Esityslistat/pöytäkirjat

Kaupunginvaltuustolle esitetään, että se vahvistaisi lautakuntien vuosien 2023-2026 suunnitteluluvut. Suunnittelulukujen mukaan kaupungin toimintakatteen kasvu on +2,4 % vuonna 2023 kuluvan vuoden ennusteeseen nähden. Taloussuunnitteluun kohdentuu poikkeuksellista epävarmuutta mm. soteuudistuksen, koronapandemian ja Venäjän käynnistämän hyökkäyssodan seurauksena. Tavoitteet tarkentuvat osana syksyn talousarviovalmistelua.

Kansliapäällikkö Tuomas Heikkinen ja talousjohtaja Valtteri Mikkola 2.6.2022:

Lähtökohdat ja toimintaympäristössä tapahtuvia muutoksia

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 15.11.2021 voimassa olevan taloussuunnitelman vuosille 2022-2025. Päätöksenteon yhteydessä on jo tunnistettu useita toiminnan ja talouden suunnitteluun vaikuttavia tekijöitä, joista merkittävin on käynnissä oleva soteuudistus.

Kaupungin taloussuunnitteluun heijastuu tällä hetkellä hyvin poikkeuksellista epävarmuutta. Viimeisten vuosien aikana on jouduttu toimimaan koronapandemian keskellä. Pandemian välittömiä vaikutuksia on kyetty tunnistamaan, mutta todennäköisesti välillisiä vaikutuksia ei vieläkään täysin tunnisteta. Kuluvan vuoden aikana on kuitenkin kyetty palaamaan palvelutuotannossa lähes ns. normaalitilaan, mutta talouteen kohdistuvia vaikutuksia havaittavissa mm. kasvaneiden sairaspoissaolojen seurauksena kasvaneen sijaisten käytön kasvun seurauksena.

Valtion on korvannut koronasta aiheutuneet kustannukset, mikä on ollut kuntatalouden näkökulmasta erityisen tärkeä linjaus. Tämän linjauksen säilyttäminen tulevaisuudessa on äärimmäisen tärkeää.

Venäjän käynnistämän hyökkäyssodan vaikutuksia ei ole täysin kyetty vielä arvioimaan. Talouteen kohdentuu kuitenkin merkittäviä riskejä mm. heikentyneiden kasvunäkymien, kiihtyneen inflaation ja kasvaneen taantumariskin muodossa. Kaupunki on omilla toimenpiteillään pyrkinyt hallitsemaan riskejä päivittämällä hankintoja ja urakoita koskevia linjauksia ja toimintatapaohjeita. Tavoitteena varmistaa jatkuvuus ja hankkeiden eteneminen niin kaupungin kuin toimittajan näkökulmasta.

Investointien hallintaan riskien kasvaessa on kiinnitetty erityistä huomiota. Infra- ja tilainvestointiohjelmat on kevään aikana arvioitu kohdekohtaisesti eri näkökulmista. Useat hankkeet ovat vahvasti sidoksissa toisiinsa ja tästä syystä tavoitteena on ollut tunnistaa kohteiden toiminnalliset kytkökset. Hankkeet muodostavat ketjun, joten eteneminen tulee varmistaa ketjun jokaisen kohteen osalta. Tämän lisäksi on pyritty arvioimaan kustannusherkkyyttä raaka-aineisiin kohdistuvien hintapaineiden ja saatavuusongelmien kautta. Tarkastelua jatketaan ja tarkennetaan mahdollisuuksien mukaan kuluvan vuoden aikana.

Edellä mainittujen häiriötilojen lisäksi soteuudistus tulee vaikuttamaan merkittävästi kuntatalouteen. Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtävät siirtyvät hyvinvointialueille vuonna 2023. Kuntatalouden näkökulmasta uudistuksen vaikutukset kohdistuvat erityisesti käyttötalouteen, jossa tulojen ja menojen taso ja rakenne muuttuvat huomattavasti.

Kuntien vuoden 2021 tilinpäätösarvioiden ja vuoden 2022 talousarvioiden perusteella kunnilta hyvinvointialueille siirtyvien tehtävien nettokustannukset ovat hieman yli 21 miljardia euroa. Siirtyvät kustannukset tullaan kattamaan kuntien tulorahoitukseen tehtävillä leikkauksilla. Kunnilta siirretään kunnallisverotuloja, yhteisöverotuloja, valtionosuuksia ja veromenetysten korvauksia. Koko maan tasolla kuntien tuloja ja kustannuksia siirtyy yhtä paljon, mutta kuntakohtaisesti ne voivat poiketa. Vaikutuksia tasataan valtionosuusjärjestelmään sisällytettävillä tasauselementeillä.

Raportoitujen tietojen perusteella ja osana tulojen siirtoa kunnallisveroprosentteja alennetaan kaikissa kunnissa 12,64 %-yksiköllä, joka tarkoittaa sitä, että vuonna 2023 Turun tuloveroprosentti on 6,86 %. Kaupunginvaltuuston tulee päättää veroprosentista perinteiseen tapaan tulevana syksynä. Jatkossa vuodesta 2024 alkaen veroprosentit määritellään 0,10 prosenttiyksikön tarkkuudella.

Soteuudistuksen seurauksena kuntien yhteisöveron jako-osuutta alennetaan 30 %. Tämä heijastuu erityisesti suurimpiin kaupunkeihin, joissa yhteisöverotulot ovat olleet merkittävä osa tulorahoitusta.

Verotuloissa alenema ei näy täysimääräisesti vielä vuonna 2023 verojen kertymärytmin takia (vuonna 2023 kunnille tilitetään osin vuonna 2022 korkeammalla veroprosentilla maksettuja veroja). Ilmiö on samankaltainen kuin vuonna 2019 verokorttiuudistuksen johdosta, mutta tällä kertaa kuntatalouden kannalta positiivinen.

Valtiovarainministeriön laatimat kuntien rahoituslaskelmat on päivitetty huhtikuussa. Laskelmissa on arvioitu kunnittain siirtyvät kustannukset, jotka vaikuttavat kunnan tasapainotilanteeseen, muutosrajoittimeen ja järjestelmämuutoksen tasaukseen. Keväällä päivitetyt laskelmat on huomioitu tulorahoituksen arvioissa. Valtiovarainministeriö päivittänee arviot syksyllä, jonka jälkeen viimeisimmät tiedot huomioidaan kaupungin talousarviovalmistelussa.

Laskelmat päivitetään lopullisiksi vuonna 2023, kun kuntien vuoden 2022 tilinpäätöstiedot ovat käytettävissä. Laskelmien päivitys saattaa venyä syksyyn, jolloin vuoden valmistunee vuoden 2022 verotus. Lopullisissa laskelmissa määritetään rahoitus vuodesta 2024 eteenpäin. Samassa yhteydessä muutetaan lopullisiksi myös sotemuutosrajoitin ja järjestelmämuutoksen tasaus. Lainsäädännön mukaan siirtymätasaus lopulliseen tasapainotilaan tehdään viiden vuoden aikana.

Soteuudistuksen laskelmiin heijastuu kuitenkin epävarmuutta. Negatiivinen vaikutus voi muodostua oletettua suuremmista siirtyvien tehtävien kustannuksista ja/tai oletettua pienemmistä verotettavista tuloista. Kaupungin tuleekin kiinnittää kuluvan vuoden aikana erityistä huomiota siirtyvien tehtävien kustannuskehitykseen sekä osaltaan tukea yleisen taloustilanteen säilymistä kestävällä tasolla.

Julkisella sektorilla on perinteisesti ollut tasapainottava rooli taloussuhdanteiden hallinnassa ja kaupungin investointiohjelmien suunnitelmallinen edistäminen on merkittävä tasapainoa luova tekijä mahdollisesti vaikeutuvassa tilanteessa.

Kaupungin tulee jatkaa taloudellisen aseman ja investointikyvyn parantamista. Palvelutuotannon laadun parantamiseen ei tällä hetkellä ole mahdollisuuksia. Ensisijaisesti pitää edistää toimenpiteitä ja investointeja, joiden seurauksena kyetään lisäämään tuottavuutta, kasvattamaan tuloja tai hillitsemään toimintakatteen kehitystä.

Pormestariohjelman tavoitteet

Yleisen taloustilanteen ja toimintaympäristön muutoksen lisäksi kaupungin taloussuunnittelun lähtökohtana toimii pormestariohjelma ja sen sisältämät tavoitteet. Pormestariohjelma on laadittu ja päätetty vuoden 2021 aikana. Soteuudistuksen lopullisia vaikutuksia tai Venäjän käynnistämän hyökkäyssodan välittömiä ja välillisiä vaikutuksia ei ole ollut tuolloin tiedossa.

Toimintaympäristössä tapahtuu runsaasti ja useat tekijät vaikuttavat kaupungin talouteen. Käynnissä oleva sota saattaa heijastua välittömien vaikutusten lisäksi välillisesti viiveellä tulevien vuosien aikana. Suunnittelulukujen valmistelussa on pyritty huomioimaan tiedossa olevia vaikutuksia, mutta arvioinnit tarkentuvat valmistelun edetessä.

Talouden kestävä perusura

Toimintakatteen muutos on merkittävin tekijä, joka vaikuttaa niin vuosittaiseen tulokseen kuin välillisesti myös kaupungin investointikykyyn. Toimintakate on kehittynyt lähivuosien aikana tulorahoitusta nopeammin ja tämä on aiheuttanut merkittävän haasteen kaupungille.

Suunnitelmakauden 2023-2026 aikana toimintakatteen kasvu ei ylitä pormestariohjelmaan kirjattua +2,4 % tavoitetta. Huolena on kuitenkin vuoden 2022 ennustettu kasvu, mikä ylittää merkittävästi asetetun +3,3 % tavoitteen. Tilanne tulee arvioida syksyn talousarviovalmistelussa vielä uudelleen päivitettyjen tietojen (mm. 2. osavuosikatsaus, soteuudistuksen laskelmat, verorahoitus) perusteella.

Kaupungin tulee jatkaa taloudellisen aseman ja investointikyvyn parantamista. Palvelutuotannon laatua tulee parantaa koko kaupungissa kustannusneutraalisti. Erityisesti pitää edistää toimenpiteitä ja investointeja, joiden seurauksena kyetään lisäämään tuottavuutta, kasvattamaan tuloja tai hillitsemään toimintakatteen kehitystä.

Velkakatto

Kaupungin tulorahoitus ei riitä kattamaan kaikkia toiminnan ja investointien nettomenoja, joten kaupunki tulee velkaantumaan taloussuunnitelmakauden aikana. Kasvavan kaupungin tulee investoida niin palveluverkon kuin elinvoiman kasvun vahvistamiseen. Kasvuinvestointien positiivinen tulovaikutus realisoituu usein vasta viiveellä, joten kaupungille kohdentuva negatiivinen vaikutus tapahtuu etupainotteisesti. Nettovaikutuksen on oltava aina positiivinen.

Kaupunki myöntää konserniyhteisöille lainoja ja näitä kutsutaan antolainoiksi. Antolainat myönnetään markkinaehtoisesti ja konserniyhteisöjen tulorahoitus tulee pääosin kaupungin ulkopuolelta. Antolainat näkyvät kaupunkiemon lainakannassa tavoitteiden asettamisen näkökulmasta antolainat on tarkoituksenmukaista oikaista pois. Velkakaton tavoitteessa lainakannasta on vähennetty antolainat ja perusteena on käytetty oikaistua lainakantaa.

Kaupungin rahoitustarpeet liittyvät merkittävästi kaupungin kasvuun, joten tavoitteessa on huomioitu väestönkehitys. Kaupunki on laatinut oman väestöennusteen ja sitä on käytetty jakajana velkakaton tunnusluvussa oikaistu lainakanta per asukas.

Useat tekijät vaikuttavat useat tekijät toiminnan ja investointien rahan käytön lisäksi. Mahdolliset sosiaali-, terveys- ja pelastuspalvelurakennusten myynnit tai konserniyhteisöjen rahoitukseen heijastuvat tapahtumat saattavat vaikuttaa kaupunkiemon rahoitustarpeeseen.

Simuloidun taloussuunnitelman aikana oikaistun lainakannan arvioidaan pysyvän pormestariohjelmaan kirjatun 3 390 euroa / asukas enimmäistavoitteen alapuolella.

Muut pormestariohjelman tavoitteet

Soteuudistuksen valmistelu on käynnissä ja vaikutukset kaupungin talouteen ovat osin tiedossa. Siirtyvät kustannukset kyetään tunnistamaan jo melko hyvin ja välillisten vaikutusten (mm. it-palvelut ja muut yhteiset palvelut) arviointi käynnissä. Tarkentuneet arviot ovat käytettävissä syksyllä ja ne tullaan huomioimaan tämän jälkeen talousarviovalmistelussa.

Simuloidun taloussuunnitelman mukaan vuosikate säilyy positiivisena ja kertyneet ylijäämät ylittävät asetetun 80 miljoonan euron tavoitteen koko suunnitelmakauden ajan, joten talouden sopeuttamiseen poikkeustilanteessa ei tarvitse ryhtyä.

Lopulliset sotelaskelmat saadaan vasta vuonna 2023 ja arviointi uudistuksen vaikutuksesta verotukseen on tarkoituksenmukaista tehdä tämän jälkeen, mutta sitä ennen tulee ryhtyä selvittämään muita taloutta tasapainottavia toimenpiteitä. Turun veropohjaa pyritään kaikin keinoin vahvistamaan työllisyys- ja kasvutoimilla.

Investointiohjelmia edistetään suunnitelman mukaan täysimääräisesti ja pormestariohjelman tavoitteet huomioiden

Suunnitteluluvut

Käyttötalous

Toimielinkohtaisten suunnittelulukujen määrittäminen on ollut haastavaa. Epävarmuutta kasvattavia tekijöitä on useita ja vaikutukset kaupungin palvelutuotantoon heijastuvat palvelutarpeisiin lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä.

Perustoiminnan palvelutarpeita on pyritty tunnistamaan huhti-toukokuun aikana. Tarpeisiin sisältyy lakisääteisiä muutoksia sekä patoutunutta palvelutarvetta ja toiminnan kehittämisen tarvetta. Arviot taloudellisista tarpeista tarkentuvat osana jatkovalmistelua.

Valmisteltujen suunnittelulukujen pohjana on käytetty palvelukokonaisuuksien omien tarpeiden lisäksi valtiovarainministeriön laskelmiin perustuvia tulorahoituksen ennusteita. Verorahoituksen parantunut ennuste ylittää voimassa olevaan taloussuunnitelmaan kirjatut tavoitteet. Tästä huolimatta verorahoituksen kehitys ei riitä vastaamaan toimintakatteen toteutuneeseen kehitykseen ja arvioihin palvelutarpeiden kehityksestä koko taloussuunnitelmakauden kattavasti.

Vuosi 2023 tulee olemaan taloussuunnitelmakauden vahvin, mutta taloudellisen aseman arvioidaan heikentyvän tämän jälkeen. Suunnitelmakauden viimeisten vuosien alijäämäisyyden seurauksena on tarpeen käynnistää taloutta tasapainottavien toimenpiteiden valmistelu.

Sopeutustarve muodostuu useista eri tekijöistä ja lopullisen tavoitteen määrittämiseksi on tärkeää muodostaa päivitetty tilannekuva vuoden toisen osavuosikatsauksen sekä päivitettyjen tulorahoituksen ennusteiden mukaan. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että keväällä valmisteltuja suunnittelulukuja tarkistettaneen väistämättä syksyllä. Valmistelu onkin syytä aloittaa kohteista, joihin kohdistuu voimakkaimmat säädösperusteet. Tämän jälkeen edetään kohteisiin, joihin voidaan käyttää enemmän harkintaa.

Suunnitteluluvut toimivat toiminnan suunnittelun raamina ja niissä on pyritty vastaamaan perustoiminnan tarpeisiin. Kuluvan vuoden ennuste tarkentuu syksyllä ja todennäköisesti tällöin on käytettävissä myös päivitetyt arviot tulorahoituksesta sekä avoinna olevan palkkaratkaisun taloudellinen vaikutus.

Suunnitelmien yksityiskohdat tarkentuvat valmistelun edetessä ja mahdollisia tarkistuksia voidaan tehdä syksyn talousarviovalmistelussa. Lopullisen talousarvioesityksen taloussuunnitelma tullaan laatimaan siten, että taloussuunnitelma on ylijäämäinen viimeistään suunnitelmakauden lopussa.

Talouden tasapainottamiseen tulee edelleen kiinnittää erityistä huomiota ja kaupungin taloudellinen tilanne vaatii suunniteltujen toimenpiteiden lisäksi uusia taloutta tasapainottavia toimenpiteitä.

Investoinnit

Keväällä on valmisteltu investointiohjelmien lähtökohtia ja priorisointia. Investointiohjelmien laadinnassa on huomioitu Turun kaupungin strategiset linjaukset ja strategiset lähtökohdat, kuten Turun kärkihankkeet.

Kaupunginhallitus on hyväksynyt investointien lähtökohdat ja priorisoinnit 30.5.2022. Investointiohjelmiin ei ole tehty muutoksia tämän jälkeen ja investointien suunnitteluluvut vastaavat hyväksyttyjä lähtökohtia.

Valmistelu toimii lähtökohtana investointiohjelmien yksityiskohtaisemmalle valmistelulle. Etusijalle on tarkoituksenmukaista asettaa hankkeita ja toimenpiteitä, joilla on elvyttävä ja palautumista vahvistava sekä kustannuskehitystä hillitsevä vaikutus. Kaupungin taloudellinen kantokyky varmistetaan osana talousarvion valmistelua.

Palvelukokonaisuuskohtaisia huomioita

Kasvatuksen- ja opetuksen palvelukokonaisuus

Vuoden 2022 ennusteessa on tunnistettu tarve korjata taloussuunnitteluluku vastaamaan nykyisen palvelutuotannon ja -tason kustannuksia. Pidennetyt opiskeluajat ja uudet oppivelvollisuusikäluokat lisäävät kustannuksia. Lisäksi on arvioitu palvelusetelikustannusten sekä yksityisen hoidon ja kotihoidon tuet kasvavan.

Kaupunkiympäristön palvelukokonaisuus

Korjausvelkaa alentavien kunnossapitohankkeiden siirto kaupunginhallituksen investointiosasta kaupunkiympäristön käyttötalouteen, henkilöstön lisäystarpeet sekä joukkoliikenteeseen kohdistuvat muutokset muodostavat suurimman osan kaupunkiympäristön palvelujen tarpeista. Joukkoliikenteen liikennemäärän arvioidaan palautuvan normaalitasolle, minkä lisäksi on tunnistettu taloussuunnitelmakaudella kasvava lisäystarve. Näiden lisäksi kasvavat kaupunkirakentamisen kunnossapitovastuut ja polttoaineen hinnannousu tulevat rasittamaan kaupunkiympäristön taloutta. Lisäksi kehittämishankkeet vaativat rahoitusta.

Konsernihallinto

Konsernihallinnon toiminnan merkittävin muutos tulee olemaan toimintojen sopeuttaminen hyvinvointialueelle siirtyvien toimintojen johdosta, joka tuo merkittävää epävarmuutta määrärahatarpeisiin. Siirtyvän henkilöstön lisäksi vaikutusta on mm. It-järjestelmien ja tilavuokrista saatavien tulojen muodossa. Valmistelussa olevien sosiaali- ja terveyspalveluiden ja pelastustoimen kiinteistöjen myynnit tuovat kertaluonteisia tuloja, mutta vaikuttavat tulevien vuosien vuokratulojen vähenemisenä. Myös energian hinnannousu tulee nostamaan kustannuksia tilapalveluiden osalta.

Kärkihankkeiden osalta kaikki kärkihankkeet ovat toimeenpanovaiheessa, joka nostaa määrärahatarvetta. Asukasbudjetoinnin osalta valittujen kohteiden toteuttaminen nostaa niin käyttötalouden kuin investointienkin osalta kustannuksia.

Suunnitteluluvuissa on huomioitu matkailun kokonaisuuden siirtyminen kulttuuri- ja nuorisolautakunnasta kaupunginhallituksen toimielimelle. Siirto kasvattaa kaupunginhallituksen toimintakatetta.

Omaisuuden hallinnan tuloerän merkittävimmät muutokset johtuvat maanvuokrauksesta myyntien sijaan ja maankäyttösopimustulojen tarkistamisesta johtuen edellisvuoden sopimuskorvausten etupainotteisuudesta. Pilaantuneiden maa-alueiden puhdistamiseen varautuminen lisää käyttötalouden määrärahatarvetta.

Työllisyyden palvelukokonaisuus

Työllisyyden palvelukokonaisuuden osalta merkittävin tuleva muutos on TE-uudistukseen valmistautuminen, kun työllisyyspalveluiden järjestämisvastuu siirtyy kuntiin vuosien 2024–2025 aikana. Hyvinvointialueelle siirtyy nykyisestä toiminnasta kuntouttava työtoiminta.

Työmarkkinatuen kuntaosuuden osalta määrärahatarve on 1 milj. euroa pienempi kuluvaan vuoteen verrattuna positiivisen työllisyyskehityksen johdosta.

Vapaa-aika palvelukokonaisuus

Liikunnan yksityisten harjoitustilojen tukeminen, Messukeskuksen tilojen ja sekä Alfan tilojen kasvava vuokra muodostavat pääosan vapaa-ajan kasvavasta määrärahatarpeesta. Suunnittelussa valmistaudutaan myös lasten ja nuorten tuen lisäämiseen.

Suunnitteluluvuissa on huomioitu matkailun kokonaisuuden siirtyminen kulttuuri- ja nuorisolautakunnasta kaupunginhallituksen toimielimelle. Siirto vähentää kulttuuri- ja nuorisolautakunnan toimintakatetta.

Korona vaikutuksista palautuminen ei ole orkesteripalveluissa toteutunut odotetulla tavalla ja tulotavoitetta joudutaan alentamaan vuoden 2023 talousarviossa. Lisäksi orkesteri tarvitsee korotuksen perusrahoituksen tasoon.

Toiminta- ja palvelusuunnitelmien valmistelu

Turun kaupungissa käytössä olleesta sopimusohjausmallista on päätetty luopua. Toiminnan ja talouden tavoitteet kirjataan toiminta- ja palvelusuunnitelmiin.

Palvelukokonaisuudet valmistelevat toimintasuunnitelmat, joissa sisältö laaditaan strategisella tasolla ja taloussuunnitelman kattavalla aikajänteellä. Toimintasuunnitelmaan kirjattavat toiminnan tavoitteet muodostuvat ensisijaisesti pormestariohjelman tavoitteita toteuttavista toimenpiteistä sekä tarpeen mukaan laadittavista talousarviolausekkeista.

Toimintasuunnitelmaan kirjattuja tavoitteita tarkennetaan operatiivisemmalle tasolle palvelualuekohtaisesti laadittavissa palvelusuunnitelmissa, joiden tavoitteena on tukea palvelukokonaisuuden vastuulla olevan palvelutuotannon johtamista. Palvelusuunnitelmien rakenteet voivat vaihdella palvelukokonaisuuksien välillä.

Palvelukokonaisuudet käynnistävät kesäkuussa toimintasuunnitelmien laatimisen. Palvelukokonaisuuksien toimintasuunnitelmien sisällöt muodostavat olennaisen osan kaupunkitason toimintasuunnitelmasta. Virkamiesvalmiita luonnoksia tullaan käsittelemään lautakuntien kokouksissa ja seminaareissa. Lautakuntien tulee hyväksyä toimintasuunnitelman ja palvelusuunnitelmat 30.9.2022 mennessä.

Toimintasuunnitelman jatkovalmistelun aikataulu

Kh 06.06.2022 Suunnitteluluvut

Kv 13.06.2022 Suunnitteluluvut

Ltk 30.09.2022* Toimintasuunnitelmien hyväksyminen

Ltk 30.09.2022* Palvelusuunnitelmien hyväksyminen

Pormestari 31.10.2022** Talousarvioesitys

Kh 07.11.2022** Talousarviokäsittely

Kv 14.11.2022** Talousarviokäsittely

Ltk 17.12.2022* Talousarvion täytäntöönpano valmis

Kh 19.12.2022** Talousarvion täytäntöönpano valmis

*) Tähän mennessä

**) Alustava päivämäärä

Turun kaupunki	§	Kokouspvm	Asia	1
Kaupunginhallitus	267	06.06.2022	3