Lakipalvelut, avustava lakimies Niina Kujansuu 4.4.2022:

Johdanto

Valtiovarainministeriö pyytää Turun kaupungilta lausuntoa koskien hallituksen esitystä digitaalista henkilöllisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi. Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Digi- ja väestötietoviraston digitaalisen henkilöllisyyden palveluista sekä laki digitaalisesta henkilöllisyystodistuksesta. Lisäksi vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annettua lakia, väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annettua lakia, henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia, henkilökorttilakia, passilakia sekä hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi.

Asian tausta

Valtiovarainministeriö asetti 8.10.2020 hankkeen digitaalisen henkilöllisyyden ja sen hyödyntämistapojen kehittämiseksi (VM161:00/2020). Hanketta edeltävän virkamiesvalmistelun pohjalta on pidetty tarpeellisena, että hankkeen aikana kehitetään toimintamalli ja tuotetaan tarvittavat ratkaisut, joiden avulla valtion takaama digitaalinen henkilöllisyys voidaan tarjota digitaalisena henkilöllisyystodistuksena yksilön käyttöön erilaisissa asiointitilanteissa. Lisäksi hankkeen tavoitteena on laajentaa yhteistyössä henkilötunnuksen uudistamisen hankkeen kanssa ydinidentiteetin kohderyhmää niistä henkilöistä, jotka tällä hetkellä rekisteröidään väestötietojärjestelmään.

Hankkeen piirissä on syksyn 2021 aikana suunniteltu digitaalisen henkilöllisyyden palveluita sekä digitaalista henkilöllisyystodistusta. Tämän työn pohjalta on valtiovarainministeriössä valmisteltu hallituksen esitysluonnos sellaisesta lainsäädännöstä, jota digitaalisen henkilöllisyyden hankkeessa suunniteltujen ratkaisujen tuottaminen ja käyttöönotto edellyttävät. Valtiovarainministeriö on 23.6.2021 asettanut myös hankkeen piirissä toimivan digitaalisen henkilöllisyyden lainsäädäntötyöryhmän ja vaikutusarvioinnin alatyöryhmän, jotka ovat osallistuneet hallituksen esityksen luonnoksen valmisteluun. Lausuntopyynnön kohteena oleva hallituksen esityksen luonnos on kuitenkin valmisteltu keskeisiltä osin virkatyönä valtiovarainministeriössä.

Toimivalta

Hallintosäännön 41 §:n 3. kohdan mukaan kansliapäällikön tehtävänä on antaa kaupungilta pyydetyt lausunnot, tiedot ja selvitykset, jotka koskevat useampaa palvelukokonaisuutta tai muutoin edellyttävät palvelukokonaisuuksien rajat ylittävää harkintaa tai kaupungin kokonaisnäkemyksen muodostamista, ellei pormestari lausu asiasta.

Kommentit koskien esityksen tavoitteita ja ehdotettuja ratkaisuja

1.    Kommentit yleisesti esityksen tavoitteista ja ehdotetuista ratkaisuista

Keskeisenä ehdotuksena on ottaa käyttöön uusia henkilöllisyyden ja henkilötietojen osoittamiseen sekä sähköiseen tunnistamiseen tarkoitettuja ratkaisuja luonnollisille henkilöille. Hallitusohjelmassa on asetettu tavoitteeksi, että Suomessa kehitetään ja otetaan käyttöön digitalisaation ja teknologisen kehityksen luomia mahdollisuuksia yli hallinto- ja toimialarajojen. Esityksen tavoitteena on mahdollistaa henkilön käytössä olevista asiakkuuksista riippumaton tunnistautuminen sähköisiin julkishallinnon palveluihin yhdenvertaisesti myös ulkomaalaisille sekä henkilöille, jotka eivät joko voi tai halua käyttää älypuhelinta, sekä varmistaa julkisen hallinnon vahvan sähköisen tunnistamisen kustannusten hallittavuus ja ennakoitavuus. Turun kaupunki pitää tärkeänä, että digitaalisten palvelujen tarjonnassa kiinnitetään huomiota mahdollisimman kattavaan yhdenvertaisuuden toteutumiseen.  Digitalisaation ja teknologisen kehityksien antamat mahdollisuudet nähdään tärkeänä yhdenvertaisuuden toteuttajana.

Esityksen yhtenä erityisenä tavoitteena on rakentaa edellytyksiä henkilön itsensä toimesta tapahtuvaan henkilöön itseensä liittyvien viranomaisten vahvistamien tietojen jakamiseen (ns. itsehallittava identiteetti). Tavoitteena on ensivaiheessa mahdollistaa tiettyjen henkilöllisyyttä koskevien tietojen esittäminen henkilön itsensä toimesta, sekä luoda pohjarakenteet ja käytännöt itsehallittavien viranomaistietojen esittämiseksi, jotta kehitystä voidaan viedä eteenpäin tulevaisuudessa. Itsehallittava identiteetti luo pohjan henkilön vapaudelle ja vastuulle omista tiedoistaan ja sitä kautta vahvistaa pohjaa yhdenvertaisuuden toteutumiselle. Uudistuksessa korostuu tietosuoja ja sen tulee näyttäytyä luottamuksellisena myös käyttäjälle. Esityksen tavoitteet tukevat digitalisoituvaa asiointiympäristöä.

2.    Kommentit digitaalisesta henkilöllisyystodistuksesta

Digitaalisen henkilöllisyystodistuksen hyödyntäminen edellyttää käyttäjältään älypuhelinta. Esitysluonnoksen mukaan Tilastokeskuksen tutkimuksen mukaan jo 88 %:lla on käytössään älypuhelin. Ikäluokassa 16-54 -vuotiaat älypuhelin on käytössä yli 96 %:lla kansalaisista. Näin ollen digitaalista henkilöllisyystodistusta pystyisi hyödyntämään merkittävä osa kansasta. Esityksessä tarkoitetut digitaalinen henkilöllisyystodistus, ulkomaalaisen digitaalinen asiointiväline ja luonnollisen henkilön tunnistusväline olisivat otettavissa käyttöön vapaaehtoisesti. Ehdotettujen palvelun käyttöönotto ei vaikuttaisi henkilön oikeuteen käyttää yhteiskunnan digitaalisia palveluja. Yksilönvapautta tulee kunnioittaa ja antaa yksilölle mahdollisuus päättää, haluaako ottaa esityksessä tarkoitettuja välineitä käyttöön vai ei. Esityksessä on kattavasti nostettu esille käyttäjäkunta ja tunnistusvälineen valintaan liittyvä turvaaminen.  Huomiota tulee kiinnittää myös niiden henkilöiden yhdenvertaisuuden toteutumiseen, jotka eivät kuulu esityksessä mainittuun älypuhelimen käyttäjäkuntaan.

Digitaalinen henkilöllisyystodistus toimisi henkilöllisyyttä osoittavana asiakirjana passin ja henkilökortin tavoin, mutta mahdollistaisi henkilöllisyyden ja henkilötietojen osoittamisen joustavammin myös sähköisessä asioinnissa. Se ei kuitenkaan toimisi matkustusasiakirjana. Digitaalisen henkilöllisyystodistuksen käyttöala on esitetty selkeästi hallituksen esityksessä. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää digitaalisen henkilötodistuksen helppokäyttöisyyteen ja luotettavuuteen.

3.    Kommentit ulkomaalaisen digitaalisesta asiointivälineestä

Ulkomaalaisen digitaalista asiointivälinettä koskevat ehdotukset vaikuttavat tarkoituksenmukaisilta. Ulkomaalaisen digitaalinen asiointiväline helpottaisi ulkomaalaisten sähköistä asiointia suomalaisissa asiointipalveluissa. Asioinnin sujuvuuden parantuminen nähdään tärkeänä ja tarpeellisena kehittämiskohteena.

Ulkomaalaisen digitaalista asiointivälinettä ei ole mahdollista hyödyntää yhtä laajasti kuin digitaalista henkilöllisyystodistetta. Tämä voidaan nähdä perusteltuna ottaen huomioon esityksessä mainitut puutteet tietoturvallisuudessa ja luotettavuudessa.

4.    Kommentit luonnollisen henkilön tunnistusvälineestä

Yhdenvertaisuuden kannalta olisi tärkeää, että digitaaliselle henkilöllisyystodistukselle on olemassa vaihtoehto niille, joilla ei ole mahdollisuutta käyttää mobiilisovellusta. Luonnollisen henkilön tunnistusväline edistää kansalaisten yhdenvertaisuutta julkisen sektorin käyttäjien tunnistamisessa.

5.    Kommentit ehdotetusta toimintamallista ja viranomaisten tehtävistä palveluiden tuottajina

Ehdotuksilla olisi vaikutuksia henkilöllisyysasiakirjoja nykyisellään myöntävien viranomaisten nykyisiin tehtäviin. Ehdotus digitaalisesta henkilöllisyystodistuksesta toisi uusia tehtäviä poliisille sekä ulkoministeriölle ja edustustoille digitaalisen henkilöllisyystodistuksen myöntämiseen osalta. Ehdotus Digi- ja väestötietoviraston digitaalisen henkilöllisyyden palveluista lisäisi jonkin verran Digi- ja väestötietoviraston tehtäviä nykyisestä. Uudistus tuo mukanaan kunnille tarpeen perehdyttää ja kouluttaa viranomaiset työtehtävien muutoksiin, neuvontaan ja uudistuksen käyttöönottoon.

Kommentit koskien esitysluonnokseen sisältyviä säädösehdotuksia ja niiden perusteluja

1.    Kommentit hallituksen esityksen luonnoksesta sekä esitetystä sääntelystä yleisesti

Ehdotettu sääntely vaikuttaa perustellulta.

2.    Kommentit ehdotuksesta Digi- ja väestötietoviraston digitaalisen henkilöllisyyden palveluista annettavaksi laiksi

Ei lausuttavaa.

3.    Kommentit ehdotuksesta digitaalisesta henkilöllisyystodistuksesta annettavaksi laiksi

Sääntely vaikuttaa perustellulta. Erityistä huomiota tulee kiinnittää tietoturvaan ja tietosuojaan, sillä uudistus vaikuttaa käyttöympäristössä esiintyviin uhkiin. Tärkeää on myös kiinnittää huomiota siihen, että laki myötäilee EU-oikeudellisia kehityssuuntia.

4.    Kommentit muuhun ehdotettavaan lainsäädäntöön

Ei lausuttavaa.

5.    Kommentit henkilötietojen käsittelyä koskevista sääntelyratkaisuista sekä tietosuojaa koskevista kysymyksistä

Ei lausuttavaa.

6.    Kommentit esityksen perustuslakia ja säätämisjärjestystä koskevista kysymyksistä

Esityksessä on tuotu esille henkilötietojen käsittelyä koskevat yleiset perustuslakinäkökulmat ja arvioitu käsiteltävien henkilötietojen turvallisuutta. Lakiehdotuksissa säädettäisiin uusista digitaalisen henkilöllisyyden palvelujen sekä digitaalisen henkilöllisyystodistuksen tuottamiseen liittyvistä rekistereistä. Rekistereissä tultaisiin pääosin käsittelemään jo olemassa olevissa viranomaisten rekistereissä olevia henkilötietoja, kuten väestötietojärjestelmään henkilöistä tallennettuja tietoja sekä henkilökorttilain 31 §:n mukaiseen henkilökorttirekisteriin sekä passilain 29 §:n mukaiseen passirekisteriin talletettuja rekisteritietoja. Siten käsiteltäviä henkilötietoja olisivat muun muassa VTJ-lain 13 §:n 1 momentissa luetellut tiedot, kuten henkilön täydellinen nimi, henkilötunnus sekä tekninen tunnistetieto ja sähköinen asiointitunnus, sekä valmistelussa olevan VTJ-lain 11 a §:n mukainen henkilön yksilöintitunnus. Muita käsiteltäviä henkilötietoja olisivat muun muassa henkilökortti- ja passirekisteriin talletetut henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 4 §:ssä tarkoitetut tarpeelliset henkilön perustiedot, kuten henkilön nimet, syntymäaika ja –paikka ja sukupuoli sekä henkilön valokuva, jonka hän on luovuttanut henkilökortti- tai passiviranomaiselle henkilökorttia tai passia hakiessaan.

7.    Kommentit esityksessä esitetystä alustavasta kilpailuoikeudellisesta arviosta

Ei lausuttavaa.

8.    Kommentit muista esitykseen ja sen valmisteluun liittyvistä oikeudellisista kysymyksistä

Esityksessä on käsitelty myös sitä, miten kansallinen lainvalmistelu ja EU-lainsäädännön valmistelu linkittyvät toisiinsa. Esityksen mukaan valmistelussa on tunnistettu, että komission lainsäädäntöehdotuksessa on monilta osin kyse vastaavanlaisesta digitaaliseen henkilöllisyyteen ja sen käyttöön liittyvästä ratkaisusta kuin tämän esityksen mukaisissa ehdotuksissa on kyse. Valmistelussa on tunnistettu riski, että esityksen mukaiset ehdotukset voivat olla osittain päällekkäisiä samaan aikaan valmisteltavan EU-lainsäädännön kanssa. Esityksen mukaan valmistelun samanaikaisuudesta voidaan kuitenkin arvioida olevan myös etua. Esityksen mukaan osittain rinnakkainen kansallinen kehitystyö lisää tietoa ja näkemyksiä siitä, millaisia teknisiä tai toiminnallisia ratkaisuja eurooppalaisessa yhteistyössä olisi tarkoituksenmukaista edistää. EU-lainsäädännön huomiointi on esityksen kaltaisten uudistusten lähtökohtia, joka nähdään merkittävänä.

Vaikutusten arviointi

1.    Kommentit vaikutusten arvioinnista yleisesti

Ei lausuttavaa.

2.    Kommentit taloudellisista vaikutuksista

Kunnille syntyvät taloudelliset vaikutukset koostuvat käyttöönoton ja uudistamisen lisäksi työntekijöiden koulutuksesta ja perehdyttämisestä.

3.    Kommentit vaikutuksista viranomaisten toimintaan

Viranomaisen neuvonnasta ja viestinnästä tulee huolehtia, sillä tämä vaikuttaa myös kuntalaisten arviointiin siitä, onko toiminta luotettavaa.

4.    Kommentit muista yhteiskunnallisista vaikutuksista ja ympäristövaikutuksista

Ei lausuttavaa.

5.    Millaisia vaikutuksia ehdotetulla sääntelyllä olisi oman organisaationne tai toimialanne näkökulmasta?

Erityisesti uudistus helpottaisi ulkomaalaisten opiskelijoiden ja työntekijöiden asiointia.

Kohdennetut kysymykset vaikutusten arvioinnin tarkentamiseksi jatkovalmistelun aikana

1.    Julkishallinnon toimijoita pyydetään arvioimaan, millaisia määrärahavaikutuksia (esimerkiksi järjestelmäkustannuksia tai henkilöstökustannuksia) esitetyllä lainsäädännöllä ja ratkaisuilla arvioidaan olevan organisaatiossa sekä ottamaan kantaa ovatko muutokset hoidettavissa nykyisten määrärahojen puitteissa vai vaativatko ne lisämäärärahoja.

Määrärahavaikutusten määrän arviointiin vaikuttaa muutosten suuruus ja se, miten tietojärjestelmäuudistus tapahtuu. Järjestelmien kokonaisuusiminen nostaa määrärahavaikutuksia.  

Kansliapäällikkö Tuomas Heikkinen:

PäätösPäätin antaa edellä esitetyn lausunnon Turun kaupungilta koskien hallituksen esitystä digitaalista henkilöllisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi.

Tuomas Heikkinen

kansliapäällikkö