen kustannukset huomioon osana kokonaistarjousta eli laskenut kustannukset toteutusvaiheen (vuokrasopimuksen) kustannuksiksi.

Saadun selvityksen mukaisesti hankintayksikkö on tullut siihen käsitykseen, että tämä on ollut syynä siihen, miksi kehitysvaiheen kustannukset ja projektinjohtopalkkio on saatu ajettua alas. Kyseessä on open book-hinta, joten TTK ei voi sisällyttää rakennuttamiskustannuksiin tarjottua PJU-palkkiota enemmän kustannuksia. Tämä ei tarkoita sitä, että sen oman PJU- sopimuksen palkkion tulee olla vastaava. Tarjotun tuottovaatimuksen korkean tason on katsottu selittävän Salaman esiin tuomia seikkoja. Lisäksi tuottovaatimusta on nostanut hankintayksikön vuokrasopimukseen sisällyttämä lunastusehto.

Saatu selvitys on tyydyttävästi vastannut hankintayksikön esittämiin kysymyksiin. Saatu selvitys ja tarjouksen hintataso huomioon ottaen hankintayksikkö on arvioinut, että TTK on tyydyttävästi pystynyt osoittamaan, että se pystyy toteuttamaan tilat tarjouspyynnön mukaisesti. Näitä perusteluita tukee myös TTK:n oikaisuvaatimukseen antama lausuma (Liite 3).

Johtopäätökset

Tarjoaja kantaa viime kädessä vastuun tarjouksen sisällöstä. Oikeuskirjallisuudessa ja oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on harkintavalta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta. Hankintayksikkö katsoo, ettei ennen hankintapäätöksen ratkaisua saatujen selvitysten eikä oikaisuvaatimuksessakaan ilmoitetuin perustein ole pystytty riittävällä tavalla perustelemaan Salaman tarjouksen huomattavan alhaista hintaa.

Rakennus-Salama Oy ei ole hankintaoikaisuvaatimuksessaan tuonut esiin sellaista hankintalain 132 §:n 1 momentissa tarkoitettua uutta tietoa, jonka perusteella hankintayksikölle syntyisi oikeus tai velvollisuus oikaista Turun kaupunginhallituksen hankintapäätöstä 29.8.2022 § 362.  Edellä kuvatuin perustein Turun kaupunginhallituksen tulisi hylätä Rakennus-Salama Oy:n hankintaoikaisuvaatimus kokonaisuudessaan perusteettomana.

Rakennus-Salama Oy on tehnyt asiassa samansisältöisen valituksen markkinaoikeudelle, johon tullaan laatimaan tämän kaupunginhallituksen päätöksen mukainen vastine.

Hankinnan täytäntöönpano markkinaoikeusvalituksesta huolimatta

Kyseessä on EU-kynnysarvon ylittävä hankinta. Hankintalain 150 §:n mukaan hankinnassa, jossa on noudatettava odotusaikaa, hankintayksikkö ei saa tehdä hankintasopimusta, jos asia on saatettu valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi.

Hankintalain 151 §:n mukaan valituksen tultua vireille markkinaoikeus voi kieltää, keskeyttää tai sallia hankintapäätöksen täytäntöönpanon taikka määrätä hankintamenettelyn muutoin keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Päättäessään 1 momentissa tarkoitetusta toimenpiteestä markkinaoikeuden tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei toimenpiteestä aiheudu vastapuolelle tai muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

Tämä tarkoittaa, että hankintayksikön on vaadittava täytäntöönpanoa, sillä EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa on lähtökohtaisesti täytäntöönpanokielto.  Vaadittaessa täytäntöönpanoa, markkinaoikeus ei anna painoarvoa hankintayksikölle täytäntöönpanon viivästymisestä mahdollisesti aiheutuvista kustannuksista ja haitasta. Täytäntöönpano sallitaan vain, mikäli voidaan osoittaa, että täytäntöönpanokiellosta aiheutuisi vastapuolelle, muiden oikeuksille tai yleiselle edulle suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.

Mikäli täytäntöönpanolupaa ei vaadita, hankinta keskeytyy vähintään vuodeksi. Markkinaoikeuden käsittelyajat ovat noin 8 kuukauden mittaisia. Lisäksi jos asiasta valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, valitusaika on vielä tätäkin pidempi. Täytäntöönpanoluvan saaminen riippuu siitä, täyttyvätkö hankintalain edellytykset kaupungin hankinnan osalta. 

Markkinaoikeuden täytäntöönpanokielto voi johtaa siihen, ettei sopimusta voida tehdä markkinaoikeuskäsittelyn jälkeen annettujen tarjouksien mukaisessa hintatasossa. Tarjoukset on sidottu nykyiseen hintatasoon ja mikäli hanke viivästyisi muutoksenhaun vuoksi, tämä tarkoittaa, ettei nyt voittanut tarjoaja voi sitoutua annettuihin tarjoushintoihin. TTK on 4.10.2022 antamassaan lausumassa ilmoittanut, etteivät he voi sitoutua annettuun tarjoushintaan, mikäli hankintaa ei toteuteta suunnitellussa aikataulussa. Nykytilanteessa rahoituksen hinta nousee koko ajan ja lisäksi markkinatilanne rakennusalalla on epävakaa.

Lisäksi kokoelmatilat toimivat tällä hetkellä pääsääntöisesti vuokratiloissa, jotka eivät olosuhteiltaan vastaa tarkoitusta. Kohteissa on aiheutunut vesivahinkoja museon kokoelmatiloille ja arkistolle. Kohteet vaatisivat mittavaa peruskorjausta. Peruskorjaukseen ei voida ryhtyä vuokralaisen toimiessa tiloissa. Nyt vuokranantaja pystyy ainoastaan reagoimaan jo sattuneisiin tapahtumiin pikemmin kuin ennaltaehkäisemään niitä. Tämä altistaa kokoelmat vahingoille alttiiksi. Näiden lisäksi kokoelmakeskukseen on siirtymässä lopulliseen säilytykseen taidekokoelmia mm. peruskorjaukseen menevästä Wäinö Aaltosen museosta, joka pitää tyhjentää peruskorjauksen tieltä.

Edellä esitetyistä syistä kaupunginhallituksen tulisi päättää, että kaupunki vaatii markkinaoikeudelta hankinnan täytäntöönpanon sallimista.

Liite 1Rakennus-Salama Oy:n oikaisuvaatimus liitteineen

Liite 2Rakennus-Salama Oy:n valitus markkinaoikeudelle

Liite 3Turun Teknologiakiinteistöt Oy:n lausuma Salaman oikaisuvaatimuksen johdosta

Omistajaohjausjohtaja Jarkko Virtanen:

EhdotusKaupunginhallitus päättää, että

• Rakennus-Salama Oy:n oikaisuvaatimus ei esitystekstistä ilmenevin perustein anna aihetta päätöksen muuttamiseen,
• Turun kaupunki esittää markkinaoikeudelle hankintalain 151 §:n mukaisen vaatimuksen hankinnan täytäntöönpanon sallimisesta ja
• pöytäkirja tämän asian osalta tarkastetaan heti.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Heikkinen ilmoitti olevansa esteellinen ja poistui kokouksesta asian käsittelyn ajaksi.