Turun kaupungin lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi kaavoitus- ja rakentamislaiksi
Yleistä
Esitysluonnoksen mukaan uudistuksen päätavoitteita ovat hiilineutraali yhteiskunta, luonnon monimuotoisuuden vahvistaminen sekä rakentamisen laadun parantaminen ja digitalisaation edistäminen. Lisäksi esitysluonnoksessa on otettava huomioon yhdyskuntarakenteen sosiaalinen ja taloudellinen kestävyys. Kuntien kaavamonopoli ja kaavahierarkia on tarkoitus säilyttää, edistää kaavaprosessin sujuvuutta ja vahvistaa kuntien maapolitiikkaa. Kaavoituksen tulee perustua kattaviin vaikutusarvioihin. Alueiden käytön laillisuuden valvonta säilyy viranomaistoimintana vähintään nykytasolla. Ilmastonmuutoksen torjunta otetaan huomioon niin kaavoituksessa, rakentamisessa kuin rakennuskannan ylläpidossa. Yhdyskuntarakenteen tulee tavoitteiden mukaan tukea ilmastonmuutokseen sopeutumista sekä suosia kävelyä, pyöräilyä ja joukkoliikennettä erityisesti kaupunkiseuduilla. Tavoitteena on vaalia kulttuuriympäristöjä ja vahvistaa luonnon monimuotoisuutta myös kaupunkiympäristössä. Tavoitteena on myös ihmisten osallistumismahdollisuuksien parantaminen. Lisäksi luodaan rakennetun ympäristön valtakunnallinen digitaalinen rekisteri ja tietoalusta, joihin maankäyttöä ja rakentamista koskevat päätökset ja prosessit tukeutuvat. Tavoitteena on myös edistää kunnissa rakentamisen luvissa ja ilmoituksissa yhden luukun periaatetta ja sähköistä asiointia.
Turun kaupunki pitää erityisen merkittävänä ja tärkeänä, että lakiluonnos ohjaisi kaavoitusta ja rakentamista aiempaa vaikuttavammin ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi sekä luonnon monimuotoisuuden vahvistamiseksi. Hyvin valmistellut ja toteutetut kaavoituksen ja rakentamisen ilmastotoimet suojaavat kansalaisia ilmastonmuutoksen vaikutuksilta, vahvistavat hyvää elinympäristöä ja auttavat hallitsemaan ilmaston lämpenemisen aiheuttamia riskejä ja kustannuksia. Turun kaupunki tähtää hiilineutraaliksi 2029 ja Suomen valtio 2035. On selvää, että kumpaakaan tavoitetta ei saavuteta ilman vähähiilistä kestävää yhdyskuntarakenteen kehitystä, joka tukee kestävää liikkumista, on resurssiviisas ja energiatehokas. Kunnilla on jo käytettävissään lukuisia tehokkaita keinoja ilmastokestävän kaavoituksen ja rakentamisen vahvistamiseen. On tärkeätä, että laki tukee ja vauhdittaa näiden keinojen aikaisempaa laajempaa käyttöä, ja lakiuudistukselta olisi voinut odottaa myös kunnianhimoisempia ja innovatiivisempia ratkaisuja ilmastonmuutoksen ja luontokadon hillitsemiseksi. Ilmastonmuutoksen vaikutuksiin sopeutumiseksi kaavoituksessa ja rakentamisessa on varauduttava lisääntyviin sään ääri-ilmiöihin ja muihin ilmastonmuutoksen aiheuttamiin muutoksiin ja riskeihin sekä varmistettava ekologisten yhteyksien säilyminen. Ilmastokestävässä kaavoituksessa mm. kaupunkiseudun ja lievealueiden viherrakennetta yhtenäistävä metsänalueiden laajentaminen, siniviherkertoimen hyödyntäminen, kosteikkojen rakentaminen vahvistavat myös luonnon monimuotoisuutta.
Käynnissä oleva sote-muutos tulee aiheuttamaan kaupungeille hyvin lyhyellä aikavälillä tilanteen, jossa kaupunkien investointimahdollisuudet tulevat uusien haasteiden eteen. Edellä mainitusta johtuen, maankäyttöä- ja rakentamista koskeva lainsäädäntö tulee tunnistaa kaupunkien kilpailukyvyn ja elinvoiman näkökulmasta tulevaisuudessa erittäin kriittiseksi toimeenpanoon liittyväksi lainsäädännöksi. Tämä käynnissä oleva kuntien kannalta merkittävä muutos tulisi huomioida maankäyttöä- ja rakentamista koskevan lainsäädännön muutoksissa. Lainsäädännön tulee sisältää kaupunkien kasvua tukevat elementit ja sääntelykeinot, joilla kaupunkikehityksen ja kasvun tueksi saadaan myös kaupunkiorganisaation ulkopuoliset resurssit.
Kokonaisuudistuksen kaikkien päätavoitteiden täyttyminen, erityisesti kaavoituksen ja rakentamisen sujuvuuden näkökulmasta, on esitetyssä muodossa kuitenkin kyseenalaista. Turun kaupungin mielestä luonnosta uudeksi kaavoitus- ja rakentamislaiksi ei tule edistää lausunnolla olevassa muodossaan, vaan siihen tulee joko tehdä merkittäviä muutoksia tai lakiuudistuksesta tulee tässä muodossa luopua.
Työtä lain uudistamiseksi pitää joka tapauksessa jatkaa, jotta saadaan digitaalisuuden ja ilmastovaikutusten sekä menettelyjen sujuvuuden edistäminen toteutumaan. Lausunnossa on tuotu esille, mitä pitää huomioida, mikäli kokonaisuudistusta kuitenkin viedään eteenpäin. Lakiluonnoksessa on tosiasiassa vain vähän menettelyjä sujuvoittavia ehdotuksia. Lakiluonnos sisältää monia ehdotuksia, jotka tarkoittaisivat yhteisvaikutuksiltaan kunnille nykyistä raskaampia tai kokonaan uusia menettelyitä, prosessien hidastumista, selvitysvelvoitteiden laajentumista sekä mahdollisesti tarvetta mittaville lisäresursoinneille.
Lain täytäntöönpano edellyttää kunnilta lukuisia toimia. Lain toimeenpanon keskeisimmät vaikutukset olisivat Kuntaliiton arvion mukaan seuraavat:
•Kaavojen ja muiden suunnitelmien ja vastaavien laatimisessa siirtyminen tietomallimuotoisuuteen ja useiden kunnan eri prosessien ja päätöksenteon sopeuttaminen tietomallimuotoisuuteen
•Kuntien tietojärjestelmien uusiminen ja päivittäminen
•Maapolitiikan ja kaavojen toteuttamisen uudet erittäin yksityiskohtaiset ja työllistävät dokumentointi-, osallistamis- seurantatoimenpiteet.
•Kunnan maanhankinnan tapojen, resursoinnin ja menettelyjen uudelleen arvioiminen.
•Kaupunkiseuduilla uuden lakisääteisen suunnitelman laatiminen ja siihen liittyvät osallistumismenettelyt, selvitykset sekä valmistelun ja päätöksenteon organisointi.
•Kaavoituksen uudet sisältövaatimukset ja selvitysvelvoitteet, ml. vaihtoehtotarkastelut
•Rakentamisen viranomaistoimintojen uudistaminen, viranomaisten yhteistyömallien ja -yhteyksien luominen ja menettelylliset laajennukset
•Katujen ja yleisten alueiden suunnitteluun liittyvät uudet sisällölliset vaatimukset
•Hallintosäännön uudistaminen
•Useiden taksojen muuttaminen
•Rakennusjärjestyksen uusiminen
•Viranhaltijoiden kouluttaminen
Samaan aikaisesti kaavoitus- ja rakentamislain kanssa on valmisteltu luonnonsuojelulain ja lunastuslain uudistusta, mutta lausuntokierrokset on järjestetty eri aikaan. Näiden lakien muodostamaa kokonaisvaikutusta on ollut hankala hahmottaa. Lisäksi rakennetun ympäristön tietojärjestelmää koskevan lain valmistelua ei ole aloitettu ja KRL:n liittyviin asetusten valmistelusta ei ole käytettävissä luonnoksia.
Huomioita alueidenkäytön kokonaisuudesta (erityisesti luvut 1-16, 37-40)
Yleistä
Kuntien lakisääteiset selvitysvelvoitteet kaavoituksessa laajenisivat ilmasto- ja muiden erityisten vaatimussäännösten (5-8 §), kaavojen uusien laadullisten vaatimusten sekä vaikutusten arviointia ja vaihtoehtotarkasteluja koskevien nimenomaisten vaatimusten (70-71 §) myötä nykyiseen verrattuna. Uusia vaatimuksia aiheuttavia muutoksia kuntakaavoituksessa olisivat myös, asemakaavoitukseen liittyvien aloitteiden käsittely neljän kuukauden määräajassa sekä kaavoituksen vuorovaikutusmenettelyyn tehtävät muutokset, asemakaavojen ajanmukaisuuden arvioinnin kytkeminen myös purkamislupamenettelyyn ja yksityisten maanomistajien erityinen tiedottaminen kaavoituksessa (354 § ja 355 §). Nämä muutokset eivät sujuvoita prosesseja lakiuudistuksen tavoitteen mukaisesti, ja niitä on siksi syytä harkita tai kunnille on osoitettava riittävät lisäresurssit. Kunnillea tulisi säilyä mahdollisuus antaa laajempi toimivalta yksinkertaistaa prosesseja ja hyödyntää joustavasti olemassa olevia työkaluja (asemakaava, poikkeamiset).
Turun kaupunki pitää ilmastonmuutoksen hillintää ja sopeutumiseen vaikuttamista lain tavoitetasolla erillisessä säännöksessään kannatettavana ja tärkeänä. On myös tärkeätä, että kaavakohtaisissa laadullisissa vaatimuksissa on painotettu ilmastonmuutoksen torjuntaan ja siihen sopeutumiseen liittyviä näkökohtia. Kaikkia kaavatasoja koskevan yleisen ilmastonmuutoksen hillintää ja sopeutumista käsittelevän pykälän (5 §) lisäys on tärkeä. Sen 1. momentin tulisi koskea kaavoituksen lisäksi myös rakentamista ja luetteloon tulisi lisätä kohta: ”turvaamalla viherrakenteen hiilivarastoja”.
Viranomaiset (2 luku)
Lakiluonnoksessa esitetään ELY-keskuksen valvontatehtävän laajentamista vastaamaan ennen vuonna 2017 tehtyä lakiuudistusta. Myös ELY-keskuksen valitusoikeus laajennettaisiin koskemaan kaikkia kaavoja, rakennusjärjestystä, kaupunkiseutusuunnitelmaa, poikkeamispäätöksiä ja suunnittelutarveratkaisuja.
Turun kaupunki pitää ehdotusta ELY-keskuksen roolin muutoksesta perusteltuna.
Esitysluonnoksessa ei ole esitetty selkeitä perusteita, miksi tulisi palata laajempaan valtion valvontaan alueiden käytön suunnittelussa. Turun kaupunki katsoo, että ELY:n roolin palauttamista vuotta 2017 edeltäneelle tasolle ei pidä sisällyttää lakiin eikä ELY:n valitusoikeutta tule laajentaa.
Rakennusvalvontaviranomaisesta ja sen tehtävästä olisi syytä selkeyden vuoksi säätää tässä luvussa. Lakiluonnoksessa säädetään rakennusvalvontaviranomaisesta 263 §:ssä ja 264 §:ssä. Ehdotuksessa rakennusvalvontaviranomaisen ja kunnan roolit rakentamisen valvonnassa ovat sekavat. Itse lakiteksti on ristiriidassa perustelujen kanssa ja kokonaisuus kaipaa selkeyttä.
Maakuntakaava (4 luku)
Esitysluonnoksen mukaan maakuntakaavan rooli muuta suunnittelua ohjaavana kaavana olisi alueidenkäytön suunnittelujärjestelmässä nykyistä rajatumpi. Maakuntakaavassa korostuisi suunnittelun yleispiirteisyys ja kohdentuminen vain merkitykseltään valtakunnallisten ja maakunnallisten asioiden käsittelyyn. Lähtökohtana olisi, että maakuntakaavassa olisi esitettävä kehittämisen periaatteet koskien maakunnan aluerakennetta, valtakunnallista ja maakunnallista liikennejärjestelmää ja -verkkoa sekä maakunnan viherrakennetta. Uudessa suunnittelujärjestelmässä maakuntakaava olisi ohjeena muulle suunnittelulle ja viranomaistoiminnalle vain maakunnan aluerakenteen kehittämisen periaatteiden, valtakunnallisen ja maakunnallisen liikennejärjestelmän ja -verkon kehittämisen periaatteiden sekä maakunnan viherrakenteen kehittämisen periaatteiden osalta.
Tältä osin Turun kaupunki pitää uudistusta oikean suuntaisena. Maakuntakaavoituksen muuttaminen strategisempaan suuntaan on toivottavaa. Maakuntakaavan osalta nämä lakiluonnoksessa esitetyt oikeusvaikutukset ovat riittävät. Näin on siitä huolimatta, laaditaanko alueelle kaupunkiseutusuunnitelmaa vai ei.
Muun muassa hiilensidonnan, ilmastonmuutokseen varautumisen ja biodiversiteetin turvaamisen kannalta maankäytön kokonaisuuden tarkastelu on tärkeää, ja vastuiden ja roolien tulisi niiden osalta olla selkeitä ottaen huomioon myös luonnonsuojelulain ja ilmastolain tavoitteet. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää biodiversiteettistrategian OECM-kohteiden (other effective area-based conservation measures eli muut kuin suojelualueet) lakiturvaan. Esitettyä viherrakennetta kaupunki pitää hyvänä lisäyksenä.
Yleiskaava
Yleiskaavan tarkoitusta ja sisältöä koskevassa säännöksessä ei voimassa olevasta laista poiketen enää mainittaisi tarpeellisten alueiden osoittamista. Muutoksen tarkoituksena olisi antaa väljyyttä yleiskaavojen esittämistavalle ja kannustaa kehittämään yleiskaavoitusta strategisempaan suuntaan erilaisin kehittämisperiaatemerkinnöin, joissa ei osoiteta varsinaisia aluevarausmerkintöjä.
Lakiluonnoksessa säädetään kuitenkin myös uusista ja aiempaa täsmällisemmin ilmaistuista laadullisista tavoitteista yleiskaavoitukseen liittyen. Kaikki lakiluonnoksen mukaiset yleiskaavan laadulliset vaatimukset eivät ole sellaisia, joita on syytä tutkia yleiskaavatasolla. Esimerkiksi asuntotuotannon monipuolisuuden edellytyksiä ja asuinalueiden välisen haitallisen eriytymiskehityksen ehkäisyä voidaan ohjata paremmin maapolitiikan keinoin. Uusilla laadullisilla vaatimuksilla on myös vaikutuksensa prosesseihin. Ne lisäävät selvitysvelvollisuutta ja hidastavat prosessia. Yleiskaavaprosessissa on jo nyt paljon yhteensovitettavia asioita ja ne kestävät siksi pitkään. Lakiluonnoksessa on toisaalta esitetty yleiskaavan laatimiseen perustuvan rakennuskiellon rajaamista viidestätoista vuodesta kymmeneen vuoteen. Rakennuskiellon enimmäisaika tulisi pitää ennallaan.
Kaupungin yleiskaavoituksen merkitys alueiden käytön suunnittelujärjestelmässä vahvistuisi, mikä on kannatettava kehityssuunta. Kaupan ohjauksen sääntelyn selkeyttäminen ja siirtäminen kokonaan kaupungin kaavoituksen piiriin ei nykytilan valossa ole perusteltu ehdotus, sillä se todennäköisesti heikentäisi kaupunkirakenteen kestävyyttä ja kaupunkikeskustojen elinvoimaa on hyvä ehdotus.. Kaupunkiseuduilla kaupan ohjaus tulisi siirtää kaupunkiseutusuunnitelmaan, maakuntakaavaan tai seudulliseen rakennemalliin.
Lakiluonnokseen on kirjattu mahdollisuus antaa suojelumääräyksiä määräaikaisina. Epäselväksi jää, missä tilanteessa tällainen määräaikainen suojelumääräys on käyttökelpoinen.
Lakiluonnos mahdollistaa asemakaavan ja yleiskaavan hyväksymisen samalla päätöksellä ja lainmuutoksen myötä voidaan myös helpommin poiketa vanhentuneesta yleiskaavasta. Turun kaupunki katsoo, että nämä ovat hyviä uudistuksia, mutta niillä on marginaalinen vaikutus sujuvoittamisen kannalta. Lainsäätäjän olisi hyvä miettiä, olisiko mahdollista säätää tietyissä tapauksissa kevennetystä yleiskaavaprosessista.
Asemakaava
Lakiluonnoksessa asemakaavan laadullisia vaatimuksia täydennettäisiin. Uusia vaatimuksia annettaisiin koskien asuinalueiden monipuolisuutta ja alueiden välisen haitallisen eriytymiskehityksen ehkäisyä, keskusta-alueiden palveluiden kehittämisedellytyksiä, liikenteen järjestelyjen toimivuutta ja turvallisuutta sekä vähähiilisen liikkumisen, erityisesti joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytysten toteutumista sekä viherympäristön riittävyyttä kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä. Turun kaupunki pitää näitä kannatettavina täydennyksinä. Uusilla laadullisilla vaatimuksilla on kuitenkin myös vaikutuksensa prosesseihin. Ne lisäävät selvitysvelvollisuutta ja hidastavat prosessia, mikä on huomioitava kunnille suunnatuissa resursseissa.
Lakiluonnokseen lisättäisiin kunnan jäsenen aloiteoikeus asemakaavoitusta koskien. Lakiluonnoksen mukaan kunnan olisi käsiteltävä aloite ilman aiheetonta viivytystä ja viimeistään neljän kuukauden kuluessa aloitteen saapumisesta. Aloiteoikeuden kirjaaminen erityislainsäädäntöön on turhaa, koska kuntalaki mahdollistaa jo nyt aloitteen tekemisen. Myös kiinteistönomistajilla ja –haltijoilla on mahdollisuus kuntalain mukaisen aloitteen tekemiseen. Mikäli aloiteoikeuden kirjaamista pidetään tarpeellisena, ainakaan neljän kuukauden käsittelyajan kirjaaminen ei ole tarpeen, koska hallintolaki edellyttää jo nyt asian käsittelyä ilman aiheetonta viivytystä. Aloiteoikeutta koskevassa pykälässä ei säädettäisi kunnan ja yksityisen välisestä yhteistyöstä kaavoituksessa. On hyvä, että pykälä jättää kunnille liikkumatilaa järjestää yhteistyötä koskevat menettelyt ottaen huomioon erilaiset kaavoitustilanteet.
Lakiluonnoksen (354 §) mukaan kaavoitettavan alueen kiinteistönomistajalle on toimitettava erikseen kirjeellä tai sähköisesti tieto kaavaluonnoksen ja kaavaehdotuksen nähtäville asettamisesta sekä kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä, kun kaava-asiakirjassa osoitetaan tämän omistamalle alueelle sellainen kaavakohde tai kaavamääräys, joka synnyttää lunastusperusteen (164 § ja 165 §) tai sellainen rajoitus, joka voi aiheuttaa omistajalle 169 §, 170 §, 40.3 §:n 3 tai 216.3 §:n tarkoitetun haitan.
Luonnoksen ehdotus aiempaa laajemmasta erityisestä tiedottamisesta yksityiselle kiinteistönomistajalle sivuuttaa täysin yleisen tiedottamisen keskeisen roolin kunnan toiminnassa yleisesti ja erityisesti kaavoitusmenettelyissä sekä siihen digitalisaation tuoman kehityksen. Erityinen tiedottamismenettely muodostuisi etenkin yleispiirteisessä, laajoja alueita koskevassa kaavoituksessa hyvin työlääksi ja pitkittäisi kaavoitusprosesseja. Vuorovaikutuksen monimutkaistaminen ja tähän liittyvät määrämuotoisuuden vaatimukset lisäävät tarpeettomasti menettelyvirheiden riskiä ja siten lisääntyvien valitusprosessien riskiä. Tiedottamisen tulisi perustua entistä laajemmin sähköiseen yleiseen tiedottamiseen.
Kaupunkiseutusuunnitelma (7 luku)
Esitysluonnoksen mukaan seitsemälle kaupunkiseudulle mukaan lukien Turun kaupunkiseutu tulisi laatia pakollisena kaupunkiseutusuunnitelma. Kaupunkiseutujen rajaus perustuisi myöhemmin annettavaan asetukseen. Kaupunkiseutusuunnitelman tarkoituksena olisi sovittaa yhteen kaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen, liikennejärjestelmän ja viherrakenteen kehittämisen periaatteet sekä edistää ilmastonmuutoksen hillintää sekä yhdyskuntarakenteen toimivuutta, taloudellisuutta ja kestävyyttä. Kaupunkiseutusuunnitelmaa laadittaessa on noudatettava maankäyttö- ja rakennuslain kaavoitusmenettelyä, osallistumista ja vaikutusten arviointia koskevia säännöksiä. Esitysluonnoksen mukaan kaupunkiseutusuunnitelmalla ei olisi alueidenkäytön suunnitteluun, rakentamiseen tai muuhun suunnitteluun kohdistuvia oikeusvaikutuksia, mutta se toimisi kaupunkiseutujen kaavoituksen yhtenä keskeisenä lähtökohtana ja selvitysaineistona. Muutoksenhaku voisi kohdistua lähinnä menettelyihin.
Turun kaupunki katsoo, että lakiin kirjatustan kaupunkiseutusuunnitelman velvoittavuuttaeesta pitää harkita luopua ja ainakin prosessia keventää. Ilmastonmuutoksen hillinnän ja sopeutumisen kannalta olennaisimmat sisällöt voisi vaihtoehtoisesti tulisi sisällyttää maakuntakaavaan ja niitä tulee edelleen vahvistaa ja toteuttaa myös kaupunkiseutujen MAL-sopimusten avulla. Tämä ei kuitenkaan saa johtaa siihen, että maakuntakaavoituksen strategisuudesta luovutaan. Pakollisena ja menettelyiltään tarkasti säädeltynä kaupunkiseutusuunnitelma teettää lisätyötä kunnille ilman, että siitä muodostuisi lisäarvoa. Kaupunkiseutujen yhteisentä suunnitteluan voidaan tehdä myös tulee olla vapaaehtoisella pohjalla ilman, että eikä menettelyjä tule kirjataan lakiin. Kunnat voivat tehdä kaupunkiseutujen maankäytön suunnittelua yhteisyössä esimerkiksi MAL-sopimusmenettelyyn liittyen. Lisäksi pPakollinen kaupunkiseutusuunnitelma voisi käytännössä vaikuttaa taustaselvityksenä esim. yleiskaavan laillisuuden arviointiin, vaikka se ei olekaan oikeusvaikutteinen. Myös vVapaaehtoisella seutusuunnittelulla voidaan on saavuttaaettu hyvä suunnittelu ja sitoutuminen.
Erityisharkinta-alue ja ranta-alueita koskevat erityiset säännökset (8 luku)
Suunnittelutarvealueen sijaan lakiluonnoksessa käytetään termiä erityisharkinta-alue. Lakiluonnoksen mukaan rakentaminen erityisharkinta-alueella ei saisi aiheuttaa vähäistä suurempaa haittaa kaavoitukselle, alueen tavoitellun kehittämisen periaatteille tai alueidenkäytön muulle järjestämiselle (212 §). Tarkoituksena olisi muuttaa tilannetta, jossa suunnittelutarveratkaisun on oikeuskäytännössä katsottu kategorisesti haittaavan kaavoitusta suunnittelutarvealueella. Kunnan harkintavallan lisäämistä voidaan pitää positiivisena muutoksena.
Ranta-alueita koskevan yleis- ja asemakaavan laadullisia vaatimuksia on muutettu (54 §). Pykälässä on selkeytetty mahdollisuutta laatia kyläalueella yleiskaava ja asemakaava ilman yhtenäisen rakentamattoman rannan vaatimusta. Muutos mahdollistaa rantakaavan laatimisen kyläalueelle aiempaa helpommin. Pykälän perustelujen mukaan pykälää sovellettaisiin vain maaseutumaisilla ranta-alueilla, joille nykyisin laaditaan rantayleiskaavoja ja ranta-asemakaavoja ja se koskisi sekä loma-asutusta että vakituisen asutuksen järjestämistä. Näillä alueilla vaatimus riittävien vapaiden ranta-alueiden turvaamisesta on erityisen tärkeää luonnonarvojen ja virkistyskäytön näkökulmasta. Kyläalueilla ja niitä tiiviimmin rakennetuilla alueilla on oleellista turvata tarpeellisten lähivirkistysalueiden säilyminen ja esimerkiksi mahdollisuus uimarantaan. Näissä tilanteissa vaatimus riittävän yhtenäisen rakentamattoman rantaviivan säilyttämisestä ei ole perusteltu suhteessa esimerkiksi täydennysrakennusmahdollisuuksien turvaamiseen.
Kiinteistönomistajalla säilyisi lakiluonnoksen mukaan oikeus ranta-asemakaavan laatimiseen nykyiseen tapaan (55 §). Oikeus koskisi lähtökohtaisesti loma-asutuksen järjestämistä. Erityisestä syystä voitaisiin
tällaisessa kaavassa osoittaa alueita myös vakituista asutusta ja muuta käyttötarkoitusta varten. Erityiset syyt voisivat liittyä alueiden sijaintiin kunnan yhdyskuntarakenteessa ja kunnan tavoitteisiin alueiden käytön kehittämisessä. Kyseessä on positiivinen muutos, mikäli kunnilla säilyy harkintavalta sen suhteen, milloin kyseessä ovat erityiset maankäyttöön liittyvät syyt.
Osallistuminen ja vuorovaikutus kaavoituksessa (11 luku)
Lakiluonnoksessa on esitetty muutoksia kaavoituksen vuorovaikutusmenettelyyn. Tavoitteena on aloitusvaiheen vuorovaikutuksen lisääminen. Nämä vaatimukset muuttavat ja laajentavat nykyisiä vaatimuksia kaavoituksen vuorovaikutusmenettelyssä.
Vuosittaisen kaavoituskatsauksen sijaan kunnan tulisi lakiluonnoksen mukaan pitää yllä jatkuvasti tietoaineistoa kunnassa vireillä olevista ja lähiaikoina vireille tulevista kaava-asioista ja myös kuntaan saapuneista kaavoitusaloitteista sekä niiden käsittelyvaiheeta (63§). Ei ole järkevää asettaa raportointivelvoitetta saapuneiden aloitteiden osalta. Isossa kaupungissa aloitteiden määrä on suuri ja kunnan kaavoitusmonopolista johtuen monet niistä eivät johda kaavoituksen käynnistymiseen lainkaan. Vain tosiasiassa vireille tulevista kaavoista on syytä tiedottaa. Pykälän sanamuoto ”lähiaikoina” on epämääräinen.
Lakiluonnoksessa ehdotetaan, että kaavoja valmistelevien viranomaisten tulisi ilmoittaa kaavoituksen vireilletulosta aina niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Esitetyistä mielipiteistä sekä niiden vaikutuksista kaavoituksen tavoitteisiin, lähtökohtiin sekä osallistumis- ja arviointisuunnitelman muuhun sisältöön tulisi laatia yhteenveto, ja sen tulisi olla osana kaavan valmisteluaineistoa osallisten käytettävissä kaavan laadinnan seuraavissa vaiheissa (65 §). Esitysluonnoksen mukaan tällä menettelyllä vahvistettaisiin vuorovaikutusta kaavan laatimisen aloitusvaiheessa ja tuotaisiin selkeämmin esille mielipiteen esittämisen vaikuttavuus. Nykyään MRA 17.1 §:ssä ja 25.1 §:ssä edellytetään, että kaavaselostuksessa esitetään muun muassa suunnittelun vaiheet osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyineen sekä yhteenveto kaavoituksen eri vaiheissa esitetyistä mielipiteistä. On ymmärrettävää, että kaavoituksen alkuvaiheen vuorovaikutusta halutaan parantaa, ja esitetyn uuden mutta pakollisen vuorovaikutustavan lisääminen voi olla siihen yksi keino, mutta myös muut varhaisen osallisuuden keinot on voitava mahdollistaa ei ole kuitenkaan hyvä vaihtoehto. Mielipiteet sisältävät usein myös ristiriitaisia tavoitteita, joita kaavoituksessa yhteensovitetaan. Tästä johtuen kaikkia mielipiteitä ei voida toteuttaa ottaa huomioon.
Saapuneiden aloitteiden raportoinnin ja yksittäisten kaavojen aloitusvaiheen määrämuotoisen vuorovaikutuksen sijaan tai lisäksi mielekästä mielekkäämpi voisi olla esimerkiksi vuosittain toteutettava strategisemman tason vuorovaikutus kunnan tulevista kaavahankkeista. Se voisi korvata kaavoituskatsauksen poistumisen jättämän aukon.
Lakiluonnoksen mukaan mahdollisuus mielipiteen esittämiseen kaavan valmisteluvaiheessa ei olisi tarpeen, jos kaavalla ei ole todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia ja kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta riittävä mahdollisuus osallistumiseen ja vaikuttamiseen voitaisiin turvata kaavan aloitusvaiheessa sekä asettamalla kaavaehdotus julkisesti nähtäville (66.2 §). Käytännössä 2 momentti voi helposti aiheuttaa sen, että mielipiteiden esittämiseen varataan säännönmukaisesti mahdollisuus, koska ei haluta riskiä prosessivirheestä.
Uusien osallistumisvaatimusten on tärkeää olla riittävän joustavia, jotta ne mahdollistavat erilaiset osallisuuden keinot Vuorovaikutusta koskeviin pykäliin ei tule lisätä uusia pakollisia osallistamisen muotoja. On tärkeää, että laissa säilyy jatkossakin mahdollisuus mitoittaa vuorovaikutus ja vaikutustenarviointi kulloisenkin suunnitteluprosessin tarpeiden mukaisesti. Tavoite luoda uusia mahdollisuuksia vuorovaikutuksen joustavalle mitoittamiselle kaavoitusprosessissa on kannatettava. Hyvänä uudistuksena voidaan pitää myös pakollisista lehtikuulutuksista luopumista.
Vaikutusten arviointi kaavoituksessa (12 luku)
MRL:n sääntelyyn verrattuna vaikutusten selvittämistä koskevassa säännöksessä (70 §) on lisämääre “todennäköisesti” merkittävät vaikutusten selvittämisestä. Muotoilu on käytännön arvioinnin näkökulmasta nykyistä hankalammin tulkittavissa. Lakiluonnoksessa on lisätty arvioitavia vaikutuksia. Lakiin on lisätty velvollisuus selvittää suunnitelman toteuttamisen todennäköisesti merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset: ”terveyteen ja viihtyvyyteen” sekä ”ilmastonmuutoksen hillintään sekä ilmastonmuutokseen sopeutumiseen”. Lakiluonnoksen mukaan tällä halutaan täsmentää ilmaisuja ottamaan paremmin huomioon SOVA-direktiivin (2001/42/EY) liitteessä 1 käytetyt käsitteet sekä korostaa ilmastonmuutokseen liittyvien vaikutusten selvittämistä alueiden käytön suunnittelussa. Käytännössä selvittämisvelvollisuutta siis lisätään entisestään.
Digitaalinen tietosisältö (16 luku)
Lakiluonnoksessa keskeisenä ehdotuksena on kuntien ja maakuntien liittojen tuottamien rakennetun ympäristön tietojen tietorakenteiden yhtenäistäminen ja tiedon koneluettavuus sekä prosessien sähköistäminen. Lakiluonnoksessa digitalisaatioon liittyvät säännösehdotukset kytkeytyvät tiiviisti eri hankkeena kehitettävään ja toteutettavaan rakennetun ympäristön tietojärjestelmään (RYTJ).
Lainsäädäntökokonaisuuteen digitalisaation teemassa kiinteästi kytkeytyvää RYTJ-lain valmistelua ei vielä ole aloitettu. RYTJ-laissa olisi tarkoitus säätää ainakin rakennetun ympäristön tietojärjestelmän tarkoituksesta, sen tietosisällöstä, tietojen saantioikeuksista, tietojen luotettavuudesta ja vastuista.
Kuten Kuntaliiton lakiluonnoksessa antamassa lausunnossa todetaan, rakennetun ympäristön digitalisaatiossa tavoitteena tulee olla toimiva yhteiskunta, jossa yhteen toimiva tieto virtaa oikeansuuntaisin tietovirroin alkuperäisestä syntylähteestään. Yhteentoimivuus on erittäin kannatettavaa. Yhteentoimivuus tulee toteuttaa nimenomaan kunnissa, joille rakennetun ympäristön lukuisat lakisääteiset tehtävät kuten kaavoitus, rakennusvalvontatehtävät sekä katujen ja muuhun infraan liittyvät rakentamis- ja ylläpitotehtävät kuuluvat ja joiden tehtävissä kyseiset tiedot syntyvät. Yhteentoimivuuden toteutuksen kustannukset tulee arvioida huolellisesti ja järjestää tarvittava rahoitus kunnille.
Yhteentoimivuus ei tarkoita sitä, että kaikki tieto kerätään yhteen tietovarastoon. Yhteentoimivuuden tulee tarkoittaa, että standardimuotoista tietoa voidaan hyödyntää eri järjestelmillä ja yli organisaatiorajojen. Kannatettavia ovat myös standardimuotoiset rajapinnat. Tällöin tietoa voidaan hyödyntää suoraan alkuperäisestä syntylähteestään. Valtiolle ei tule luoda kopiorekisteriä, johon kunnat toimittaisivat valmistelemansa tiedon. Tieto tulee ylläpitää kuntien järjestelmissä ja hyödyntää rajapintoja tarvittavien tietojen hakemisessa. Lisäksi täytyy huomioida, että nykyään kunnat saavat osan digitaalisen tiedon tuotannon kustannuksista katettua tietopalveluilla saatavilla maksuilla, jolloin maksu kohdistuu niille, jotka tietopalvelua tarvitsevat ja saavat. Kunnissa annetaan myös tietoon liittyvä neuvonta ja palvelu. Kaupungit tulevat tarvitsemaan oman kuntatietojärjestelmänsä jatkossakin. Kaupunkien järjestelmät ovat luotu palvelemaan kunnan tehtäviä kunnan prosessien ja palveluiden mukaisesti. Valtion järjestelmä ei tule kattamaan kunnan tehtävissä tarvittavia digitaalisia prosesseja, palvelukokonaisuuksia ja toiminnallisuuksia. Lakiluonnoksessa tulisi myös huomioida, että tiedon tulisi virrata myös valtiolta kunnille päin nykyistä paremmin. Lakiluonnokseen sisältyvää pykälää, joka mahdollistaa tietojen saannin verohallinnolta, voidaan pitää hyvänä uudistuksena (353 §).
Muutoksenhaku ja oikaisukehotus (37 luku)
Turun kaupunki kannattaa kaavojen muutoksenhakua koskevaan pykälään (322 §) tehtyä lisäystä, jonka mukaan myös elinkeinoelämän toimintaedellytysten kannalta tärkeä kaava katsottaisiin yhteiskunnallisesti merkittäväksi ja myös tällaista asemakaavaa koskeva valitus olisi käsiteltävä kiireellisenä. Turun kaupunki kuitenkin huomauttaa, että ainakin nykyään muutoksenhakuasian käsittely kestää tuomioistuimessa käytännössä yhtä kauan huolimatta siitä, onko kyseessä MRL:n (188 §) mukaan kiireellisenä käsiteltävä kaava vai ei. Pelkkä asian kirjaaminen lakiin ei riitä vaan lisäksi tulee myös varmistua siitä, että tuomioistuinten resursoinnissa muutokset huomioidaan ja asiat käsitellään myös tosiasiassa kiireellisinä.
MRL:n 188.4 §:n mukaan muilla kuin kunnalla ei ole oikeutta hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jolla hallinto-oikeus on kumonnut kunnan viranomaisen tekemän kaavan tai rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevan päätöksen. Lakiluonnoksesta tämä jatkovalituksen rajaus on poistettu. Turun kaupunki katsoo, että valitusoikeuden avaaminen kunnan lisäksi muillekin tilanteessa, joissa hallinto-oikeus on kumonnut kaavan kokonaan tai osittain ei ole järkevää. Esimerkiksi tilanteessa, jossa kunta on jo aloittanut uuden kaavan laatimisen hallinto-oikeuden kumoaman kaavan sijaan, jatkovalituksen salliminen muille kuin kunnalle, saattaa haitata uuden kaavan laatimista.
Siirtymäsäännökset (40 luku)
Lakiluonnoksen (366 §) mukaan kaava, joka on ollut ehdotuksena julkisesti nähtävillä tai hyväksytty, mutta ei ole vielä tullut voimaan ennen tämän lain voimaantuloa, käsitellään ja ratkaistaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, ellei jäljempänä toisin säädetä. Pykälän sanamuotoa tulisi muuttaa siten, että ennen lain voimaantuloa vireille kuulutetut kaavat voitaisiin käsitellä nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisesti.
Maakuntakaavoja koskeva siirtymäsäännös (367 §, 368 §) vaikuttaisi tosiasiassa taannehtivan luonteisesti lainvoimaisiin maakuntakaavapäätöksiin. Tämä ei ole periaatteellisesti hyväksyttävää, minkä lisäksi siitä aiheutuisi ongelmallisia tulkintatilanteita käytännössä.
Huomioita kaavojen toteuttamisen kokonaisuudesta (erityisesti luvut 1, 17-24, 37-40)
Yleiset alueet (18 luku)
Yleisten alueiden suunnitteluun ja toteutukseen ehdotetaan sovellettavaksi nykyistä laajempia osallistamis- ja vuorovaikutusmenettelyjä. Katujen lisäksi myös puistojen ja muiden vastaavien yleisten alueiden luovuttamisesta yleiseen käyttöön tulisi jatkossa tehdä hallintopäätös. Lisäksi jatkossa säädettäisiin yleisten alueiden laatuvaatimuksista ja suunnittelusta nykyistä laajemmin. Yleisten alueiden suunnitelmia koskien tulisi jatkossa laatia myös suunnitelmaselostus. Tietomallimuodon vaatimus tulisi koskemaan jatkossa myös yleisten alueiden suunnittelua. Nämä vaatimukset ovat uusia velvoitteita kunnille. Osa ehdotetuista menettelyistä on myös omiaan lisäämään mahdollisuuksia muutoksenhaulle ja siten hidastamaan alueiden toteuttamista.
Lakiluonnoksessa on luovuttu jaosta katusuunnitelmiin ja muiden yleisten alueiden suunnitelmiin. Lakiluonnoksen mukaan yleisen alueen suunnitelmaa laadittaessa on noudatettava asemakaavaa. Asemakaavasta saa kuitenkin poiketa vähäisessä määrin, jos poikkeaminen on tarpeen 2 momentissa säädettyjen vaatimusten ja tavoitteiden vuoksi. Yleinen alue on toteutettava siten, että alue täyttää toimivuuden, turvallisuuden, terveellisyyden ja viihtyisyyden vaatimukset ja sopeutuu ympäristöönsä. Lisäksi aluetta toteutettaessa on mahdollisuuksien mukaan ja alueen luonne huomioon ottaen edistettävä ympäristön esteettömyyttä, liikkumisen kestävyyttä, luonnon monimuotoisuutta ja yhteiskunnan vähähiilisyyttä sekä ilmastonmuutoksen hillintää ja ilmastonmuutoksen aiheuttamiin muutoksiin ja riskeihin varautumista. Kunnan tulee laatia ja hyväksyä ennen yleisen alueen rakentamista sitä koskeva suunnitelma. Kunta voi kuitenkin ilman suunnitelmaa suorittaa alueella sellaista rakentamista, jolla on vain vähäinen vaikutus ympäristöön. Suunnitelmaa ei myöskään tarvitse laatia, jos yleistä aluetta ei ole tarkoitettu yleisön käyttöön. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä niistä tarkemmista ehdoista, joita noudattamalla alueen katsotaan täyttävän 2 momentissa tarkoitetut vaatimukset ja tavoitteet. (107 §).
Voimassa olevan lain mukaan asemakaava on ohjeena laadittaessa suunnitelmaa. Lakiluonnoksen mukaan asemakaavaa on ”noudatettava”, mutta toisaalta viitataan vähäisen poikkeamisen mahdollisuuteen, mikäli poikkeaminen on perusteltua tiettyjen tavoitteiden ja vaatimusten vuoksi. Turun kaupunki pitää näitä vaatimuksia ja tavoitteita Kunnalla täytyy olla mahdollisuus harkinnan jälkeen päätyä siihen, ettei jollakin alueella näitä vaatimuksia ja tavoitteita (edistettävä ympäristön esteettömyyttä, liikkumisen kestävyyttä, luonnon monimuotoisuutta ja yhteiskunnan vähähiilisyyttä sekä ilmastonmuutoksen hillintää ja ilmastonmuutoksen aiheuttamiin muutoksiin ja riskeihin varautumista) hyvinä. Tavoitteiden täysimääräisestä toteutumisesta voidaan tapauskohtaisesti ja perustellusta syystä poiketa. ei voida ottaa huomioon. Muun muassa alueen ominaispiirteet ja maastonmuodot tulee voida huomioida suunnittelussa. Kuten Kuntaliiton lausunnossa todetaan näiden vaatimusten ja tavoitteiden lisääminen lakiin lisää myös mahdollisuuksia eri intressiryhmien edustajien muutoksenhakuhalukkuudelle ja hidastanee alueiden toteutusta. Pykälään sisältyvä valtioneuvoston asetuksenantovaltuus antaa toisaalta mahdollisuuden säätää tiukkojakin vaatimuksia, jotka voivat olennaisesti vaikuttaa alueen toteuttamisesta kunnalle aiheutuviin kustannuksiin. Hyvänä uudistuksena voidaan pitää sen lisäämistä lakiin, että suunnitelmaa ei tarvitse laatia, jos rakentamisella on vain vähäistä vaikutusta ympäristöön.
Lakiluonnoksen mukaan yleisen alueen suunnitelma voidaan jatkossa laatia asemakaavan laatimisen yhteydessä sekä hyväksyä yhdessä asemakaavan kanssa (112 §). Tällöin suunnitelma tulee laatia siten, että se sopeutuu yhteismenettelyssä hyväksyttävään asemakaavaan. Tämä on hyvä uudistus, joka tulee nopeuttamaan suunnittelua. Hyviä uudistuksia ovat myös mahdollisuus hyväksyä yleisen alueen suunnitelma ennen kuin asemakaava on lainvoimainen ja mahdollisuus määrätä, että yleisen alueen suunnitelmaa koskeva päätös voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana. Yleisen alueen rakentamista ei saa kuitenkaan aloittaa ennen päätösten lainvoimaisuutta lukuun ottamatta tapausta, jossa asemakaava on määrätty muilta kuin valituksenalaisilta osin täytäntöön pantavaksi ennen kuin hyväksymispäätös on saanut lainvoiman.
Hulevedet (19 luku)
Lakiluonnoksessa tulisi kannustaa hulevesien hallinnan osalta hyvään suunnitteluun rakentamishankkeiden yhteydessä. Etenkin tiiviisti rakennetuilla kaupunkialueilla, joilla maa-alueita ei voi käyttää tuhlaten, suunnitteluosaamisella voidaan luoda hyvät ratkaisut.
Maapolitiikka (20 luku)
Aiemmin lausunnoilla olleessa lunastuslain uudistuksessa lunastuslakiin on esitetty lisättäväksi säännöstä (38 a §), jonka mukaan lunastuskorvaus tulisi määrätä suoritettavaksi 15 %:lla korotettuna. Muutoksen taustalla on kiinteistöarviointimenetelmien soveltamiseen liittyvät epävarmuustekijät. Käytännössä lunastuskorvauksen korotus vaikutuksineen siirtyisi tuleviin vapaaehtoisiin kauppoihin ja seuraaviin lunastuksiin sekä edelleen tonttien ja asuntojen hintoihin ja vuokriin. Vapaaehtoisen maanhankinnan vaikeutuessa seurauksena voi olla myös yhdyskuntarakenteen hajautuminen.
Kuten Kuntaliitto toteaa lausunnossaan, lakiluonnos yhdessä lunastuslain lausunnolla olleen lakiluonnoksen kanssa murentaa kuntien mahdollisuuksia harjoittaa tarkoituksenmukaista maapolitiikkaa (ml. maanhankinta vapaaehtoisin kaupoin ja lunastuksin sekä kaavojen toteutumisen varmistamista maapolitiikan muilla välineillä) sekä vaikeuttaa yleisten alueiden hankintaa kunnalle, mitä ei lakiluonnoksen vaikutusten arvioinnissa ole huomioitu. Lakivalmistelussa tulisi vielä kiinnittää huomiota eri lakiuudistusten yhteisvaikutuksiin ja huolehtia, että valmistelussa noudatetaan hallitusohjelman kirjausta kuntien maapolitiikan vahvistamisesta ja kuntien kaavamonopolin säilyttämisestä.
Lakiluonnoksen seurauksena erilaiset kirjaus- ja raportointivelvollisuudet lisääntyisivät merkittävästi. Tämä vaikuttaa prosesseja hidastavasti ja lisää valitusten todennäköisyyttä ja näin ollen lisää kuntien resurssitarvetta. Lakiluonnos sisältää nimenomaisia menettelyvelvoitteita maapolitiikan ohjelman laatimiseen ja tiedottamiseen liittyen. Lisäksi laissa olisi nimenomaisia velvoitteita maapolitiikan toimien seurantaan, raportointiin ja näistä tiedottamiseen liittyen. Kuntalaissa ja hallintolaissa jo kirjattujen ja yleisesti noudatettavien periaatteiden ja vaatimusten kirjaaminen erityislakiin yhden teeman, maapolitiikan harjoittamisen, kohdalle ei ole perusteltua. Hallintolain 6 §:ssä säädettyjä hallinnon oikeusperiaatteita, kuten tarkoitussidonnaisuuden, objektiivisuuden ja luottamuksen suojan periaatteita tulee joka tapauksessa noudattaa. Kuten Kuntaliitto on lausunnossaan todennut, maapolitiikan kirjaukset ja uudet raportointivelvollisuudet ovat liian tarkkoja ja ne johtaisivat tarpeettoman raskaaseen hallintoprosessiin, mikä on ristiriidassa kokonaisuudistuksen keskeisen tavoitteen, prosessien sujuvuuden edistämisen kanssa. Ehdotettu menettely luo monivaiheisen ja jäykän hallintokäytännön ja voi heikentää kuntien maapoliittista asemaa. Tarpeeton vuositason raportointibyrokratian lisääminen normaalin talousarviotarkastelua koskevan raportoinnin rinnalle ei ole mitenkään perusteltua. Kuntalaisten käytännön tarvetta palveleva tarkastelutaso on valtuustokausittain.
Lakiluonnoksen mukaan (136 §) kunnan on neuvotellessaan ja sopiessaan maapolitiikan toimenpiteistä esitettävä asianosaiselle asian ratkaisemiseksi laatimansa tai hankkimansa tarpeellinen selvitys maan arvosta, alueen yhdyskuntarakentamisen kustannuksista tai muista asian ratkaisemiseen vaikuttavista tiedoista. Lisäksi kunnan on selvitettävä asianosaiselle, mitä maapolitiikan toimenpiteiden käytöstä lausutaan kunnan maapolitiikan ohjelmassa. Tätä säännöstä sovellettaisiin esimerkiksi kunnan neuvotellessa maan ostamisesta vapaaehtoisin sopimuksin maapoliittisissa tarkoituksissa tai kunnan solmiessa maankäyttösopimuksia. Käytännössä laki sisältää siis aiempaa tarkempaa sääntelyä yhdyskuntarakentamisen kustannusten määrittelystä.
Säädöksestä on poistettu kehittämisaluemenettely. Kyseistä menettelyä olisi ollut syytä muuttaa toteuttamiskelpoisemmaksi poistamisen sijaan.
Kuten Kuntaliitto on lausunnossaan todennut, sopimusvapauden kattavuus on epäselvä ministeriön lakiluonnoksessa. Nykyisessä MRL:n 91 b § 3 momentissa säädetään sopimusvapaudesta kehittämiskorvausta koskevien säännösten estämättä. Esitetyssä KRL 140 §:n 4 momentissa säädetään, että maankäyttösopimuksella voidaan toteuttamismaksua koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Edelleen esitetyn 140 §:n 5 momentin mukaan kunnan on määrättävä maapolitiikan ohjelmassa maankäyttösopimuksissa käytettävät maankäyttömaksujen perusteet, jos kunta sopimustoiminnassaan merkittävästi poikkeaa jäljempänä tässä luvussa säädetyistä maksun määräämisen perusteista. Tällä hetkellä sopimusvapaus on ehdoton pääsääntö maankäyttösopimuksia tehtäessä. Kehittämiskorvauspäätöksiä on tehty MRL:n voimassaoloaikana ainoastaan muutamia, koska se ei ole ollut käytännössä toimiva menettely, jolla kunta voisi ratkaista kaavan toteuttamisen kustannusten kattamisen sekä varmistaa kaavan toteutumisen vastaavasti kuin maankäyttösopimuksilla. Mikäli sopimukseen kaavan toteuttamisen kustannusten kattamisesta ei ole päästy, on etsitty muita maankäyttöratkaisuja tarvittavan rakennuspaikkatarjonnan turvaamiseksi kestävän kuntatalouden ja hyväksyttävän veroasteen puitteissa. Nykyisellään MRL:n kehittämiskorvauksen säännöksiä käytetään, mikäli kunta päättää määrätä kehittämiskorvauksen. Ministeriön lakiluonnoksen mukaan kaavan toteuttamisen kustannusten yksityiskohtaisesta määrittelystä ja seurannasta toteuttamismaksun määräämistä varten saattaisi käytännössä tulla MRL:stä poiketen lakiin kirjoitettu pääsääntö. Kunnat voisivat poiketa menettelystä määräämällä siitä maapoliittisessa ohjelmassa. Esityksessä on epäselvää, mikä tässä yhteydessä on jatkossa maapoliittisen ohjelman luonne ja sitovuus maankäyttösopimusten valmisteluun ja toteuttamiseen liittyen. Tämä aiheuttaa viiveitä ja kustannuksia.
Lisäksi käytännössä kunnan infrainvestoinnit palvelevat aina kaikkia kuntalaisia, koska heillä kaikilla on oikeus hyödyntää yleisiä alueita. Lakiluonnoksen mukaisia vaikutusaluerajauksia (143 § ja 146 §) ei ole mahdollista määrittää objektiivisesti. Erityisesti täydennysrakentamisen ollessa kyseessä esimerkiksi yhden tontin edustalla olevasta kadusta on hyötyä vaan sen liittyessä muuhun katuverkkoon.
Haitankorvaukset (24 luku)
Haitankorvauksia koskevien säännösluonnosten perusteella jää epäselväksi, missä käytännön tilanteissa kunnalla voisi olla korvausvelvollisuus. Kuten Kuntaliitto lausunnossaan toteaa, korvaustilanteiden voidaan arvioida yleistyvän nykyisestä huomioiden erityisesti lakiluonnoksen 170 §:ssä ehdotettu uusi metsän käytön rajoituksia koskeva korvaussäännös sekä korvausvelvoitteiden laajentaminen määräaikaisen haitan korvaamiseen (169 § ja 170 §).
Lakiluonnoksen 170 §:n osalta jää avoimeksi, miten luonnonsuojelulakiin ehdotettu uhanalaisten luontoarvojen huomioonottamisvelvoite tulee vaikuttamaan pykälän soveltamiseen. Kyseessä olisi uudenlainen sääntelyratkaisu, jossa luonnonsuojelulain vaatimukset täydentävät kaavoituksen sisältövaatimuksia. KRL:n osalta on epäselvää, kohdistuisiko mahdollinen korvausvastuu valtiolle vai kunnalle. Luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden vuoksi kaavoihin lain vaatimien rajoitusten korvaamisen tulisi kuulua valtiolle.
Huomioita rakentamisen kokonaisuudesta (erityisesti luvut 1, 25-36, 37-40)
Kuten Kuntaliitto on lausunnossaan todennut, esitetyt muutokset edellyttävät kunnilta merkittäviä muutoksia ja toimenpiteitä ja lisäävät rakennusvalvonnan tehtäviä. Esimerkiksi rakennusvalvonnan järjestäminen kahden tasoisena, lupajärjestelmään ja luvanvaraisuuden määräytymiseen esitetyt muutokset sekä sattumanvaraisten tarkastusten käyttöönotto edellyttäisivät kunnilta muutoksia toiminnan järjestämiseen ja resursointiin sekä menettelyiden, hallintosääntöjen ja rakennusjärjestysten uudistamista. Hankkeiden vaativuuden määrittelyn, rakennuksen vähähiilisyyden arvioinnin, lupakynnyksen noston myötä lisääntyvä jälkivalvonnan tarpeen sekä uuden vastuusääntelyn voidaan katsoa osaltaan lisäävän viranomaisten tehtäviä sekä osaamisvaatimuksia.
Olennaiset tekniset vaatimukset (26 luku)
Lakiluonnoksen mukaan rakentamislupavaiheessa raportoitaisiin ilmastoselvityksellä rakennuksen vähähiilisyys käyttäen hyväksi kansallista rakennuksen vähähiilisyyden arviointimenetelmää ja kansallista päästötietokantaa (206 §). Lakiluonnoksen mukaan jo olemassa olevaa kansallista päästötietokantaa ylläpitäisi jatkossa Suomen ympäristökeskus (193 §). Yhtenäinen menettely rakennusten vähähiilisyyden arvioimiseksi on tervetullut uudistus. Lakiluonnoksen mukaan ilmastoselvitys olisi tehtävä kaikista rakentamisluvan varaisista hankkeista. Valtion toimesta jo luodun rakennusten kansallisen päästötietokannan käyttö antaa tälle hyvän pohjan. Kattava vaatimus saattaisi silti johtaa toisaalta selvitysten puutteelliseen tietosisältöön ja kopiointiin aiemmista hankkeista. Järkevämpää ja vaikuttavampaa olisi edellyttää selvityksen tekemistä vain tietyn suuruusluokan hankkeissa.
Rakentamisen luvanvaraisuus (27 luku)
Lupajärjestelmää muutettaisiin yhdistämällä rakennuslupa ja toimenpidelupa rakentamisluvaksi (208 §). Kahden lupamuodon yhdistäminen on hyvä asia, joka yksinkertaistaa menettelyä. Luvanvaraisuuden kynnystä nostettaisiin. Esitysluonnoksen mukaan rakennuskohteen rakentamisluvanvaraisuudella ei olisi vaikutusta siihen, olisiko rakennuskohteen täytettävä olennaiset tekniset vaatimukset. Olennaiset tekniset vaatimukset koskisivat rakennuskohteita siis riippumatta siitä, pitäisikö rakennushankkeelle hakea lupaa vai ei. Luvanvaraisuuden kynnyksen nostamista voidaan pitää toisaalta hyvänä asiana, mutta avoimeksi jää, paljonko rakennusvalvonta joutuu jatkossa ratkomaan naapurien välisiä riitoja. Rakennusvalvonnan tehtäväkenttä muuttuu olennaisesti, jos rakentamisen valvonnassa painotetaan jatkossa riitojen ratkomista ja jälkivalvontaa. Lakiluonnoksen tavoitteena on suunnata viranomaisen voimavarat olennaisiin asioihin, mutta jälkivalvonnan lisääntymistä ei ole otettu luonnoksessa riittävästi huomioon. Lisäksi on syytä pohtia, miten vastuukysymykset hoidetaan. Rakentamisesta, jonka suunnittelua tai toteutusta ei valvota saattaa aiheutua naapureille paloturvallisuusriskejä, haittaa ja vahinkoa. Ainakaan sellaisia rakennuksia, joiden toteutukseen liittyy selkeä paloturvallisuusriski (esim. sauna, savusauna, viljakuivuri), ei tulisi vapauttaa luvanvaraisuudesta.
Lakiluonnoksessa on mahdollistettu rakentamisluvan käsitteleminen kaksivaiheisena eli sijoitus- ja toteutuslupana (209 §). Hakijan toiveesta riippuen rakentamislupa käsiteltäisiin joko yhtenä tai kahtena hallintopäätöksenä. Alueidenkäytöllisen tarkastelun vaiheessa (sijoittamislupa) arvioitaisiin rakentamisen yleinen sallittavuus aiotulle rakennuspaikalle, massoittelu, suhde naapurustoon sekä kaupunki- ja ympäristökuva. Olennaisten teknisten vaatimusten vaiheessa (toteuttamislupa) arvioitaisiin, täyttääkö hanke siltä vaadittavat valtakunnalliset rakentamismääräykset. Korjaus- ja muutostyö, jolla ei ole vaikutusta sijoittamisluvan edellytysten täyttymiseen, ratkaistaisiin pelkällä toteuttamisluvalla. Lakiluonnoksessa rakentamisluvan kohdalla luvanmyöntäjäksi on todettu kunta. Kuitenkin rakennusvalvontaviranomaista koskevassa pykälässä on todettu, että kunnan rakennusvalvontaviranomaisena ei voi olla kunnanhallitus. Kunta itse on usein suuri rakennuttaja ja rakentamiseen tarvittavien lupien hakija. Eturistiriitojen välttämiseksi ja rakentamisen laadun varmistamiseksi luvan myöntäjäksi tulisi säätää rakennusvalvontaviranomainen. Sekä sijoituslupa että toteutuslupa ovat valituskelpoisia päätöksiä. Näiden lisäksi hanke saattaa nykylain tavoin edellyttää myös poikkeamispäätöstä. Rakentamisluvan jakaminen kahdeksi eri luvaksi vaikuttaa lisäävän byrokratiaa eikä keventävän menettelyä.
Lakiluonnoksen mukaan rakentamishanketta valmistelevat välttämättömät toimenpiteet, jotka liittyvät lainvoimaisen kaavan toteuttamiseen, vapautuisivat maisematyöluvasta (215 §). Välttämättömiksi toimenpiteiksi katsottavia toimenpiteitä olisi syytä avata paremmin ja tulkita kapeasti. Esimerkiksi viherkerrointa käytettäessä vihertehokkuuden tavoitteiden toteutuminen arvioidaan vasta rakennuslupavaiheessa.
Alueellista poikkeamista koskeva sääntely on tarkoitus säilyttää ennallaan (220 §). Lakiluonnoksessa tulisi tutkia, onko alueellisen poikkeamisen soveltamisalaa syytä laajentaa. Voimassa olevan lain mukaan alueellinen poikkeaminen on mahdollista asemakaava-alueella olemassa olevan asuin-, liike- tai toimistorakennuksen tilojen muuttamisesta asuinkäyttöön tai muuhun ympäristöhäiriötä aiheuttamattomaan käyttöön (alueellinen poikkeaminen). Laissa voisi mahdollistaa myös muiden kuin olemassa olevien asuin-, liike- tai toimistorakennusten tilojen muuttamisen asuinkäyttöön tai muuhun ympäristöhäiriöitä aiheuttamattomaan käyttöön.
Lupamenettely (28 luku)
Lakiluonnoksen mukaan rakennussuunnittelijan ja erityissuunnittelijoiden on laadittava rakennuskohteen rakentamista koskevat rakennussuunnitelmat ja erityissuunnitelmat tietomalleina tai muutoin koneluettavassa muodossa (222 §). Lakiluonnoksessa ei kuitenkaan määritellä, mitä tarkoitetaan “muutoin koneluettavalla muodolla”. Perustelujan mukaan esimerkiksi excel on muu koneluettava muoto. Avoimeksi jää, mitä hyötyä excelin toimittamisesta rakennusvalvontaan on. Parempi vaihtoehto on, että luonnoksessa poistetaan “muutoin koneluetteva muoto” ja tietomalli vaaditaan vain tietyn kokoluokan ylittävistä hankkeista.
Tiettyjen lupien osalta lupahakemuksesta kuultavien piiri laajenisi. Lakiluonnoksen mukaan kunnan on ennen poikkeamislupaa, maisematyölupaa tai sellaista sijoittamislupaa, johon sovelletaan erityisharkinta-aluetta koskevia säännöksiä, koskevan päätöksen tekemistä kuultava naapuria ja niitä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin rakennushanke voi huomattavasti vaikuttaa (225 §). Kuulemisesta säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Voimassa olevan lain ja asetuksen mukaan poikkeamis- ja suunnittelutarveratkaisuhakemuksen osalta viranomaisen tulee harkita, onko muiden osallisten kuin naapureiden kuuleminen tarpeen ja maisematyöluvan osalta ei muiden kuin naapureiden kuulemista edellytetä lainkaan. Mikäli kuulemisvelvollisuutta laajennetaan, tulee kuuleminen voida järjestää aina tietoverkossa julkaistavalla yleistiedoksiannolla. Muutoin kuulemisvelvoitteen laajentaminen aiheuttaa lisätyötä ja lisää prosessivirheen riskiä.
Kannatettava uudistuksena voidaan pitää siirtymistä ilmoitustaululla tapahtuvasta julkipanosta hallintolain mukaiseen julkiseen kuuluttamiseen päätösten tiedoksiannon osalta (231 §). Laissa tulisi selvyyden vuoksi säätää henkilötietojen julkaisemisesta tietoverkkoon vietävässä julkisessa kuulutuksessa.
Aloittamisoikeutta koskeva sääntely on tarkoitus säilyttää vastaavana kuin nykyään (239 §). Voimassa olevan lainsäädännön mukainen mahdollisuus aloittaa rakennustyö tai muu toimenpide luvan lainvoi-
maisuutta odottamatta on ollut yleisesti käytetty keino rakentamisen jouduttamiseksi. Lakiluonnoksessa voisi tutkia myös mahdollisuutta myöntää aloituslupa vastaavilla ehdoilla poikkeamispäätöksille kuin nykyään on mahdollista muille luville.
Kelpoisuusvaatimukset (29 luku)
Lakiluonnoksen mukaan suunnittelu- ja rakennustyön johtotehtäviin tulisi nykyisen neliportaisen vaativuusluokittelun sijaan viisiportainen luokittelu. Lakiluonnoksen mukaan vaativassa suunnittelutehtävässä kokemuksen voisi korvata pelkästään tietyillä opinnoilla ja tavanomaisessa suunnittelutehtävässä ei tarvittaisi enää lainkaan kokemusta vaan pelkkä koulutus riittäisi (244 §). Vaativassa, erittäin vaativassa ja poikkeuksellisen vaativassa suunnittelutehtävässä vaadittaisiin ympäristöministeriön valtuuttaman toimijan antamalla todistuksella osoitettu pätevyys. Rakennusvalvontaviranomainen voisi lisäksi arvioida, riittävätkö ilmoitetun suunnittelijan tai työnjohtajan tosiasialliset voimavarat tehtävän suorittamiseen. Myös kunnan rakennustarkastajan tulisi osoittaa pätevyytensä ympäristöministeriön valtuuttaman toimijan antamalla todistuksella.
Periaatteessa suunnittelijoiden ja työnjohtajien pätevyyksien keskitettyä arviointia voidaan pitää viranomaistoimintaa sujuvoittavan uudistuksena. Sen sijaan lakiluonnoksen mukainen ajatus kokemuksen korvaamisesta koulutuksella vaativassa suunnittelutehtävässä ja kokemusvaatimuksesta luopuminen tavanomaisessa suunnittelutehtävässä on erittäin huono. Muutos lisää viranomaisen työtä, kun uusille suunnittelijoille joudutaan antamaan sellaista opastusta, jota uudet suunnittelijat saavat nyt toimiessaan kokeneempien suunnittelijoiden kanssa avustavissa suunnittelutehtävissä ennen suunnittelijaksi pätevöitymistä. Pelkällä koulutuksella ei voida korvata käytännön työssä saavutettua kokemusta ja kokemuksen on oltava osa pätevyysvaatimuksia. Kokemuksen edellyttäminen ei lisää byrokratiaa ja on vaikea hahmottaa, kenen edun mukaista on, että kokemattomat suunnittelijat voisivat jatkossa suunnitella omakotitaloja (yleensä tavanomainen suunnittelukohde) tai jopa kerrostaloja (vaativa suunnittelukohde).
Vastuu (30 luku)
Lakiin lisättäisiin hallitusohjelman mukaisesti uutena sääntelynä päävastuullisen toteuttajan toteutusvastuu (258 §). Päävastuullisella toteuttajalla olisi vastuu hankkeen työmaatoteutuksesta. Päävastuullinen toteuttaja voisi olla myös hankkeeseen ryhtyvä. Päävastuullinen toteuttaja olisi vastuussa rakennuskohteen toteuttamisesta sopimuksen, suunnitelmien, rakennuskohteen toteuttamista koskevien säännösten, lupaehtojen ja hyvän rakennustavan mukaisesti. Vastuu suunnitelmien oikeellisuudesta säilyisi suunnittelijoilla. Päävastuulliselle toteuttajalle, pääsuunnittelijalle, rakennussuunnittelijalle ja erityissuunnittelijoille sekä valvojalle säädettäisiin viiden vuoden vastuuaika. Rakennushankkeeseen ryhtyvällä säädettäisiin velvollisuus huolehtia aikataulun määrittelemisestä sellaiseksi, että olennaiset tekniset vaatimukset on mahdollista täyttää aikataulun puitteissa. Osapuolille säädetään myös ”myötävaikutusvelvollisuus” (262 §).
Muutokset voivat parantaa kertarakentajien oikeusturvaa, mikä on kannatettava asia. Kuten Kuntaliitto on lausunnossaan todennut, osapuolten välisiä yksityisoikeudellisia vastuita ja vastuu-
aikoja koskeva sääntely on jokseenkin vierasta nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain vastuusääntelyn näkökulmasta. Siksi tulisikin kiinnittää erityistä huomiota siihen, että uudenlaiset vastuusäännökset ovat selkeitä ja johdonmukaisia suhteessa olemassa olevaan rakennushankkeen osapuolia ja näiden vastuita koskevaan sääntelyyn. Sääntelyn luonteesta johtuen tulisi lisäksi kiinnittää erityistä huomiota säännösratkaisujen vaikutusarviointiin, jotta sääntelystä ei aiheudu liiallisia kustannusvaikutuksia rakennushankkeen eri osapuolille ja esimerkiksi vastuusääntelyn urakkamuotoneutraalius voidaan varmistaa.
Rakennusvalvonnan järjestäminen (31 luku)
Lakiluonnoksen mukaan kunta järjestäisi rakennusvalvontatoimen joko tavanomaiseen tai vaativaan tasoon (263 §). Rakennusvalvonta olisi vaativan tasoinen yksikkönä, jos sen viranhaltijoiden asiantuntemus kattaa rakennussuunnittelun, rakennesuunnittelun ja talotekniikan vaativan suunnittelutehtävän edellyttämän pätevyyden. Tavanomaisen tason rakennusvalvontaviranomainen voisi ostaa yhden tai useamman olennaisen teknisen vaatimuksen osalta erityisosaamista vaativan tasoiselta rakennusvalvontaviranomaiselta. Rakentamisluvan ratkaiseminen jäisi kuitenkin aina peruskuntaan riippumatta siitä, onko rakennushanke tavanomaisen vai vaativan tasoinen. Valtioneuvoston asetuksella annettaisiin tarkempia säännöksiä rakennushankkeen vaativuudesta.
Esitysluonnoksessa ei ole huomioitu avoimia kysymyksiä liittyen esimerkiksi vaativan tasoisten rakennusvalvontojen tarjoaman lisäosaamisen saatavuuden varmistamiseen ja kustannustasoon tai päätöksentekoon liittyvään virkavastuuseen. Asian arvioimista vaikeuttaa, että rakennushakkeen vaativuudesta on tarkoitus säätää asetuksella, jonka sisällöstä ei ole tietoa. Isojen kaupunkien rakennusvalvonnat ovat nyt jo erittäin työllistettyjä. Teoriassa isojen kaupunkien rakennusvalvonnoilla voisi olla mahdollisuus hankkia palvelua tavanomaisen tason rakennusvalvonnalta. Ongelmaksi saattaa käytännössä muodostua se, ettei suurilla kaupungeilla ole tästä huolimatta resursseja myydä juuri vaativan tason palvelua esimerkiksi talotekniikan tai arkkitehtuurin alueelta. Uudistus ei vaikuta rakentajan näkökulmasta ainakaan menettelyjä sujuvoittavalta. Käytännössä hän ja suunnittelijat joutuvat vaativissa hankkeissa asioimaan kahden eri rakennusvalvonnan kanssa. Lakiluonnos ei sisällä myöskään siirtymäsäännöksiä asiaan liittyen.
Lakiluonnoksen (266 §) mukaan viranomaisvalvonnan laajuus noudattaisi hyväksi havaittua suhteutetun valvonnan periaatetta. Rakennushankkeen vaativuus määrittäisi valvontatehtävän laajuutta. Viranomaisen tehtävänä olisi sattumanvaraisin tarkastusmenettelyin valvoa, että erikseen määritellyt vastuulliset tahot täyttävät velvollisuutensa. Epäselvyyksien välttämiseksi säädettäisiin, että viranomaisen on puututtava havaitsemiinsa laiminlyönteihin. Rakentamisen laadusta viranomainen ei kuitenkaan voisi vastata.
Esitysluonnoksen mukaan jatkossa olisi tarpeen merkittävästi laajentaa ennalta ilmoittamattomien viranomaistarkastusten määrää. Nykyisen kaltaisista katselmuksista ei olisi kuitenkaan tarkoitus luopua. Maankäyttö- ja rakennuslaki mahdollistaa jo nyt ylimääräiset tarkastukset rakennustyön aikana. Kun lakiin kirjataan velvollisuus nykyisten katselmusten lisäksi ”sattumanvaraisin tarkastusmenettelyin” valvoa, että vastuulliset tahot täyttävät velvollisuutensa, kyseessä on rakennusvalvontaviranomaisen työtä määrittelemättömällä tavalla lisäävä muutos.